Pomorsko dobro

Rivijera Opatija - vrh novosti

Zlatni rat

U Novom listu je dana 26. travnja, 2017. objavljen razgovor s Urednikom portala pomorsko dobro Brankom Kundih “Zaštita pomorskog dobra je apsolutni prioritet, važniji i od Piranskog zaljeva“. Prenosimo cjeloviti tekst razgovora posebno iz razloga što smatramo da slučaj plaže Zlatni rat na Bolu oslikava samo mali dio problema pravno kontaminiranog prostora pomorskog dobra. Iznenađuje činjenica da je toliko nacionalne energije i političkog angažmana uloženo u ovaj slučaj. Da li će plaža na Bolu kao izdvojeni slučaj predstavljati okidač u pozitivnom smislu?

Da li će Zlatni rat na Bolu osvijestiti Hrvatsku da ima neprocjenjivo nacionalno bogatstvo kao pomorsko dobro kojim već više od dvadeset godina ne gospodari niti ga uređuje kako treba iako pokriva jednu trećinu nacionalnog teritorija?

Odgovor prepustimo Vladi resornom Ministarstvu i Saboru Republike Hrvatske.

Urednik portala, Branko Kundih

Kakvo je danas stanje pomorskog dobra u Republici Hrvatskoj

Iako se radi o jedinstvenom jadranskom kopnenom i morskom prostoru u općoj uporabi u površini većoj od jedne trećine površine Republike Hrvatske i ukupne duljine obalne linije od 5.835,3 km na kojoj su izgrađene sve morske luke, brodogradilišta, kao i značajni turistički, industrijski i ribarski kapaciteti uspjeli smo na pomorskom dobru stvoriti pravni nered bez presedana koji već sada ima dramatične posljedice. Naprosto je neshvatljivo takvo stanje obzirom da pomorsko dobro kao opće dobro predstavlja posebni interes za Republiku Hrvatsku, a sukladno zakonu uživa odnosno trebalo bi uživati njezinu osobitu zaštitu.

I nakon desetaka i desetaka kontradiktornih i spornih zakonskih prijedloga od strane resornog Ministarstva u zadnjih više od deset godina nije donesen novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama. Osim spornih i podnormiranih rješenja Zakon nije usklađen sa krovnim Zakonom o koncesijama, te je stvoren svojevrsni paralelni sustav koji ugrožava elementarnu pravnu sigurnost korisnika.

Koji su glavni uzroci takvom stanju

Nakon proglašenja nezavisnosti Republike Hrvatske na snazi je bio Zakon o pomorskom i vodnom dobru lukama i pristaništima kao pravni refleks tadašnjeg društvenog vlasništva. Katastar pomorskog dobra nikada nije uspostavljen, a granice pomorskog dobra su uglavnom bile izrazito ekstenzivno utvrđene duboko u kopno.

Nakon donošenja Pomorskog zakonika iz 1994. morske luke nisu bile uključene u pravni režim pomorskog dobra, a nespretnom formulacijom prijelaznih i završnih odredbi Pomorskog zakonika iz 1994. nije bilo pozitivno pravnih odredbi o pomorskom dobru od 22. ožujka 1994. do 26. listopada.1994. god. Nije slučajno da se upravo u to vrijeme odvijao proces pretvorbi na pomorskom dobru.

U takvim okolnostima pomorsko dobro Hrvatske do danas je egzistiralo na izrazito trusnim podnormiranim temeljima na kojima je dominirala improvizacija i diskrecijsko pravo odlučivanja u postupku utvrđivanja granica pomorskog dobra, davanja koncesija, rješavanja sporova, imovinskopravnih odnosa kao i zakonitih prava ulaganja kapitala.

Kako javnost danas doživljava značaj i ulogu pomorskog dobra

Šira javnost pomorsko dobro ne doživljava kao nacionalni strateški gospodarski resurs od kojega bi doslovno Hrvatska mogla živjeti. U svijesti mnogih ljudi su jasni pojmovi i značaj Hrvatskih šuma, Hrvatskih voda, Hrvatske elektroprivrede, itd. Kada se spomene pomorsko dobro institut se doživljava i percipira kao nacionalni ukras, te se eventualno pojam svodi na morske plaže, privezišta i sidrišta. Javnost burno reagira jedino u konfliktnim situacijama devastacija, uzurpacija ili u slučaju neriješenih koncesijskih i imovinskopravnih odnosa na pomorskom dobru, ali prvenstveno u svom lokalnom okruženju.

Iako se radi o strateškom resursu i pravnom institutu koji zaslužuje posebnu pažnju čini se da je i stručna javnost i politika osim rijetkih iznimaka do danas okretala glavu od pomorskog dobra kao kontaminiranog pravnog područja. Upravo zato postoje velika očekivanja od nove Vlade Republike Hrvatske i resornog Ministarstva pomorstva.

Pomorsko dobro prepoznato samo u ekcesnim situacijama

Koliko mi je poznato nikada na javnoj televiziji nije održana niti jedna otvorena afirmativna stručna rasprava o pomorskom dobru iako se redovno izvještava samo o konfliktnim situacijama kao nedavno na plaži Zrće na Pagu,plaži Zlatni rat na Bolu i plaži Bene u Splitu.

Nevjerojatna je činjenica da je Pravilnik o vrstama morskih plaža i uvjetima koje moraju zadovoljiti donesen ravno prije 22. god. te je danas beskoristan pravni propis. Očigledno nemamo pomorski senzibilitet kao da nismo pomorska zemlja.

Koje su glavne karakteristike pomorskog dobra

Institut pomorskog dobra ima svoje izvore u rimskom pravu i kao stvar pripada svim ljudima te je ukorijenjen u mediteranskoj pravnoj tradiciji. Glavna karakteristika pomorskog dobra je da predstavlja opće dobro u općoj upotrebi i kao takvo je neotuđivo i ne može biti objekt stjecanja prava vlasništva. Gospodarsko korištenje i posebna upotreba pomorskog dobra može se provoditi isključivo na temelju koncesije i koncesijskih odobrenja.

Posebno ističem da Republika Hrvatska nije vlasnik pomorskog dobra kao općeg dobra za razliku od javnih dobara nego samo obnaša izvornu vlast koju sukladno zakonskim propisima djelom prenosi na regionalnu i lokalnu samoupravu.

Kako zaštiti pomorsko dobro

Potrebno je definirati jasne ciljeve na najvišoj političkoj razini te afirmirati integralni pristup upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom osnivanjem posebne uprave. Kompetentna uprava za pomorsko dobro trebala bi osigurati koordinacija svih razina državne uprave i regionalne i lokalne samouprave prvenstveno s ciljem ostvarivanja dugoročnih ciljeva i otklanjanja eventualnih konflikata. Sektorski pristup je unaprijed osuđen na propast. Najveće pogreške u prošlosti napravljene su u Španjolskoj te su upravo njihova negativna iskustva i izrazita urbana devastacija dijelova morske obale ozbiljno upozorenje.

U svakom slučaju potrebni su efikasni kontrolni mehanizmi u sustavu upravljanja te je nužno promptno reagirati kod bespravne gradnje, devastacije ili nezakonitog korištenja pomorskog dobra.

Da li su postojali pokušaji privatizacije pomorskog dobra

Do danas je bilo više pokušaja redefiniranja nevlasničko pravnog režima pomorskog dobra kao općeg dobra od interesa za Republiku Hrvatsku.

Na sreću ti pokušaji i inicijative nisu uspjele. Drastični pokušaj privatizacije je bio nakon donošenja Pomorskog zakonika 1994. god. gdje su morske luke kao pomorsko dobro jednostavno brisane iz pravnog režima općeg dobra od posebnog nacionalnog interesa. Takvo zakonsko rješenje je doživjelo jedinstvenu osudu tadašnje stručne i političke javnosti. Na sreću, uz suglasnost svih političkih opcija Zakonom o izmjenama i dopuni Pomorskog zakonika iste godine morske luke su vraćene u pravni režim pomorskog dobra gdje su uvijek pripadale.

Koji je cilj donošenja Memoranduma o pravnom statusu pomorskog dobra ove godine

Memorandum je donesen 12. travnja ove godine i svojevrsna je reakcija na namjeru da se zbog vlasničkih prava i interesa investitora mijenja Zakon o pomorskom dobru, a koje je otkrilo Ministarstvo mora u Nacionalnom planu razvoja luka od osobitog gospodarskog interesa za Republiku Hrvatsku za razdoblje do 2030. god. Nakon izuzetnih burnih reakcija javnosti i medija ministar Butković je je demantirao privatizaciju pomorskog dobra pa je nejasno kako je Ministarstvo prihvatilo Nacionalni plan a da se o njemu nije razgovaralo.

Memorandum o pravnom statusu pomorskog dobra u lukama od osobitog međunarodnog gospodarskog značaja za Republiku Hrvatsku zasigurno je povijesni dokument kojega je donijelo Hrvatsko društvo za pomorsko pravo i Jadranski zavod HAZU te se tim dokumentom jedinstveno podržava nastojanje da se pomorsko dobro uključujući morske luke zadrže u pravnom režimu općeg dobra na kojemu nije moguće ostvariti pravo vlasništva ni druga stvarna prava.Ja osobno kao član HDZPP i kao urednik portala u cijelosti podržavam sadržaj Memoranduma. Danas ozbiljni investitori i dosadašnji korisnici pomorskog dobra ne postavljaju pitanje vlasništva nad pomorskim dobrom. Njihovi ključni prigovori su usmjereni na netransparentni koncesijski sustav, zaštitu zakonitog ulaganja i cjelovitu pravnu nesigurnost na pomorskom dobru.

Budućnost pomorskog dobra posebno luke Rijeka

Luka Rijeka je izgubili utakmicu s našom konkurencijom posebno s lukom Kopar koja danas ima kontejnerski promet veći od svih hrvatskih luka zajedno. Prije pedeset godina klinička slika prometa je bila upravo dijametralno suprotna u korist pretovarnih kapaciteta Luke Rijeka. Životni prostor lučkog područja luke Rijeka kao pomorskog dobra je jednostavno zadani limitirante je davno trebalo naći rješenje dislociranja luke prvenstveno uvažavajući mišljenje struke koja je uglavnom preferirala otok Krk. Mislim da u postojećim okvirima Luka Rijeka kao pomorsko dobro ima skromne mogućnosti te će predstavljati u budućnosti samo rezervnu opciju sjevernojadranskog prometnog pravca.Velika je zabluda i greška da se iskorak Luke Rijeka može tražiti u izgradnji novog terminala na Zagrebačkoj obali na kojem se još uvijek radi. Dislociranje luke Rijeka je nužnost i traži nacionalni konsenzus kao generacijski projekt.U centralnom djelu Rijeke na pomorskom dobru koje je okruženo gradskom jezgrom treba zadržati sve opcije putničkog i nautičkog prometa uključujući vezove za domicilno stanovništvo. Bez jasnih ciljeva, vizije i političke volje ne može se voditi politika na pomorskom dobru.

Vrijeme će pokazati da li je nepovratno izgubljena prilika koju smo propustili.

Da li postoji strategija pomorskog dobra Republike Hrvatske

Nažalost strategija ne postoji. Postoji dokument Hrvatska u 21. stoljeću Ureda za strategiju razvitka Republike Hrvatske iz 2001. čiji sam autor u djelu pomorsko dobro. Iako sam jasno definirao osnovne strateške ciljeve na pomorskom dobru uključujući kratkoročne, srednjoročne i dugoročne kao i prijedlog mjera s zakonskim okvirom i obrazloženjem čini se da je taj dokument sa zvučnim naslovom završio u 21. ladici umjesto u 21.stoljeću. U međuvremenu 2003. donesen je novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, koji je još uvijek na snazi a koji je u potpunosti zanemario smjernice tog strateškog dokumenta. Kao član tadašnje radne grupe za izradu zakonskog teksta koji je upućen po hitnom postupku u proceduru javno sam se ogradio prije njegovog donošenja ocijenivši ga invalidnim i nepismenim. Volio bi da nisam imao pravo, no vrijeme ovu moju ocjenu nije demantiralo.

Kritičan odnos prema Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama

Zaključno sam smatrao, a i danas smatram da je stupanj pravne zašite pomorskog dobra formalno i stvarno nedopustivo nizak te da je pomorsko dobro kao pravni institut ugrožen radnjama i propustima nadležnih institucija u kojem najveću odgovornost do sada ima resorno Ministarstvo pomorstva.

Kao jedan od brojnih apsurdnih primjera Zakona iz 2003. mogu izdvojiti da je jedna od najprofitabilnijih gospodarskih djelatnosti energetska i telefonska mreža na pomorskom dobru bila podvedena pod režim posebne upotrebe koja ne predstavlja gospodarsko korištenje. U takvim okolnostima koncesija za posebnu upotrebu korištenja energetske i telefonske mreže mogla se dati na osnovu podnesenog zahtjeva, a koncesijska naknada je bila propisana u simboličnom iznosu. Takav privilegij i zakonsko pogodovanje nisu imali niti prodavači sladoleda na pomorskom dobru na osnovu koncesijskog odobrenja.

Izrada novog Nacrta zakona o pomorskom dobru i morskim lukama

Zajedno sa kolegicom Olgom Jelčić i kolegom Loris Rakom sam početkom 2013. na temelju zahtjeva Ministarstva pomorstva radio na izradi Nacrta prijedloga zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. Cjelovit prijedlog smo dostavili Ministarstvu koncem 2013. Ubrzo smo doživjeli neugodno iznenađenje kada je službeni Nacrt zakona o pomorskom dobru i morskim lukama u velikom djelu odudarao i izmijenio smisao u odnosu na naš predloženi tekst. Zato smo bili prisiljeni uputiti otvoreno pismo znanstvenoj i stručnoj javnosti kako bi se ogradili od predloženih zakonskih rješenja koja su 2014. ušla u javne rasprave održane u Rijeci, Zadru, Splitu i Dubrovniku.

Granica pomorskog dobra u praksi izaziva mnogobrojne prijepore

Od donošenja Pomorskog zakonika i određivanja prvih granica pomorskog dobra širina pomorskog dobra predstavlja prvorazredno stručno i političko pitanje. Iurisprudentia je od prvog dana upozoravala i argumentirala da je definicija morske obale neegzaktna i znanstveno neutemeljena. U praksi utvrđivanja granica pomorskog dobra pristupalo se vrlo neujednačeno tako da je pomorsko dobro u mnogim slučajevima nepotrebno ekstenzivno šireno od slučaja do slučaja. Danas granicu pomorskog dobra utvrđuje Povjerenstvo za granice Ministarstva na prijedlog županijskog povjerenstva za granice što smatram neprimjerenim rješenjem.

Pitanje redovnog postupka određivanja granica pomorskog dobra kao i niz drugih stručnih pitanja na pomorskom dobru trebalo bi prepustiti posebnoj Upravi za pomorsko dobro. Uprava bi uz čvrsto utvrđene kriterije i definirane ovlasti određivala granice na prijedlog regionalne i lokalne samouprave, a sva prethodna stručna i tehnička pitanja provodila bi i dalje nadležna upravna tijela u županijama.

Razgraničenja teritorijalnog mora kao pomorskog dobra u Piranskom zaljevu odnosno u Savudrijskoj vali

Nakon kompromitirajućeg arbitražnog postupka vezanog uz Piranski zaljev odnosno Savudrijsku valu jedina alternativa i put razgraničenja teritorijalnog mora je bilateralno rješenje. Uz obostranu političku volju i nužni kompromis, uvažavajući načela međunarodnog prava mora može se vrlo brzo doći do rješenja.

Iako razgraničenje granica na moru nesporno predstavlja nacionalni interes Republike Hrvatske koji godinama senzibilizira širu javnost posebno u odnosu na maksimalističke zahtjeve Slovenije, pravno uređenje pomorskog dobra koje obuhvaća unutarnje morske vode i teritorijalno more, njihovo dno i podzemlje te dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi trebao bi predstavljati prioritet svih prioriteta.

Rješenja vezana uz pitanje decentralizacije upravljanja pomorskim dobrom

Sama decentralizacija upravljanja pomorskim dobrom mora biti promišljena i primjereno uspostavljena ravnoteža ovlaštenja i odgovornosti u okviru države, županije, gradova i općina. U suprotnom pozitivni pomak prema decentralizaciji upravljanja pomorskim dobrom može imati negativne posljedice. Zagovaram rješenje da općinama i gradovima treba osigurati daleko veća financijska sredstva za redovno održavanje pomorskog dobra uključujući i dosadašnju nadležnost vezanu uz koncesijska odobrenja. Županije i veliki gradovi bi trebali imati širu koncesijsku nadležnost, a koordinaciju cjelovitog sustava i svojevrsni korektor prenesenih poslova upravljanja bi trebala imati nova uprava za pomorsko dobro. Naravno potrebno je uspostaviti efikasan upravni i inspekcijski nadzor.

Kako osigurati nove investicije na pomorskom dobru

Osim ekonomskih pokazatelja investitor prvenstveno traži pravnu sigurnost. U tom smislu investitor očekuje transparentni zakonski okvir samog postupka davanja, donošenja i isteka koncesija kao i rješavanja koncesijskih sporova. Rješavanje i uređenje imovinskopravnih odnosa na pomorskom dobru danas stvara ozbiljni problem i zapreku novim ulaganjima.

Neprihvatljivo je da istovremeno krovni Zakon o koncesijama propisuje da je državna komisija za kontrolu javne nabave nadležna za rješavanje o žalbama u vezi s postupcima davanja koncesija što se odnosi i na djelatnosti na pomorskom dobru dok Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama propisuje da za raspravljanja svih pitanja i rješavanje svih sporova u svezi s davanjem izvršavanjem, opozivom ili izmjenom odluka nadležno je Ministarstvo to jest tijelo koje je involvirano u postupak. Teško da takvo rješenje koje još uvijek egzistira u Zakonu može osigurati minimum pravne sigurnosti.

Optimalni koncesijski model na pomorskom dobru

Kada se radi o greenfields investicijama model donošenja koncesija putem javnog prikupljanja ponuda je apsolutno prihvatljivo rješenje. Međutim kada se radi o neposrednoj gospodarskoj funkcionalnoj cjelini jedino rješenje je koncesija na zahtjev. To pojednostavljeno znači kada se gradi nova marina treba primijeniti koncesiju na osnovu javnog prikupljanja ponuda, a kada se daje hotelu ili kampu koncesija za plažu, privezište ili sidrište koja je neposredno funkcionalno i gospodarski vezana uz njegove sadržaje treba primijeniti koncesiju na zahtjev. U tom slučaju potrebno je zaštititi interese i drugih gospodarskih subjekata kao i javni interes te precizno propisati kriterije koncesijske naknade.

Portal o pomorskom dobru i specijalistička savjetovanja i radionice

Portal pomorsko dobro je opravdao sva naša očekivanja te su njegovi sadržaji postali referentna stranica u Republici Hrvatskoj. Kao urednik portala u suradnji s 05vizija.net iz Pule u okviru mogućnosti objavljujemo najnovije vijesti, istaknuta mišljenja, prijedloge i reagiranja kao i stručne priloge vezane uz razne teme pomorskog dobra. Posebno dobru suradnju imamo s Hrvatskom gospodarskom komorom, Udrugom gradova Republike Hrvatske, Kamping udruženjem Republike Hrvatske, a od 2016. i s Ministarstvom pomorstva, prometa i infrastrukture koje sudjeluje u pokroviteljstvu i podržava inicijativu stručnih savjetovanja o pomorskom dobru. S organizacijom stručnih savjetovanja na ekspertnoj razini započeli smo 2014. i do sada imamo samo pozitivne komentare sudionika.

Istaknuta mišljenja

Gost portala

Adriana Vicenca PadovanAutor: doc.dr.sc. Adriana Vicenca Padovan - Jadranski zavod - HAZU
Predstavljamo Projekt DELICROMAR

U fokusu struke

Zvonko GržetićAutor: Doc.dr. Zvonko Gržetić, Konzultant projekata hidrografije, oceanologije, zaštite okoliša, nautike i pomorstva
Neka otvorena pitanja hidrografije u Republici Hrvatskoj

HGK