Stručni portal pomorsko dobro

Maritime Public Domain - Maritime Demesne - 10 godina s vama

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o koncesijama stupio je na snagu 10. listopada 2020. (Narodne novine 107/20 - dalje: ZIDZK). Povod za izmjene i dopune Zakona o koncesijama (Narodne novine 69/17 – dalje: ZK) bila je Službena opomena br.2018/2269 Europske komisije, prema kojoj  Hrvatska nije na odgovarajući način u svoj pravni poredak implementirala Direktivu 2014/23/EU. Prema obrazloženju predlagatelja Prijedloga ZIDZ, predloženim izmjenama i dopunama  nacionalno zakonodavstvo se usklađuje sa zakonodavstvom Europske  Unije, i uz to se „ujednačavanjem i poboljšavanjem određenih odredbi ZK unapređuje  transparentnost, jasnoća postupanja i zaštita tržišnog natjecanja u postupku davanja koncesije te se u konačnici unapređuje hrvatski pravni okvir poslovanja.“

Izmjenama i dopunama ZK obuhvaćeno je većem ili manjem obimu petnaest članaka ZK, i to koji se odnose na definiciju  gospodarskog subjekta, sukob interesa osoba uključenih u postupak davanja koncesije, predmet koncesije, studiju opravdanosti davanja koncesije, procjenu vrijednosti koncesije, razloge isključenja gospodarskog subjekta iz postupka davanja koncesije, plaćanje naknade za koncesiju, na izmjene ugovora o koncesiji, prijenos ugovora o koncesiji, založno pravo na koncesiji  i pretpostavke te sklapanje podugovora i ugovora o potkoncesiji. Dio navedenih izmjena i dopuna ZK sadrže opća pravila koncesioniranja neovisno o sudionicima i predmetu koncesije (npr. gospodarski subjekt, sukob interesa, i dr.), dok se drugi dio izmjena i dopuna ZK odnosi na pitanja načina i uvjeta raspolaganja koncesijom koja su  nerijetko i istovremeno različito uređena uz ZK i sektorskim zakonima (npr. založno pravo na koncesiji, sklapanje podugovora i ugovora o potkoncesiji ). Stoga će se u nastavku teksta  u bitnome iznijeti novine, koje se odnose na opća pravila koncesioniranja, a u odnosu na izmjene i dopune odredaba koje su uz ZIDZK  regulirane i posebnim zakonom (Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama, Narodne novine 158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 56/16 i 98/19. – dalje: ZPDML) razmotrit  će se i s obzirom eventualne razlike i na njihov učinak u primijeni posebnog zakona.

Definicija gospodarskog subjekta (čl. 1. ZIDZK)

U odredbi čl. 5. toč. 3. ZK pojmom gospodarskog subjekta obuhvaćeni su fizička ili pravna osoba ili zajednica tih osoba koja na tržištu nudi izvođenje radova ili  posla, isporuku robe ili pružanje usluga. Citiranom definicijom bio je sužen  krug osoba koje se smatraju gospodarskim subjektom, jer primjerice javnopravna tijela nisu uvrštena u definiciju gospodarskog subjekta iako se dijelom bave gospodarskom aktivnošću. Stoga je u skladu s člankom 5. stavak 2. Direktive 2014/23/EU  kao i s čl. 3. toč. 8. Zakona  o javnoj nabavi (Narodne novine 120/16.), odredbom čl. 1. ZIDZK  ova odredba dopunjena na način da se gospodarskim subjektom uz nabrojane u čl. 5. toč. 3. smatraju i podružnica fizičkih i pravnih osoba, javnopravno tijelo, uključujući svako njihovo privremeno udruženje. Sukladno izvršenoj dopuni odredba čl. 5 toč. 3. sada važećeg ZK sada glasi:

„3. gospodarski subjekt je fizička ili pravna osoba, uključujući podružnicu, ili javnopravno tijelo ili zajednica tih osoba ili tijela, uključujući svako njihovo privremeno udruženje, koja na tržištu nudi izvođenje radova ili posla, isporuku robe ili pružanje usluga.«

Davatelj koncesije – sukob interesa (čl. 2. ZIDZK)

Prema odredbi čl. 7. st. 6. ZK zabranjeno je svim osobama. koje su uključene u postupak davanja koncesije ili koje mogu utjecati na ishod tog postupka, postupanje u postupku ako imaju izravni i/ili neizravni osobni interes u bilo kojoj aktivnosti koja bi dovela do sukoba tih interesa s njihovim dužnostima. Budući da citirana odredba ne sadrži temeljne kriterije po kojima bi se trebalo konkretno utvrđivati postojanje odnosno nepostojanje sukoba interesa, u  tom je dijelu izvršena dopuna čl. 7. st.6. ZK na način da se postojanje ili nepostojanje sukoba interesa ocjenjuje „ u skladu s posebnim propisima kojima se uređuje javna nabava, a koji se odnose na sukob interesa.“ Konkretno to znači, da se i u postupcima davanja i raspolaganja koncesijom o pitanju postojanja ili nepostojanja sukoba interesa sudionika u postupku primjenu odredbe Poglavlja 8. Zakona o javnoj nabavi.

S obzirom da Direktiva 2014/23/EU predviđa mogućnost davanja koncesije između javnih subjekata, implementacija u ZK ovog dijela Direktive nije prihvaćena, tako da je čl. 7. ZK dopunjen je novim st. 7. kojim je izričito određeno da davatelji koncesija ne daju  koncesije međusobno niti se primjenjuju propisi kojima se uređuje javna nabava u dijelu koji se odnosi na ugovore između subjekata u javnom sektoru.

Predmet koncesije (čl. 3. ZIDZK)

Članak 8. ZK određuje  područja i djelatnosti koji mogu biti predmet koncesija, kao i dobra koja  ne mogu biti dana u koncesiju. Tako je propisano da se koncesija ne može dati na šumama i šumskom zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske kao ni na drugim dobrima utvrđenim posebnim propisima. Odredbom čl. 3. ZIDK izmijenjen je st. 2. čl. 8. ZK te je proširena zabrana davanja koncesije i u području obrane i sigurnosti. Budući da Direktiva 2014/23/EU propisuje postupak davanja koncesije u području obrane i sigurnosti, što odgovarajućim zakonom u Republici Hrvatskoj nije predviđeno, navedenom dopunom ZK  izričito je otklonjena mogućost davanja koncesije u tom području.

Studija opravdanosti davanja koncesije i procjena vrijednosti koncesije (čl. 4., 5. i 6. ZIDZK)

Odredbama čl. 4. i 5. ZIDZK dopunjuju se čl. 18. st. 2. i čl. 19. st.4. ZK kojima se uređuje studija i sadržaj studije opravdanosti davanja koncesije.

Prema dopuni čl. 18. st. 2. ZK u studiji opravdanosti davanja koncesije treba uzeti u obzir među ostalim propisanim kriterijima, dodatno i utvrđenje postojanja usklađenosti s prostornim planovima. Također se čl. 5. ZIDZK dopunjuje čl. 19. st. 4. ZK, koji uređuje sadržaj studije opravdanosti koncesije. na način da tehnička analiza studije treba sadržavati  opis područja/djelatnosti i/ili građevine koja se daje u koncesiju „i njegovog odnosa prema važećem prostornom planu.“

Odredbom čl. 6. ZIDZK dopunjuje se čl. 20. st. 7. ZK, koji se odnosi na procjenu vrijednosti koncesije, te se propisuje pravna osnova pri izračunu procijenjene vrijednosti koncesije, tako da se primarno koriste tržišne cijene u trenutku izračuna „sukladno propisima  iz područja procijene vrijednosti nekretnine.“

Ostali razlozi isključenja gospodarskog subjekta (čl. 7. ZIDZK)

Odredbama čl. 24. i 25. ZK predviđena je mogućnost isključenja gospodarskog subjekta iz postupka davanja koncesije i taksativno su nabrojani slučajevi za primjenu ove mjere. U čl. 24. propisani su slučajevi kada dolazi do obveznog isključenja gospodarskog subjekta iz  postupka davanja koncesije, dok je u čl. 25. ZK određeno  kada se to može učiniti. Člankom 7. ZIDZK dopunjeni su razlozi za mogućnost fakultativnog isključenja gospodarskog subjekta iz postupka davanja koncesije s tri nove točke st.1. čl. 25. (toč.7., 8. i 9.). Radi se u bitnom o slučajevima postojanja sukoba interesa, krivnje za ozbiljno pogrešno prikazivanja relevantnih činjenica te pokušaja nepropisnog utjecaja na postupak odlučivanja javnog naručitelja.

Izmjene i dopune ZIDZK koje se odnose na ugovor o koncesiji – Glava V. ZK   

Plaćanje naknade za koncesiju (čl.8. ZIDK)

Odredbom čl. 8. ZIDZK dopunjen je čl. 58. ZK i dodan je st. 3., tako što se uz obvezu koncesionara na plaćanje novčane naknade za koncesiju, određuje odgovornost davatelja koncesije ili drugog tijela kada je to posebnim zakonom određeno za obračun i naplatu novčane naknade za koncesiju.

 Izmjena ugovora o koncesiji (čl. 9. ZIDZK)

Člankom 9. ZIDZK određeno je brisanje odredbe. toč. 2. st. 1. čl. 62. ZK, prema kojoj je Hrvatski sabor bio ovlašten izmijeniti ugovor o koncesiji bez pokretanja novog postupka davanja koncesije „ako to zahtijeva interes Republike Hrvatske utvrđen u Hrvatskom saboru.“ Predlagatelj je obrazložio brisanje ove odredbe, navodeći da sintagma „interes Republike Hrvatske“ nije dovoljno određena da bi to mogao biti razlog za jednostranu izmjenu sklopljenog ugovora o koncesiji. Stoga prema važećem čl. 62. st. 1. toč. 1. i 2. ZK  ugovor o koncesiji se može izmijeniti samo kada Hrvatski sabor utvrdi da je ugrožena nacionalna sigurnost i obrana države, okoliš ili ljusko zdravlje te u drugim slučajevima određenim posebnim zakonom. Napomenuti je da ZPDML ne sadrži odgovarajuću odredbu za raskid ugovora o koncesiji na pomorskom dobru.

U slučaju kada je davatelj koncesije pokrenuo postupak za davanje koncesije a taj postupak iz opravdanih razloga nije završen odredom čl. 9. st. 3 ZIDZK. izmijenjen je rok za produženje postojećeg ugovora o koncesiji za usluge sa devet na dvanaest mjeseci prije njegova isteka. Dodan je novi stavak  čl. 62. iza st. 6. kojim se određuje izračun procijene  vrijednosti izmjene koncesije.

Bitne izmjene ugovora o koncesiji (čl. 10.ZIDZK)

Prema odredbi čl. 63. ZK davatelj koncesije  je ovlašten pokrenuti novi postupak davanja koncesije i sklopiti novi ugovor o koncesiji, kada je u postojeći ugovor potrebno unijeti bitne izmijene.  Prvi dio čl. 63. st. 2. ZK je glasio: „Izmjena ugovora o koncesiji je bitna kada je ispunjen jedan od sljedećih uvjeta:“,  potom su određeno nabrojani slučajevi kada se smatra da postoje bitni uvjeti za pokretanje ovog postupka. Citirani st. 2. čl. 63. ZK izmijenjen je čl. 10. ZIDZK tako da sada glasi: „Izmjena ugovora o koncesiji je bitna „ako njome koncesija postaje bitno različita po svojoj naravi od one prvotno zaključene, a osobito kada je ispunjen jedan od sljedećih uvjeta:“ Ova izmjena je izvršena radi usklađenja s Direktivom 2014/23/EU. Time se de facto daje šira mogućnost davatelju koncesije za pokretanje  novog postupka davanja koncesije, jer  uvjeti navedeni u ranijoj odredbi nemaju više značenje taksativno nabrojanih, s obzirom da se uz nabrojane uvjete koristi izraz „osobito“, što uključuje mogućnost  pokretanja novog postupka davanja koncesije i iz drugih razloga za koje se smatra da su bitni.

Prijenos ugovora o koncesiji (čl.11. ZIDZK)

Odredbom čl. 11. ZIDZK izmijenjen je čl. 66. ZK. Prvim stavkom je određeno: “Ugovor o koncesiji može se, uz pisanu suglasnost davatelja koncesije, prenijeti na treću osobu u skladu sa stavkom 3. ovoga članka, osim ako posebnim propisom nije drugačije propisano.“  Iz  st. 1. izostavljen je dio odredbe prema kojoj je koncesionar mogao uz pisanu suglasnost davatelja koncesije, radi namirenja tražbine založnog vjerovnika kada je koncesija je predmet založnog prava, ugovor o koncesiji prenijeti pod određenim uvjetima u korist financijske institucije. Iz čl. 66. ZK izostavljani su i st. 5. i 6. ZK koji su uređivali uvjete prijenosa koncesije financijskoj instituciji. Citirane odredbe o ugovoru o koncesiji financijskoj instituciji prenesene su u odredbu čl. 67. ZK, koji se odnosi na založno pravo na koncesiji.

U novom čl. 66. Zakona izostavljen je i st. 3. čl.  66. ZK , koji se odnosio posebno na uvjete za prijenos koncesije za radove i koncesije za usluge kada je koncesionar društvo posebne namijene, iz čega proizlazi da su za prijenos  i tih koncesija važe opća pravila iz čl. 66. ZK.

  Prema dosadašnjem ZK nije bila predviđena mogućnost uređenja određenih pitanja prijenosa ugovora o koncesiji trećim osobama posebnim propisima. Izmjenom čl. 66.st.1. ZK određeno je da se ugovor o koncesiji provodi prema toj zakonskoj odredbi, osim ako posebnim propisom nije drugačiji određeno. Iz toga proizlazi da je dopunom ZK otvorena mogućnost primjene posebnih propisa koji su i do sada regulirali prijenos ugovora o koncesiji, ali po nešto drugačijim pravilima od onih sada propisanih ZK. U obrazloženju prijedloga ZIDZK nisu  izneseni razlozi ni učinci ove dopune ZK.

Prijenos ugovora o koncesiji prema ZPDML

ZPDML je u čl. 35. uopćeno odredio da se koncesija može prenijeti u cijelosti u istom opsegu i pod istim uvjetima pod kojima je dana, uz suglasnost  davatelja koncesije. Uredba o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (Narodne novine 23/04., 101/04., 39/06., 63/08., 125/10., 102/11., 83/12. i 10/17.) u odredbi čl. 4. st. 1. utvrđuje uvjete prijenosa koncesije i propisuje da koncesionar koji zbog gospodarskih, organizacijskih, financijskih ili dugih opravdanih razloga više nije u mogućnosti izvršavati obveze iz ugovora o koncesiji, u obimu i na način utvrđen odlukom i ugovorom o koncesiji, a hoće je  prenijeti na drugu pravnu osobu ili fizičku osobu registriranu za obavljanje obrta o tome podnosi davatelju koncesije pisani obrazloženi prijedlog za prijenos koncesije. Dakle, ovdje su posebnim propisom uvjeti za prijenos koncesije bitno drugačije određeni od onih u čl. 66. ZK, Razlike u citiranim propisima bi  u primjeni mogle rezultirati nedoumicama i različitom praksom..

Založno pravo na koncesiji (čl. 12. ZIDZK)

Odredbom čl. 12. ZIDZK izmijenjen čl. 67. ZK koji je uređivao založno pravo na koncesiji, pri čemu se može  reći da nisu izvršene sadržajno bitne izmijene ranijeg teksta ove odredbe.  Prema st. 1.ovog članka koncesija se može založiti uz suglasnost davatelja koncesije samo u korist financijskih institucija,  radi osiguranja tražbina tih institucija na temelju ugovora o kreditu danog radi provedbe ugovora o koncesiji, s tim da je ZIDZK ovom tekstu na kraju rečenice dodano „osim ako posebnim propisom nije drugačije propisano.“

U čl. 67. st. 4. ZK brisana je odredba kojom je založni vjerovnik, u slučaju da se osigurana tražbina o dospijeću ne ispuni, bio ovlašten svoje pravo na namirenje ostvariti prijenosom koncesije na treću osobu.

Prema novom st. 4. čl. 67. ZK propisano je da se prijenos ugovora o koncesiji može dozvoliti , uz pisanu suglasnost davatelja u korist financijske institucije, pod uvjetima koji  su propisani u tom stavku te da prijenos ugovora o koncesiji ne smije umanjiti kvalitetu i narušiti kontinuitet provedbe ugovora o koncesiji.

Založno pravo prema ZPDML

Sada se postavlja pitanje dosega ovlasti drukčijeg uređenja založnog prava posebnim zakonom. Primjerice čl. 34. st. 1. ZPDML, koji je u odnosu na ZK posebni zakona za područje koncesija,  glasi: "Koncesija se može založiti", a da pri tom nisu propisani uvjeti, ograničenja i postupak sklapanja ugovora o koncesiji. Posebno je upitna odredbe čl. 35. st. 4. ZPDML kojom se određuje da „založno pravo daje založnom vjerovniku pravo da sam koristi koncesiju, ako ispunjava uvjete za ovlaštenika koncesije ili može pravo na koncesiju prenijeti na treću osobu koja ispunjava uvjete za ovlaštenika koncesije, pod uvjetom da dobije suglasnost davatelja koncesije.“ Mislim da bi bilo nužno što hitnije izmijeniti odredbe ovog posebnog Zakona, kako bi se izbjegao pravni nered u primjeni Zakona o založnom pravu na koncesiji na pomorskom dobru.

Podugovor i potkoncesija ( čl. 13. ZIDZK)

Člankom 13. ZIDZK mijenja se čl. 68. ZK, kojim se koncesionaru daje mogućnost s trećim osobama sklopiti podugovor i ugovor o potkoncesiji . Međutim izmjene se odnose većim dijelom na strukturu članka nego njegov sadržaj . Naime iz čl. 68. ZK izostavljene odredbe stavka 2., 3. i 5., i one su u cijelosti prenesene u novi čl. 69. ZK, a odredba čl.68. st. 6. kojom je propisano da se „na podugovor ili ugovor o potkoncesiji osim odredbi ovoga Zakona na odgovarajući način primjenjuju odredbe posebnih zakona“ je brisana.

Odredba st. 1. čl. 68. ZK dijelom je izmijenjena tako da se dopušta mogućnost sklapanja  podugovora (ne i potkoncesije) „osim ako posebnim propisom nije drugačije propisano“.  Također je brisan dio toga stavka u dijelu u kojemu su bili određeni radovi odnosno djelatnosti koji su mogli biti predmet podugovora i potkoncesije (izvođenje radova ili pružanja usluga u manjem opsegu i obavljanja sporednih djelatnosti).

Uvjeti  za sklapanje potkoncesije  u izmijenjenom čl.. 68 . st. 2. ZK su istovjetni s odredbom ranijeg čl. 68. st. 4. ZK.

Sklapanje podugovora i ugovora o potkoncesiji (čl. 14. ZIDZK)

Odredbom čl. 14. ZIDZK izmijenjen je čl. 69. ZK, tako da su iz tog članka izostavljene  odredbe  st. 1., 2.i 3., kojima su bile propisane ovlasti davatelja koncesije u odnosu na postupak prije sklapanja i za vrijeme trajanja podugovora ili ugovora o potkoncesiji. U novom čl. 69. ZK st. 1., koji je prenesen iz čl. 68. st. 2. ranijeg ZK, određene su pretpostavke sklapanja ovih ugovora, u st. 2. tog članka, koji odgovara st. 5. čl. 68.ranijeg  ZK određeno što je zabranjen cilj ugovora, te  st. 3., koji odgovara ranijem st. 3. čl. 68. ZK, se odnosi na obvezu dostavljanja određene dokumentacije.         

 Izmijenjene  su i odredbe st. 4. i 5. čl. 69 ZK koje su se odnosile na obračun prihoda od djelatnosti podugovaratelja i potkoncesionara , tako da je odredbom novog čl. 69 st. 5. propisano:“ Prihod koji ostvari podugovaratelj ili potkoncesionar od djelatnosti koju obavlja na temelju podugovora ili ugovora o potkoncesiji zbraja se u ukupan prihod koncesionara na koji se obračunava naknada za koncesiju.“

Novim st. 10. čl. 69. ZK omogućeno je da se“ na podugovor ili ugovor o potkoncesiji osim odredbi ovoga Zakona na odgovarajući način primjenjuju odredbe posebnih zakona.«.

Zaključno

Izmjene i dopune ZK gledajući u cjelini nisu bitno izmijenila pravila koncesioniranja.  Mislim da je bitno, da ZIDZK dana veća mogućnost uređenja određenih pitanja u vezi  koncesija posebnim zakonima, što je važno radi prilagođavanja specifičnostima i potrebama koncesioniranja koje se uređuje posebnim zakonom. 

 

 

Biografija

Gost portala

AutoriAutori: prof. dr. sc. Gordan Stanković & doc. dr. sc. Iva Tuhtan Grgić
Ulaganja i pretvorba na pomorskom dobru

Pokrovitelj

Ove web stranice koriste kolačiće radi što boljeg iskustva posjetitelja stranice. Molimo da prije korištenja web stranice pročitate opće uvjete korištenja, uvjete zaštite osobnih podataka i Informacije o kolačićima. Klikom na poveznicu 'Više' saznajte više o kolačićima na stranici. Klikom na poveznicu 'Prihvaćam' potvrđujete prihvaćanje kolačića na ovim stranicama.