Pomorsko dobro

Kao struka apsolutno smo protiv da se u postupak davanja koncesija na pomorskom dobru involvira Ministarstvo i ministar državne imovine. Za takav prijedlog ne postoji niti stručno niti pravno uporište. Pomorsko dobro je opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i ne predstavlja imovinu u vlasništvu Republike Hrvatske. U suprotnom stvaramo dodatnu ciljanu antinomiju pravnih normi koje uređuju institut pomorskog dobra.

Davanje koncesija na pomorskom dobru i koncesijska nadležnost isključivo treba biti uređena posebnim zakonom o pomorskom dobru koji se mora uskladiti sa Zakonom o koncesijama. Sve ostalo predstavlja neodgovornu i štetnu improvizaciju. Prema našoj ocjeni čini se da novim zakonskim prijedlozima lijepimo nered na već postojeći nered na pomorskom dobru sa nesagledivim posljedicama.

Ubrzo nakon donošenja Zakona o turističkom i ostalom građevinskom zemljištu neprocijenjenom u postupku pretvorbe i privatizacije (N.N. 92/10) bilo je jasno da Zakon neće uspjeti razriješiti slojevite imovinskopravne odnose i koncesije kako turističkog zemljišta tako i ostalog građevinskog zemljišta. Nije sporno da je takvo stanje predstavljalo jednu od glavnih kočnica u iskoraku turističkog razvoja Republike Hrvatske.

Naravno da su se u tom smjeru tražila nova rješenja.

Konačno 13. lipnja 2019. godine, ministar državne imovine Goran Marić i ministar turizma Gari Cappelli predstavili su Prijedlog zakona o neprocijenjenom građevinskom zemljištu.

Intencija zakonskog Prijedloga prvenstveno je usmjerena na rješavanje imovinsko-pravnih odnosa i vlasništva na neprocijenjenom građevinskom zemljištu (turističko zemljište, zemljište u kampovima i ostalo neprocijenjeno građevinsko zemljište).

Ubrzo nakon toga Ministarstvo državne imovine objavilo je na portalu e-savjetovanja Prijedlog zakona o neprocijenjenom građevinskom zemljištu. Savjetovanje je zaključeno s danom 15.07.2019.

Ovaj kratki osvrt nema pretenziju da komentira predložena zakonska rješenja za koja smatramo da predstavljaju pozitivni iskorak u rješavanju problema turističkog zemljišta. Naš komentar i fokus biti će isključivo vezan uz odredbe čl. 12. i čl. 23. Prijedloga zakona koji uređuje pitanja koncesija na pomorskom dobru, odnosno rješavanja pitanja hotela, turističkih naselja i kampova koji se nalaze na pomorskom dobru.

Umjesto racionalnih rješenja stvara se dodatni nered

Nakon donošenja Zakona o koncesijama 2008., 2012., i konačno 2017. god. stručna javnost je upozoravala na nužnost i potrebu usklađivanja Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama s odredbama krovnog Zakona o koncesijama. Ta činjenica često se isticala u komentarima i analizama na stranicama ovog portala.

Bez obzira na političke opcije Vlade Republike Hrvatske su godinama u svojim programima normativnih aktivnosti planirale donošenje novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. Prvenstveni cilj bio je usklađivanje zakonodavstva pomorskog dobra s krovnim Zakonom o koncesijama. Nakon stupanja na snagu Zakona o koncesijama 2012. Vlada Republike Hrvatske je 7. ožujka 2013. donijela zaključak kojim se zadužuju nadležna ministarstva da do kraja trećeg tromjesečja 2013. god. upute Vladi prijedlog posebnih zakona koji reguliraju koncesije. Sukladno Planu zakonodavnih aktivnosti Vlade za 2018. i 2019. god. novi prijedlog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama je već davno trebao biti upućen u proceduru. Unatoč mnogobrojnim kontradiktornim prijedlozima to se nije dogodilo. Stvorena je koncesijska kakofonija na pomorskom dobru bez presedana a koja ugrožava elementarnu pravnu sigurnost investitora i koncesionara. Takvo stanje imamo sve do danas.

Međutim izgleda da to nije bilo dovoljno.

Prema našoj ocjeni čini se da novim zakonskim prijedlozima lijepimo nered na već postojeći nered na pomorskom dobru.

Odredbe o pomorskom dobru, posebno one koje su vezane uz davanje koncesija a djelom ulaze u sferu pojedinih sektora moraju biti usuglašene s krovnim Zakonom o koncesijama kao i Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama.

U suprotnom stvaramo ciljanu antinomiju pravnih normi koje uređuju institut pomorskog dobra. Takvim pristupom i promišljanjem mi mrvimo cjeloviti institut upravljanja gospodarenja i zaštite pomorskog dobra.

Postavlja se pitanje kakva je bila uloga resornog Ministarstva mora u kreiranju Prijedloga zakona o neprocijenjenom građevinskom zemljištu od strane Ministarstva državne imovine i Ministarstva turizma u djelu koji se odnosi na koncesije na pomorskom dobru. To ističemo jer sukladno Uredbi o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Služba za integralno upravljanje pomorskim dobrom sudjeluje u pripremi nacrta prijedloga zakonskih propisa iz područja pomorskog dobra. Očigledno da je zakazala ili ne postoji sektorska koordinacija resornih ministarstava. Uloga stožernog Ministarstva mora kada se radi o pomorskom dobru je neshvatljivo zanemarena.

Koncesijska nadležnost

Prijedlog zakona o neprocijenjenom građevinskom zemljištu propisuje da ako se hotel, turističko naselje, dio hotela i/ili dio turističkog naselja nalazi na pomorskom dobru, trgovačko društvo obvezno je ishoditi koncesiju na zauzetom pomorskom dobru. Odluku o dodjeli koncesije iz stavka 1. ovog članka donosi Ministarstvo na zahtjev trgovačkog društva ili po službenoj dužnosti u slučaju ako trgovačko ne podnese zahtjev za koncesiju, a ugovor o koncesiji u ime Republike Hrvatske sklapa ministar.

Pomorsko dobro kao opće dobro je u nevlasničkom pravnom režimu i ne predstavlja državnu imovinu niti vlasništvo Republike Hrvatske. Republika Hrvatska samo obnaša vlast nad pomorskim dobrom prvenstveno putem resornog Ministarstva mora. Svoja izvorna ovlaštenja u procesu upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom Republika Hrvatska je velikim djelom prenijela na regionalnu i lokalnu samoupravu, a kada se radi o lukama otvorenim za javni promet na lučke uprave.

Upravo zato potpuno je nejasno iz koje tajanstvene kutije iskače i pojavljuje se Ministarstvo državne imovine i ministar državne imovine s djelom prenesenih ovlaštenja davanja koncesija i sklapanja ugovora o koncesiji na pomorskom dobru, pomorskom dobru koje ne predstavlja imovinu u vlasništvu Republike Hrvatske.

Rješenje definitivno ne korespondira niti sa Zakonom o koncesijama niti sa Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama.

Kao struka apsolutno smo protiv da se u postupak davanja koncesija na pomorskom dobru involvira Ministarstvo i ministar državne imovine. Za takav Prijedlog ne postoji niti stručno niti pravno uporište.

Davanje koncesija na pomorskom dobru i koncesijska nadležnost isključivo treba biti uređena posebnim zakonom o pomorskom dobru koji se mora uskladiti sa Zakonom o koncesijama.

Sektorski zakoni takvo stanje jednostavno moraju respektirati. Međutim u novo zakonodavstvo pomorskog dobra treba ugraditi niz novih rješenja kojima će se štititi kako javni tako i gospodarski interesi na pomorskom dobru. To se odnosi kako na upravljačke mehanizme tako i na slojevita i neriješena imovinskopravna pitanja pomorskog dobra. Sve ostalo predstavlja neodgovornu i štetnu improvizaciju kao npr. donošenje odluke o koncesiji po službenoj dužnosti.

Koje su posljedice ako trgovačko društvo ne želi koncesiju i ne podnese zahtjev za koncesiju?

Postavlja se pitanje ako Ministarstvo državne imovine po službenoj dužnosti donese odluku o koncesiji s kime će ministar zaključiti upravni ugovor po službenoj dužnosti?

Mnogo puta smo upozoravali da Zakon o koncesijama propisuje da na pitanja koja nisu uređena ovim Zakonom odgovarajuće se primjenjuju posebni zakoni te propisi kojima se uređuje javna nabava. To znači da se pitanja koja su uređena Zakonom o koncesijama ne mogu drugačije urediti, niti se može primijeniti posebni zakon koji odstupa od obvezujućih normi krovnog zakona.

Gdje je problem i kako ga riješiti

Novim Prijedlogom zakona kako smo vidjeli predlaže se ako se hotel, turističko naselje, dio hotela i/ili dio turističkog naselja ili kampa ili dio kampa nalazi na pomorskom dobru, trgovačko društvo obvezno je ishoditi koncesiju na zauzetom pomorskom dobru.

Da bi mogli predložiti rješenje problema prvenstveno trebamo biti svjesni da granicom pomorskog dobra koja se utvrđuje u posebnom upravnom postupku, razdvajamo vlasničko pravni režim zemljišta i građevina od pravnog režima zemljišta i građevina koje predstavljaju opće pomorsko dobro. Upozoravamo da se na pomorskom dobru ne može stjecati pravo vlasništva ni druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi, a građevine i drugi objekti na pomorskom dobru koji su trajno povezani s pomorskim dobrom smatraju se pripadnošću pomorskog dobra.

Postavlja se pitanje da li su danas hoteli kao građevine, turistička naselja kao složene građevine kao i kampovi kao poslovno funkcionalne cjeline turističkog zemljišta i građevina podvedeni pod pravni režim pomorskog dobra.

Činjenica je na koju smo mnogo puta ukazivali da su neke granice pomorskog dobra nepotrebno ekstenzivno utvrđene bez preciznih kriterija. Zaista ima slučajeva da su pojedini zakonito izgrađeni hoteli uključujući kampove djelom uključeni u pravni režim pomorskog dobra. Prema našoj procjeni u ukupnosti izgrađenih objekata u turističkoj funkciji na pomorskom dobru (osim luka nautičkog turizma koje su ex lege pomorsko dobro) takav broj je minimalan, iako nije zanemariv. Međutim i takve iznimne situacije treba razriješiti. Zaista je neprihvatljivo da hotel ili turističko naselje ili kamp bude granicom pomorskog dobra amputiran i da egzistira u dva pravna režima.

U pravilu problem bi se mogao sanirati korekcijama granice pomorskog dobra ako se radi o zakonito izgrađenim građevinama sukladno prostorno planskoj dokumentaciji.

Ako ne postoji mogućnost da se korekcijom granice pomorskog dobra riješi problem svakako treba primijeniti institut koncesije na zahtjev ali isključivo uvažavajući odredbe krovnog Zakona o koncesijama i posebnog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. U svakom slučaju moraju postojati jasni i precizni kriteriji za takva postupanja.

Posebno je pitanje ako na prostoru morske plaže koja predstavlja ex lege pomorsko dobro a neposredno graniči s turističkim zemljištem odnosno s hotelom, turističkim naseljem i kampovima postoje zakonito izgrađeni objekti (bazeni, restorani, sanitarni čvorovi) koji su uneseni kao ulaganja u temeljni kapital trgovačkog društva. Takva zakonita ulaganja moraju se valorizirati prvenstveno kroz nagodbu s državnim odvjetništvom koje zastupa Republiku Hrvatsku. Životne i pravne situacije su toliko različite da ih je nemoguće sve normativno urediti i propisati.

Pravna sigurnost turističkog sektora i zaštita javnog interesa

Postavlja se pitanje da li se Prijedlogom zakona o neprocijenjenom građevinskom zemljištu omogućava legalizacija samovlasno zauzetog pomorskog dobra prisilnim nametanjem uspostavljanja koncesijskog odnosa od strane tijela (Ministarstva državne imovine) koje ni u jednom segmentu ne upravlja niti brine o pomorskom dobru.

Morske plaže koje i danas predstavljaju pomorsko dobro po samom zakonu u nijednom slučaju niti pod bilo kojim uvjetima ne mogu i ne smiju biti uključene u vlasničkopravni režim turističkog sektora. Međutim hotelima, turističkim naseljima i kampovima treba osigurati pravnu sigurnost gospodarskog korištenja morskih plaža prvenstveno vodeći računa o zaštiti javnog interesa.

Upravo zato potrebno je u budućem zakonodavstvu o pomorskom dobru a na tragu Zakona o koncesijama precizno definirati koncesije na zahtjev kada se radi o morskim plažama koje sa hotelima, turističkim naseljima i kampovima čine cjelovitu integralnu gospodarsku cjelinu.

Zaključno smatramo da sve odredbe o pomorskom dobru i koncesijama budućeg zakona o neprocijenjenom građevinskom zemljištu moraju korespondirati s krovnim Zakonom o koncesijama kao i posebnim propisima o pomorskom dobru. Sve ostalo je razaranje instituta pomorskog dobra, dobra kojemu danas sukladno zakonskim propisima Republika Hrvatska treba pružati osobitu zaštitu.

Urednik portala

 

Istaknuta mišljenja

Dario ĐerđaProf. dr. sc. Dario Đerđa, predstojnik Katedre za upravno pravo, Pravni fakultet u Rijeci
Upravni postupak kao jamstvo zaštite prava pojedinaca

Gost portala

AutoriAutori: prof. dr. sc. Gordan Stanković & doc. dr. sc. Iva Tuhtan Grgić
Ulaganja i pretvorba na pomorskom dobru

U fokusu struke

Branko KundihAutor: Kap.d.pl. Branko Kundih dipl. iur., Urednik portala, Član radne skupine za izradu ZPDML
Protiv generalne komercijalizacije morskih plaža

Pokrovitelj

Ove web stranice koriste kolačiće radi što boljeg iskustva posjetitelja stranice. Molimo da prije korištenja web stranice pročitate opće uvjete korištenja, uvjete zaštite osobnih podataka i Informacije o kolačićima. Klikom na poveznicu 'Više' saznajte više o kolačićima na stranici. Klikom na poveznicu 'Prihvaćam' potvrđujete prihvaćanje kolačića na ovim stranicama.