Pomorsko dobro

Ima li Hrvatska javna uprava dovoljno intelektualnog kapaciteta za učinkovito upravljanje plažnim resursima – ili kako to rade drugi

Istraživanja pokazuju da turisti u odabiru destinacije odabiru obalu Hrvatske zbog uživanja u moru i suncu, gdje su plaže jedan od najvažnijih obalnih resursa i kao takve preduvjet uspješnog razvoja turizma. Danas su u Hrvatskoj plaže nedovoljno iskorišteni resurs, na što su ukazali i projekti "Jadranske morske zvijezde Kvarnera" (2013), i "1000 Hrvatskih plaža" (2014), istraživanje koje je u završnoj fazi. Nositelj ovog jedinstvenog projekta je Fakultet za menadžment u turizmu i ugostiteljstvu (Opatija) zajedno sa suradnicima. Projekt je prepoznat od strane Ministarstva turizma, koje je potaknulo i regionalnu samoupravu da još ozbiljnije pristupi upravljanju plažama.

Jedan od razloga za provođenje projekata leži u činjenici da administrativne strukture, regionalna i lokalna samouprava najčešće više ili manje uspješno definiraju razvoj u skladu sa prirodom korištenja plaža i naraslim zahtjevima korisnika. Pri tom postavlja se pitanje da li javna uprava na regionalnoj i lokalnoj razini ima dovoljno intelektualnog kapaciteta za upravljanje plažama koje joj je temeljem zakona povjereno, te kakva je njena suradnja sa turističkim sektorom.

Uvod

Plaže su u svijetu značajan izvor prihoda, a posljednjih godina i u Hrvatskoj raste interes na mogućnost korištenja njihova rekreacijskog i gospodarskog potencijala. Na plaže se sve više gleda kao na visoko vrijedni društveno ekonomski i nacionalni resurs kojem treba posvetiti posebnu pažnju.

Plaže predstavljaju glavno žarište globalnog turizma, štoviše postale su ikona suvremenog turizma te se smatraju glavnim ekonomskim činiteljem na turističkom tržištu. Produženjem vremena predviđenim za rekreaciju povećava se poželjnost takvih rekreacijskih područja te se stvaraju očekivanja u smislu kvalitete i mogućnosti izbora. Rezultat toga je stvaranje potrebe za izradom učinkovite sheme za klasifikaciju, vrednovanje i upravljanje plažnim područjem.

U mnogim zemljama lokalna uprava ima ovlast donošenja podzakonskih akata koji se odnose na javne plaže i upravljanje plažama. Ipak, najveći broj odredbi koje se tiču upravljanja plažama sadržani su u širim aktima koji se tiču upravljanja obalnim područjem ili nekim sektorskim odredbama. Od posebnog interesa za upravljanjem plažama je zakonodavstvo (WHO, 2000) koje se odnosi na kakvoću mora za kupanje, sigurnost plaža, prihranjivanje i zaštitu obale, pristup plažama i zaštitu ključnih ekosustava, primjerice sipina. Radi se o konceptu dužnosti brige za resurs, koji uključuje odgovornost jednako privatnog i javnog sektora, ali i države. Mnogi autori slažu se u mišljenju da se dobra praksa upravljanja plažama temelji na znanjima znanstvenika, stručnjaka i znanju lokalne zajednice.

Istraživanja u Hrvatskoj

Sustavno istraživanje plaža u cilju izrade strategije upravljanja koje bi se temeljilo na utvrđivanju njihova stvarnog ili približnog broja upravo je u tijeku. Postoji više razloga za provođenje ovog istraživanja upravo sada, no jedan od važnijih je uvijek prisutan nedostatak financijskih sredstava te mali broj institucija i stručnjaka koji prate ovo područje.

Do sada je provedeno i izrađeno više pojedinačnih istraživanja, studija i projekata i to:

  • godišnja izvješća i preglednik podataka o kakvoći mora za kupanje (potpisnica Barcelonske konvencije o zaštiti okoliša jedna od prvih zemalja koja je počela provoditi program)
  • profil i kartografski prikaz plaža Primorsko-goranske (1998)
  • smjernice za integralno upravljanje obalnim područjem Dubrovačko-neretvanske županije (2011)
  • inicijative ispitivanja prirodnih ili rekreativnih vrijednosti plaža kao što su istraživanja u sklopu projekta COAST (2009)
  • analiza dijela hrvatskih plaža korištenjem metode BARE (2005, 2006)
  • pojedinačne studije za upravljanje odabranim plažama i drugi ovdje nespomenuti projekti.

    Novija istraživanja su slijedom:

    • "Jadranske morske zvijezde Kvarnera" (2013),
    • "1000 hrvatskih plaža" (2014), istraživanje koje se upravo provodi
    • Regionalni program uređenja i upravaljanja morskim plažama, za svaku priobalnu županiju zasebno, u postupku.

Tijekom 2013. godine proveden je projekt tematizacije plaža na području Primorsko-goranske županije. Svrha projekta "Adriatic Sea Stars" bila je podizanje razine svijesti svih dionika u turizmu u cilju očuvanja obalnog prostora. Realizacijom temeljnog cilja prepoznati su i ekonomski učinci kroz povećanje turističkog prometa i potrošnju turista. Nadalje, kao rezultat realizacije Projekta očekuje se rast zadovoljstva turista kvalitetom i ponudom plaža, većim mogućnostima i zapošljavanjem lokalnog stanovništva. Kao poseban cilj projekt je razaznao mogućnost tematske diferencijacije plaža i njihovo prilagođavanje određenoj ciljnoj skupini te prijedlog novih oblika tematskih plaža.

Upravljanje plažama – otvorena pitanja

Upravljanje plažama uobičajeno otvara nekoliko suprostavljenih pitanja o:

  • zaštiti obalnog područja, odnosno kako upravljati obalnim područjem?
  • upravljanju plažnim prostorom?
  • balansu između zahtjeva za slobodnim pristupom plažama svima pod jednakim uvjetima i zahtjeva za zatvaranjem plažnih prostora,

    slijedom čega s otvaraju pitanja i to:

    • da li zatvarati plaže kada se radi o resortima, nudističkim plažama i plažama autokampova?
    • da li dopustiti zatvaranje plaža za potrebe hotela sa 5 i više zvjezdica?
    • da li naplaćivati ulaz na javnim i uređenim plažama?

Činjenica je da mediteranske zemlje, ali i druge zemlje u hrvatskom okruženju temeljem zakona nastoje zaštititi obalni pojas pa time i plaže. Za plaže prevladava mišljenje da moraju biti dostupne svima, odnosno otvorene. No ipak postoje i odstupanja koja su vidljiva i koja se uglavnom odnose na resorte i plaže za nudiste, ali u novije vrijeme i na organizirane plaže. Ulaz na plažu najčešće se plaća u Italiji i Grčkoj, ali i u drugim zemljama Mediterana pa tako i u Hrvatskoj. Gotovo najviše raznolikih rekvizita (suncobrana i ležaljki) te rekreacijskih i sportskih, ugostiteljskih i trgovačkih sadržaja nude hrvatske plaže, pa ponekad dolazi do zagušenja, čime se umanjuje atrakcijska vrijednost plaže.

Izdavanje dozvola, odnosno koncesija u domeni je lokalnih vlasti, pa kada se ne radi o gradnji ili zahvatu u prostoru ishodovanje dozvole traje nekoliko dana. Izdavanje dozvola za obavljanje djelatnosti na plažama kada ima više zahtjeva, u skladu s europskom direktivom uskoro bi se trebalo provoditi putem javnog nadmetanja. Na taj način omogućuje se transparentnost u postupku izdavanja dozvola i prihvaćanje najbolje ponude.

Što se tiče postupka davanja koncesija na plažama u Hrvatskoj, na rok dulji od 5 godina za očekivati je da će zahvaljujući regionalnim planovima uređenja i upravljanja plažama, javna uprava na regionalnoj i lokalnoj razini imati na većem broju plaža utvrđen prihvatni kapacitet. Navedeno bi trebalo omogućiti holistički pristup upravljanju plažama koje u njihovoj prvotnoj namjeni predstavljaju mjesto odmora i kupanja.

Naravno to podrazumijeva plaže bez automobila i suvišnih trgovačkih i ugostiteljskih objekata, te iznajmljivanja većeg broja sredstava za sportove na vodi n jednoj lokaciji. Sve navedeno umanjuje slobodni plažni prostor, narušava prihvatni kapacitet, a time i vrijednost te turističku atraktivnost same plaže.

Ovdje valja istaknuti da postoje i plaže poput Zrča na otoku Pagu koje su upravo suprotno, poželjne zbog niza ponudbenih sadržaja, no istovremeno ostaju problemi njihova čišćenja, sigurnosti i drugo.

Upravljanje plažama slažu se znanstvenici i stručnjaci, mora biti dio strateškog planiranja obalnog razvoja koje je kompleksno i ima posebno značenje za razvoj turizma. Zbog toga u nekim zemljama lokalna uprava ima ovlast donošenja podzakonskih akata koji se odnose na javne plaže i njihovo upravljanje.

Hrvatska i nakon 24 godine u želji da gospodarski snažnije koristi svoje obalne resurse istovremeno nije osnažila intelektualne kapacitete, posebno se to odnosi na rascjepkanost samouprave i lokalne uprave kao i nerazumijevanje pitanja ravnomjernog regionalnog razvoja.

Upravljanje plažama – različiti pristupi

Plaže se smatraju glavnim čimbenikom turističkog tržišta koje je u zadnjih šest desetljeća u stalnom porastu. Obalni gradovi Mediterana najčešća su turistička destinacija, a plaže se nalaze u žarištu zanimanja turista i kao takve korištene su više nego bilo koje drugo područje. S ekonomskog stajališta prihodi od turizma su vrlo velik izvor nacionalnih ekonomija, a plaže su glavni čimbenici turizma.

Kao sjecište triju kontinenata - Europe, Afrike i Azije – Mediteran od drevnih vremena čini važno središte trgovinskih i kulturnih razmjena, te je i danas jedno od vodećih turističkih odredišta. Pri tom suvremeni i masovni turizam dovodi do velike koncentracije ljudi na ograničenom obalnom području.

Španjolska je jedna od prvih mediteranskih zemalja koja je u svom Zakonu o obali (španj. Ley de Costa) iz 1988. godine ozakonila slobodan pristup obalnom pojasu u širini do koje dopiru najveći olujni valovi u određenom području. Temeljni zakonski okvir odnosi se na slobodan pristup obali, sigurnosna pitanja i planove upravljanja plažama koji su uključeni u lokalne i regionalne planove. Španjolski Zakon o obali (1988) jasno definira sljedeće:

  • pojas zemlje paralelan s obalom (španj. Zona de Servidumbre de transito), namijenjen prolazu osoba u širini 6-20 metara od obalne crte prema zaleđu, zavisno od obalnih značajki;
  • područje potpune zaštite (španj. Zona de Servidumbre), koja se proteže 20-100 metara od obalne crte prema zaleđu i u kojem nije dozvoljena nikakva izgradnja;
  • područje utjecaja (planiranje/izgradnja u ovoj zoni u nadležnosti lokalnih vlasti), koje se proteže 500 metara od obalne crte prema zaleđu.

Zakon štiti slobodan pristup obali na vrlo učinkovit način, ne dopušta privatizaciju plaža ili upravljanje od strane poduzetnika. Također u Španjolskoj resort plaže nisu poželjne.

Obalni Zakon iz 1988. predstavlja prekretnicu u javnoj obalnoj politici. Do donošenja Zakona u Španjolskoj se provodila intenzivna urbanizacija i privatizacija dijela obale. Zakon je omogućio značajan napredak u definiranju javne domene, oporavak degradiranih dijelova obale i regulaciju korištenja zemljišta, kako u javnom tako i privatnom vlasništvu.

Ograničenja za njegovu provedbu mogu se prepoznati u nedovoljnoj koordinaciji između javne uprave i nepostojanja planskih instrumenata koji olakšavaju njegovu primjenu.

Od stupanja na snagu Zakona, njegova je primjena bila kontroverzna. Naime provedba je generirala sukobe koji se uglavnom odnose na razgraničenje u javnoj domeni, imovinskim pravima, postojanju populacijske jezgre i drugo.

U tijeku je donošenje novog Zakona o zaštiti i održivom korištenju obale koji ima za cilj osigurati veću pravnu sigurnost. Promjene se odnose na smanjenje obalnog pojasa, te se produljuje vrijeme trajanja koncesije za obavljanje nekih djelatnosti i to od 30 na više.

Na talijanskoj obali nalazi se veliki broj plaža koje pokrivaju gotovo jednu četvrtinu ukupne obale. Na plažama koncesionari nude razne sadržaje od najobičnijih koliba u kojima se prodaje piće do velikih zabavnih parkova, noćnih klubova i restorana. Koncesije se daju na razdoblje od šest, a ponegdje na sedam godina sa mogućnošću obnove.

Kako praksa nije ujednačena u svim talijanskim regijama, gradovi su ti koji daju koncesije na kraći rok, a regije na rok dulji od 6 ili sedam godina. U postupku davanja koncesija javna uprava se mora rukovoditi propisanim načelima i to: javni interes, nepristranost i svrsishodnost.

Javni interes očuvan je kada se udovoljava zahtjevima građana. Nepristranost je mogućnost svakoga natjecati se pod istim uvjetima pri dobivanju koncesije, a svrsishodna koncesija je ona koja omogućava upotrebu i korištenje pomorskog dobra za njegove prirodne ili društvene namjene.

Turska ima propise i pravna ograničenja uporabe plaža, a plaža se shvaća kao dio morske obale. Kontrola uporabe plaža je u nadležnosti Ministarstva kulture i turizma.

Ministarstvo nadzire gospodarsko i drugo korištenje plaža, moguću gradnju na ili u blizini plaža i njihovo eventualno zatvaranje. Plaže su dostupne javnosti, a iznajmljivanje sportskih rekvizita i pitanje sigurnosti pod kontrolom su Ministarstva.

Nadalje za svaku gradnju, investitor mora pribaviti službeni izvještaj o utjecaju na okoliš. Ovo izvješće izrađuje nadležno Ministarstvo u suradnji s Ministarstvom okoliša i urbanizacije. Nevladine organizacije također imaju određenu odgovornost i ulogu. Udruga za zaštitu okoliša u suradnji s Ministarstvom okoliša i urbanizacije provodi program Plave zastave.

Plaže u Turskoj ne mogu se zatvarati, one su dostupne svima pod jednakim uvjetima, osim nekih iznimaka. Moguće je postaviti manje objekte za pružanje usluga, ali ne i zatvoriti ulaz na plaže. Što se tiče resorta kao tehničko-tehnološke cjeline, činjenica je da se oni smještaju izvan gradova i većih naselja, najčešće na neuređenim obalnim prostorima. Resorti (Antalya, Fethiya, i drugi) predstavljaju zatvorene cjeline koje za one koji nisu smješteni u resortu imaju pristup s mora. Lokalna uprava i pojedini ogranci ministarstva sudjeluju izravno u kontroli nad aktivnostima na plažama.

Novija istraživanja koja su obuhvatila pojedine Turske organizirane i veoma posjećene plaže, obuhvatila su pitanja o zadovoljstvu korisnika uređenjem plaže i pitanje o uvođenju naplate ulaza na plažu. Odgovori su bili veoma iznenađujući, budući se pokazalo da je najveći broj korisnika voljan platiti naknadu (ulaz) koja ne bila veća od tri (3) Eur-a, a koji novac bi bio utrošen na redovito održavanje plažnog prostora.

Grčka je zemlja s najduljom obalom na Mediteranu koja se proteže otprilike na 17.000 km. Njena obala pokriva gotovo polovicu ukupne obale Mediterana. Brojni otoci (oko 10.000) predstavljaju prirodne izvore bogatstva zemlje, no postavljaju i zahtjeve u svezi učinkovite zaštita mora i priobalja, a to je jedan od najvažnijih izazova za osiguranje održivog razvoja zemlje.

Temeljne karakteristike sadašnjeg zakonodavnog okvira odnose se na zaštitu obalnog pojasa. Konkretno, u skladu sa zakonom 2971/2001, priobalje, obale i plaže pod ingirencijom su države koja je odgovorna za njihovu zaštitu i upravljanje. Zaštita ekosustava tih zona je i odgovornost države. Izgradnja objekata i općenito bilo kojih drugih radova nije dopuštena u priobalju i plažama.

Strog zakonodavni okvir koji uređuje zaštitu mora i priobalja je često ozbiljna prepreka za razvoj i investicije. Dosadašnja sudska praksa ukazuje na prednost zaštite prirodnog okoliša u odnosu na društveno-ekonomski razvoj i kapitalne investicije. Nacrt novog zakona između ostalog sadrži:

  • ograničenja dugogodišnjeg javnog prava na neometani pristup obali;
  • legalizaciju postojećih djelatnosti na obali, nakon utvrđivanja njihove objektivne vrijednosti;
  • olakšice prvenstveno za postavljanje ugostiteljskih objekata, suncobrana i ljetnih kreveta na plaže (trenutno dopušteni prostor za svaku pojedinu koncesiju na plaži iznosi 500 m², sa minimum 100 m slobodnog zemljišta između koncesija);
  • mogućnost izgradnje trajnih konstrukcija na plaži u poslovno-turističke svrhe;
  • prijedlog za ukidanje uvjeta razgraničenja na javnom obalnom dobru, kao preduvjeta za odobravanje koncesija privatnim ili javnim korisnicima.

Naravno da ovaj prijedlog nailazi na mnogobrojne otpore budući je suprotan preporukama i protokolu o Integralnom upravljanju obalnim područjem. Ako bude prihvaćen Zakon bi mogao znatno utjecati na degradaciju obalnog prostora te izazvati određene posljedice u turističkom sektoru.

U Grčkoj su plaže uglavnom otvorenog tipa no u novije vrijeme organizirane plaže s odgovarajućom ponudom i spasilačkom službom naplaćaju ulaz, a cijena se kreće i do pet (5) Eur-a. Za mnoge turiste to je prihvatljivo, no ima i onih koji smatraju to previsokom cijenom.

Hrvatska

Upravljanje plažama u Hrvatskoj može se promatrati sa aspekta zaštite mora, ekološkog aspekta i aspekta nadležnosti koja je sukladno Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama (NN 158/03) i Zakonu o koncesijama (NN 143/12) dana regionalnoj samoupravi (županije), te lokalnoj upravi (gradovi/općine). Na taj način dana je mogućnost primjene instituta koncesija ili koncesijskih odobrenja, a upravljanje plažama ima funkciju zadržavanja ili poboljšavanja plaže kao rekreativnog resursa, te veoma važnu funkciju gospodarenja plažama. Koncesije za plaže u Hrvatskoj daje uglavnom regionalna samouprava, a u nekim županijama tu nadležnost ima i lokalna uprava. Javna uprava uglavnom propisuje uvjete korištenja plaža, pritom je naglasak na nosivom kapacitetu i maksimalnom broju rekvizita na plaži.

No valorizacija plažnih resursa i plažnog okoliša u Hrvatskoj još uvijek nije sustavno riješena. Na lokalnoj razini upravljanje se provodi temeljem planova upravljanja pomorskim dobrom koje donose gradovi/općine, na način da se daju koncesijska odobrenja ili se upravlja putem komunalnih trgovačkih društava. Posljednjih godina vidljiva je težnja i spremnost lokalne uprave da preuzme nadležnost u upravljanju plažama kroz institut koncesija na svom administrativnom području. Na taj način lokalna uprava ima dodatni motiv da sukladno postojećim prostornim planovima neposredno upravlja razvojem plažnih resursa.

Ipak postoje problemi koji se uočavaju u organizaciji plažnih područja i to uglavnom zbog nerazumijevanja razvojnih procesa i kapitalnih interesa koji su često ispred javnih interesa.

Uvodno navedeni projekti trebali bi ponuditi odgovor na pitanja kako urediti obalni prostor, odnosno kako vrednovati plaže.

Nadalje izradom svojevrsnog katastra plaža stvoriti će se podloga za gradove i općine da utvrde područja od turističko-rekreacijskog interesa. Nakon toga slijedi tipiziranje područja koja se mogu dati u koncesiju i njihov maksimalni broj. Za očekivati je, ali i razumno da se najviše do 40% ukupnog broja područja namijenjenog za turističko-rekreacijske aktivnosti da u koncesiju. Ostala područja treba urediti kao slobodne plaže. Pri tom valja izbjegavati koncentraciju na nekoliko lokacija, odnosno slobodne plažne prostore treba rasporediti po cjelokupnom obalnom pojasu. Pitanje naplate ulaza na plažu svakako mora biti predmetom prethodne analize i treba ga provoditi samo u rijetkim slučajevima i u suglasnosti s lokalnom zajednicom.

Zaključna razmatranja ili kako dalje

Temeljna odrednica dobrog upravljanja plažama na lokalnoj razini, uključuje participiranje građana u odlučivanju o pitanjima korištenja javnog dobra, te partnerstvo između lokalnih vlasti, organizacija civilnog društva i privatnog sektora. Iskustva pojedinih zemalja te metodološki pristup u vrednovanju plažnog prostora dodatni su alat za učinkovito i održivo upravljanje plažama.

Oblici gospodarskog korištenja plaža u Hrvatskoj temelje se na zakonskim rješenjima koja podrazumijevaju davanje koncesija ili koncesijskog odobrenja. I dok dobivanje koncesijskog odobrenja prati jednostavan postupak, postupak davanja koncesija kompliciran je i dugotrajan. Česte promjene zakona i podzakonskih akata dovode do pravne nesigurnosti što u budućnosti svakako treba izbjeći, a postupke pojednostaviti.

Upravljanje plažama danas ima mnogo šire značenje, kako gospodarsko tako i socio ekološko, zbog čega ga treba temeljiti na principima održivog razvoja. Preporuke učinkovitog upravljanja prvenstveno se odnose na razvoj intelektualnih kapaciteta, koordinacija među institucijama (nacionalnim, regionalnim i lokalnim) i pro-aktivnost te okrenutost budućnosti.

Na znanstvenicima i stručnjacima je da prepoznaju svoju ulogu i čine sve kako bi ovaj visokovrijedan resurs sačuvali i za buduće generacije.

Biografija

Arhiva članaka o fokusu struke

Istaknuta mišljenja

Dario ĐerđaProf. dr. sc. Dario Đerđa, predstojnik Katedre za upravno pravo, Pravni fakultet u Rijeci
Upravni postupak kao jamstvo zaštite prava pojedinaca

Gost portala

AutoriAutori: prof. dr. sc. Gordan Stanković & doc. dr. sc. Iva Tuhtan Grgić
Ulaganja i pretvorba na pomorskom dobru

U fokusu struke

Branko KundihAutor: Kap.d.pl. Branko Kundih dipl. iur., Urednik portala, Član radne skupine za izradu ZPDML
Protiv generalne komercijalizacije morskih plaža

Pokrovitelj

Ove web stranice koriste kolačiće radi što boljeg iskustva posjetitelja stranice. Molimo da prije korištenja web stranice pročitate opće uvjete korištenja, uvjete zaštite osobnih podataka i Informacije o kolačićima. Klikom na poveznicu 'Više' saznajte više o kolačićima na stranici. Klikom na poveznicu 'Prihvaćam' potvrđujete prihvaćanje kolačića na ovim stranicama.