Autor: Mr. sc. Olga Jelčić, dipl. iur.
Neusuglašenost između Zakona o koncesijama i Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ukazuju na međusobnu nekompatibilnost.
Opće je poznato da su problemi vezani uz koncesioniranje kopnenog dijela pomorskog dobra mnogobrojni, što ima za posljedicu nezadovoljavajuće gospodarsko korištenje i uporabu njegovih potencijala, kako po opsegu i kvaliteti tako i gospodarskim učincima. Postoji veći broj uzroka za takvo stanje, kao što su primjerice problem utvrđivanja/određivanja granice pomorskog dobra na kopnu, njegovo neevidentiranje u zemljišnoj knjizi, neriješena imovinskopravna pitanja u vezi sa zakonito stečenim pravima, dugotrajni i često neučinkoviti postupci davanja koncesija i dr. Međutim, po mom mišljenju, jedan od temeljnih razloga za takvo stanje koncesioniranja pomorskog dobra je međusobna neusklađenost propisa koji određuju pretpostavke i postupak za prenošenje prava koncesije na koncesionara, a što se prvenstveno odnosi na međusobnu neusklađenost Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine 158/03., 100/04., 141/06. i 38/09. – dalje: ZPDML) sa Zakonom o koncesijama (Narodne novine 143/12. – dalje: ZK) te podzakonskih propisa donesenih na temelju tih zakona.
Supsidijarnost ZPDML-a u odnosu na ZK
Prema ZPDML-u za posebnu uporabu ili gospodarsko korištenje dijela pomorskog dobra može se u Zakonom propisanom postupku fizičkim i pravnim osobama dati koncesija, s tim da im se za obavljanje djelatnosti koja ne isključuje niti ograničuje njegovu opću upotrebu, može dati koncesijsko odobrenje (čl. 7. st. 1. i 2. te čl. 38. st. 1.). Budući da je važeći ZPDML stupio na snagu 15. listopada 2003., zaključuje se da se sintagma “u Zakonom propisanom postupku“ odnosi na postupak kojeg je uređuje taj Zakon, ali i u to vrijeme važeći Zakon o koncesijama iz 1992. godine (Narodne novine 89/92.), koji je samo sumarno u deset članaka propisivao osnovna pravila za koncesioniranje radi gospodarskog korištenja „prirodnih bogatstava te drugih dobara za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku.”
Poslije stupanja na snagu ZPDML-a donesen je 2008. godine Zakon o koncesijama (Narodne novine 125/08.), koji je uređivao, između ostalog, postupke davanja i prestanka koncesija za gospodarsko korištenje općeg dobra (što znači i pomorskog dobra) te pravnu zaštitu u tim postupcima, s tim da su se pitanja davanja koncesija za gospodarsko korištenje općeg dobra, koja nisu bila uređena tim Zakonom, mogla pobliže urediti posebnim zakonom uz poštivanje načela iz čl. 17. Zakona o koncesijama. Prema prijelaznim i završnim odredbama toga zakona svi postupci davanja koncesije kao i oni koji se vode povodom istih dovršavaju se prema odredbama propisa koji su bili na snazi do dana njegova stupanja na snagu, iz čega proizlazi da se postupci koncesioniranja pomorskog dobra započeti poslije 1. siječnja 2009. nisu mogli provoditi po odredbama ZPDML-a, koje nisu bile usklađene sa Zakonom o koncesijama.
Važeći Zakon o koncesijama (ZK je stupio na snagu 28. prosinca 2012.) sadrži odgovarajuće odredbe kojima određuje odnos toga Zakona kao općeg propisa i posebnih zakona glede postupaka koncesioniranja. Tako je odredbom čl. 1. st. 7. propisano, da se na pitanja koja nisu uređena tim Zakonom odgovarajuće primjenjuju posebni zakoni te propis kojim se uređuje javna nabava odnosno da se pitanja postupka davanja koncesija za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra koja nisu uređena ZK-om mogu pobliže urediti posebnim zakonom, uz poštivanje načela iz čl. 20. ZK-a. ( čl. 19. st. 2. ZK-a). Argumentum a contrario proizlazi da se posebnim zakonom ne mogu ili ne mogu drukčije urediti pravila postupka i davanja prava koncesije, kada su ona propisana ZK-om.
Pravni učinak citiranih odredbi ZK-a, koje se odnose i na postupke koncesioniranja pomorskog dobra, je otklanjanje primjene općeg pravnog pravila o tumačenju zakona, prema kojemu u slučaju razlike u reguliranju određenog pitanja odredbe posebnih zakona dolaze prvenstveno do primjene, a opća pravila tek supsidijarno (lex specialis derogat legi generali).
To znači da se od dana stupanja na snagu ZK-a odredbe važećeg ZPDML-a kojima se uređuju pretpostavke i postupak davanja koncesije na pomorskom dobru, primjenjuju samo na ona pitanja koja nisu uređena kogentnim odredbama ZK-a, kao krovnog i općeg zakona, a u slučaju njihova nesuglasja primjenjuje se ZK.
Posebnim zakonom mogu se regulirati određena pitanja postupka i davanja koncesije kada je to izričito navedeno u ZK-u te kada je odlukom Hrvatskog sabora određena koncesija proglašena interesom Republike Hrvatske (čl. 5. st. 6. ZK-a).
Budući da se odredbe ZPDML-a, kojima se uređuje postupak davanja koncesija na pomorskom dobru, od vremena stupanja na snagu Zakona o koncesijama iz 2008. godine pa do sada nisu usuglašavale s općim zakonom o koncesijama, faktično postoje dva neusklađena, a u nekim pitanjima različita pravna uređenja pravila o koncesioniranju pomorskog dobra.
Očito je mislim, da takvo stanje legislative u odnosu na koncesioniranja pomorskog dobra ima za posljedicu veći broj problema u postupcima davanja koncesija među kojima su pravna nesigurnost postupanja, različita pravna praksa i dugotrajnost postupaka u radu davatelja koncesija, što rezultira i pravnom nesigurnošću koncesionara do mjere da nerijetko odustaju od planiranog gospodarskog angažmana na pomorskom dobru.
Pripremne radnje i postupak davanja koncesije
ZPDML kao ni Uredba o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (Narodne novine 23/04., 101/04., 39/06.,63/08., 125/10., 102/11. i 83/12. – dalje: Uredba ) koja je donesena u svrhu provedbe tog Zakona, ne sadrže odredbe o obveznim pripremnim radnjama za davanje koncesije od strane davatelja koncesije, osim što je Uredbom određeno da se postupak davanja koncesije na pomorskom dobru provodi sukladno ZPDML-u i može započeti nakon što je određena granica pomorskog dobra te provedena u zemljišnoj knjizi.
Budući da citirani propisi koji uređuju davanje koncesije na pomorskom dobru ne reguliraju pripremne radnje koje prethode tom postupku, to je davatelj koncesije na pomorskom dobru obvezan neposrednom primjenom ZK-a obaviti propisane pripremne radnje prije objavljivanja obavijesti o namjeri davanja koncesije koje se sastoje osobito u izradi procjene opravdanosti koncesije i dokumentacije za nadmetanje s određivanjem jamstva za ozbiljnost ponude te procijene vrijednost koncesije.
Procjena vrijednosti koncesije
Posebno treba upozoriti na obvezu davatelja koncesije da procijeni njezinu vrijednost prije objavljivanja namjere davanja koncesije (čl. 10. st. 3. ZK-a). Uz vrijednost koncesije ZK vezuje određena pravila za postupanje u pripremi i davanju koncesije (primjerice izrada analize davanja koncesije umjesto studije opravdanosti, mogućnost uređenja postupka davanja koncesije posebnim zakonom kada određena pitanja nisu uređena ZK-om i dr.), visinu naknade za koncesiju, mogućnost izmjene ugovora o koncesiji te založno pravo na koncesiji i dr., koja pravila se primjenjuju i na koncesije na pomorskom dobru.
Iako je Zakon o koncesijama iz 2008. godine uz kriterij vrijednosti koncesije povezao određene pravne učinke nije odredio način njezina utvrđivanja, nego je za koncesije za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra to prepustio posebnim zakonima kojima se uređuje pojedina vrsta koncesije.
U odnosu na pitanje vrijednosti koncesije ZPDML od 2008. godine nije usklađen sa zakonima koji uređuju koncesije, tako da nisu uređena pravila za procjenu vrijednosti koncesije niti kriterij vrijednosti koncesije na bilo koji način utječe na davanje koncesije i prava u vezi s koncesijom na pomorskom dobru. Ova praznina u ZPDML-u čini neprimjenjivim u praksi primjerice pravni institut založnog prava na koncesiji radi osiguranja novčanih tražbina kako je uređen tim Zakonom. Naime, odredbom čl. 34 ZPDML-a predviđena je mogućnost zalaganja koncesije. Jedno od temeljnih pitanja u primjeni ovog pravnog instituta, u slučaju nepodmirenja osigurane tražbine, je vrijednost založene koncesije u odnosu na vrijednost osigurane tražbine, radi ocjene je li prijenosom koncesije na vjerovnika u cijelosti podmirena osigurana tražbina i obrnuto postoji li obveza vjerovnika na koga je prenesena koncesija isplatiti založnom dužniku razliku u vrijednosti kada je osigurana tražbina dijelom namirena.
Budući da je na javnoj raspravi nacrt novog Prijedloga ZPDML-a, mislim da treba skrenuti pozornost na odredbu čl. 11. st. 9. ZK-a, prema kojoj je otvorena mogućnost da se posebnim zakonom urede sva pitanja izračuna procijenjene vrijednosti koncesije koja nisu uređena tim člankom ili ih nije moguće na odgovarajući način provesti. Za izračun vrijednosti koncesije na pomorskom dobru mislim da je relevantna činjenica da je pomorsko dobro opće dobro od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku za koje vrijede specifična pravila s obzirom na nemogućnost stjecanja stvarnih prava, a građevine i drugi objekti trajno povezani s pomorskim dobrom njegova su pripadnost i nisu u pravnom prometu. Stoga bi u novom ZPDML-u trebalo odrediti dodatne kriterije za procjenu vrijednosti koncesije kao što su vrednovanje objekata/građevina koji su pripadnost pomorskog dobra, ekskluzivitet u korištenju ili obveza koncesionara da na predmetu koncesije omogući opću uporabu, obvezna ulaganja na predmetu koncesije tijekom njezina trajanja sl.
Potkoncesije
Ugovorom o potkoncesiji koncesionar prenosi na treću osobu korištenje predmeta koncesije u okviru ovlasti koje mu pripadaju na temelju koncesije.
Važećim ZPDML-om je najopćenitije otvorena mogućnost da koncesionar može na treću osobu prenijeti u cijelosti ili dijelom koncesiju u opsegu u kojem ju je stekao uz uvjet da za prijenos pribavi suglasnost davatelja koncesije (čl. 35. Zakona). Dakle, prema citiranoj odredbi nisu predviđene posebne pretpostavke za prijenos potkoncesije, tako da nisu propisana eventualna ograničenja u odnosu na prava iz koncesije koja se mogu dati u potkoncesiju niti se zahtjeva ispunjenje drugih pretpostavki za sklapanje ugovora o potkoncesiji kako to propisuje ZK.
Uređenje davanja potkoncesije u ZPDML-u nije bilo u skladu sa Zakonom o koncesijama iz 2008. godine niti je usklađeno s recentnim ZK-om. Naime Zakon o koncesijama iz 2008. je izričito zabranio koncesionaru ugovarati potkoncesiju (čl. 30. st. 6.), dok je ZK-om ta mogućnost otvorena, ali su za to propisane pretpostavke.
Prema ZK-u ugovor o potkoncesiji je ovlašten sklopiti uz odobrenje davatelja koncesije samo koncesionar koji je koncesiju dobio za gospodarsko a ne posebno korištenje pomorskog dobra i to za obavljanje sporednih djelatnosti na nekretnini koja je predmet koncesije. Daljnje su pretpostavke za sklapanje ovog ugovora, da je takva mogućnost bila predviđena u studiji opravdanosti davanja koncesije, dokumentaciji za nadmetanje, obavijesti o namjeri davanja koncesije, te u ugovoru o koncesiji u okviru kojeg se može dati potkoncesija (čl. 43. ZK-a). Sve navedene pretpostavke za sklapanje ugovora o potkoncesiji trebaju biti kumulativno ispunjene, s tim da se prema ZK-u druga pitanja vezana za potkoncesije koja nisu uređena citiranom odredbom uređuju ZPDML-om.
Mislim da je citiranim odredbama Zakona o koncesijama iz 2008. i važećeg ZK-a otklonjena mogućnost primjene odredbe čl. 35. ZPDML-a, koji se odnosi na sklapanje ugovora o potkoncesiji na pomorskom dobru. Stoga se postavlja pitanje valjanosti svih ugovora o potkoncesiji, koje su uz suglasnost davatelja koncesije sklapali koncesionari na pomorskom dobru s trećim osobama samo na temelju ZPDML-a i to u razdoblju od dana stupanja na snagu Zakona o koncesijama iz 2008. godine do sada. Prijelaznim i završnim odredbama novog ZPDML-a bi mislim bilo potrebno odrediti način usuglašavanja ugovora o potkoncesiji sklopljenih u navedenom razdoblju s važećim propisima o koncesijama.
Pravna zaštita u postupku davanja koncesije na pomorskom dobru
Cilj pravne zaštite u svakom postupku, pa tako i postupku davanja koncesije na pomorskom dobru je osigurati potpunu i učinkovitu zaštitu prava stranaka i osoba koje imaju pravni interes u tom postupku. Jedno od ključnih pitanja za ostvarenje pravne zaštite su konzistentne i jasne zakonske odredbe o nadležnosti tijela koja odlučuju o pravnim lijekovima. Nažalost i o pitanju nadležnosti tijela koje odlučuje o žalbi ovlaštenih žalitelja protiv prvostupanjskih odluka donesenih u postupku davanja koncesija na pomorskom dobru postoji neusklađenost između ZPDML-a i ZK-a, koja u praksi izaziva dvojbe i posljedično nedopustivu pravnu nesigurnost.
Prema ZPDML-u za raspravljanje svih pitanja i rješavanje svih sporova u svezi s davanjem, izvršavanjem, opozivom ili izmjenom odluka o koncesiji na pomorskom dobru nadležno je Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture, s tim da se protiv odluke Ministarstva može pokrenuti samo upravni spor (čl. 27. Zakona). Za rješavanje o žalbama u postupcima davanja koncesija, prema odredbi čl. 48. ZK-a, nadležna je Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, s tim je određeno da se pravna zaštita u postupku davanja svih koncesija uređenih ZK-om provodi po propisima kojima se uređuje javna nabava. Napomenuti je, da je u određenim konkretnim predmetima Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave otklonila svoju nadležnost u rješavanju žalbi u postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (o tome više u radu Lorisa Raka “Dualizam u primjeni propisa u postupcima davanja koncesije na pomorskom dobru” objavljenom na portalu www.05demo.com).
S obzirom na uvodna razmatranja o supsidijarnosti primjene ZPDML-a u odnosu ZK i izneseno pravno stajalište Državne komisije, očito je da pri primjeni u praksi obaju zakona postoje dvojbe i u tako bitnom pitanju kao što je nadležnost za rješavanje žalbi u postupku davanja koncesije na pomorskom dobru.
Zaključna napomena
Iznesene neusuglašenosti između ZK-a i ZPDML-a u uređenju davanja koncesije na pomorskom dobru ukazuju na pravni nered i međusobnu nekompatibilnost tih propisa, koji u prvom redu dovode u pitanje pravnu sigurnost subjekata koji u tim postupcima sudjeluju, ali i uzrokuju neefikasnost tijela koja provode postupak i odlučuju o koncesijama.
Smatram stoga nužnim što prije donijeti novi ZPDML, kojim bi trebao između ostalog otkloniti neusklađenost sa ZK-om i drugim odgovarajućim propisima te razriješiti pravne odnose koji su nastali kao posljedica ove situacije.