Pomorsko dobro

*Ovaj članak rezultat je istraživanja na uspostavnom istraživačkom projektu DELICROMAR br. 3061 koji financira Hrvatska zaklada za znanost.

Materija pomorskog dobra, a time i materija koncesija na pomorskom dobru, u hrvatskom je pravu uređena Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003. godine (ZDPML). Od njegova donošenja donijeta su čak tri Zakona o koncesijama (ZOK), 2008., 2012. i, konačno, u srpnju 2017. i sada važeći Zakon. Svaki od navedenih zakona bio je donesen kao opći zakonodavni okvir, dok se posebnim tzv. sektorskim zakonima trebalo urediti samo posebnosti vezane uz pojedina područja ili djelatnosti na koja se posebni zakon odnosi. ZPDML nije se nikada uskladio sa ZOK-om, što je u praksi izazivalo, i još uvijek izaziva, niz dvojbi i problema, odnosno veliku pravnu nesigurnost. Ni u praksi niti u teoriji nije postignut konsenzus glede toga koji zakon zapravo treba primjenjivati, lex specialis ili lex posterior. Konsenzus postoji u jednome, a to je da je nužno donijeti novi ZPDML kojim bi se uklonila ova pravna nesigurnost u odnosu na jedno od najznačajnijih resursa Republike Hrvatske.

S obzirom na važnost ovog resursa i njegov potencijal, raznolikost djelatnosti koje se na njemu odvijaju, složenost imovinskopravnih odnosa i brojne probleme koje u praksi generira primjena važećeg ZPDML, zakonodavac bi pripremi novog zakona trebao pristupiti studiozno. Trebao bi okupiti tim stručnjaka koji bi na temelju analize važećih pravnih normi i postojećih problema u praksi, osmislio rješenja i poštujući nomotehničke standarde izradio kvalitetan i primjenjiv propis. Ovaj je rad inspiriran radom u radnoj skupini za izradu novog ZPDML-a, rezultat je istraživanja na uspostavnom istraživačkom projektu DELICROMAR br. 3061 koji financira Hrvatska zaklada za znanost i predstavlja mali doprinos raspravi o tome od čega treba početi i o čemu treba voditi računa prilikom usklađivanja ZPDML-a sa ZOK-om.

Pomorsko je dobro, kao opće dobro, namijenjeno općoj upotrebi, odnosno, svatko se njime ima pravo koristiti u skladu s njegovom prirodom i namjenom. Druge je osobe moguće djelomično ili u potpunosti isključiti od upotrebe jedino davanjem koncesije na pomorskom dobru. Važeći ZPDML razlikuje koncesije kojima se pomorsko dobro daje na posebnu upotrebu i koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra. Obje vrste koncesija mogu obuhvaćati i pravo na gradnju građevina i objekata infrastrukture, kao i njihovo korištenje odnosno upotrebu. U slučaju koncesije za posebnu upotrebu pomorskog dobra ono se upotrebljava za djelatnosti koje se ne obavljaju radi stjecanja dobiti, dok je kod gospodarskog korištenja pomorskog dobra naglasak upravo na stjecanju dobiti, neovisno o tome radi li se o pružanju usluga, obavljanju radova ili iskorištavanju samog resursa - dobra. Pored koncesija, na pomorskom se dobru mogu dati i koncesijska odobrenja, na temelju kojih je na pomorskom dobru moguće obavljati one djelatnosti koje ne isključuju niti ograničavaju opću upotrebu pomorskog dobra. Iako se i temeljem koncesijskih odobrenja gospodarski iskorištava pomorsko dobro, u smislu ZPDML-a, obavljanje tih djelatnosti ne smatra se gospodarskim iskorištavanjem pomorskog dobra.

Za razliku od ZPDML-a, prema ZOK-u 'gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra za koje je zakonom propisano da je od interesa za Republiku Hrvatsku' (dakle, i gospodarsko korištenje pomorskog dobra) samo je jedna od tri vrste koncesija predviđenih u odredbi čl. 3. ZOK-a. Od koncesija za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra ZOK razlikuje koncesije za radove i koncesije za usluge. Iz definicije ugovora o koncesiji za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra nesporno je da se radi o koncesijama koje ne predstavljaju ni izvođenje radova niti pružanje i upravljanje uslugama.

Pored ove temeljne podjele, ZOK u čl. 27 predviđa mogućnost zaključenja mješovitog ugovora, koji obuhvaća više vrsta (ili više predmeta) koncesije. Kada bi se na pomorskom dobru primjenjivale odredbe ZOK-a i dodjeljivale koncesije različitih vrsta, one bi se mogle sastojati od:

a) gospodarskog korištenja pomorskog dobra i usluga,

b) gospodarskog korištenja pomorskog dobra i radova,

c) gospodarskog korištenja pomorskog dobra, radova i usluga ili

d) radova i usluga.

Prati li se nomenklatura ZOK-a, koncesija za gospodarsko korištenje pomorskog dobra obuhvaćala bi isključivo korištenje resursa, odnosno dijelova pomorskog dobra. Koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra bile bi, primjerice, koncesije za marikulturu, solane, vađenje šljunka, eksploataciju ugljikovodika, zahvaćanje mora. Većina koncesija koje bi se dodjeljivale na pomorskom dobru bile bi koncesije za radove ili koncesije za usluge ili, najčešće, mješoviti ugovori. Koncesija za radove obuhvaćala bi izgradnju, odnosno razvoj pomorskog dobra (primjerice, koncesije za izgradnju luke posebne namjene, za izgradnju privezišta, izgradnju raznih građevina/objekata na pomorskom dobru), a koncesija za usluge obuhvaćala bi primjerice koncesije za usluge sidrišta, privezišta, koncesije za razne usluge u lukama, ugostiteljske djelatnosti itd. U pravilu će se koncesija za radove davati u kombinaciji s koncesijom za usluge ili gospodarsko korištenje dobra, budući da će se upravo pružanjem usluga odnosno korištenjem pomorskog dobra, nakon što se izgradi, ostvarivati financijski interes koncesionara.

Sintagma 'gospodarsko korištenje pomorskog dobra' prema ZOK-u ne obuhvaća svako iskorištavanje pomorskog dobra s gospodarskim učinkom, nego samo gospodarsko korištenje resursa, dobra. Za razliku od ZOK-a, važeći ZPDML sintagmu 'gospodarsko korištenje pomorskog dobra' koristi u bitno širem značenju, konzumirajući pritom i pružanje usluga i izvođenje radova na pomorskom dobru koji imaju za cilj ostvarivanje financijskih interesa. Gospodarskim korištenjem pomorskog dobra u smislu ZPDML-a nisu obuhvaćene jedino djelatnosti za koje se daje koncesijsko odobrenje, iako se i u tom slučaju radi o gospodarskim djelatnostima.

Budući da je intencija zakonodavca da novi ZPDML u dijelu o koncesijama uskladi s krovnim zakonom o koncesijama, sintagmu 'gospodarsko korištenje pomorskog dobra' trebalo bi koristiti isključivo u smislu u kojem se koristi u ZOK-u, a podjelu na vrste koncesija trebalo bi dosljedno provesti u ZPDML. U suprotnome bi se ova sintagma koristila u dva različita značenja unutar istog zakona, što je apsolutno neprihvatljivo. Korištenje iste nomenklature nije prihvatljivo niti za pojmove koji su sadržajno različiti u ZOK-u, koji bi se u odnosu na materiju koncesija trebao primjenjivati kao lex generalis i ZPDML-u kao lex specialis-a.

Dosljedno provođenje podjele koncesija po vrstama važno je i zbog kasnijeg određivanja postupka po kojem će se provoditi davanje koncesije, a koji su uređeni ZOK-om. Naime, ako se radi o koncesiji za usluge te o koncesiji za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra čija je procijenjena vrijednost manja od vrijednosnog praga primjenjivati će se postupak iz Glave III ZOK-a (čl. 40. ZOK). Ako se pak radi o gospodarskom korištenju općeg dobra i radovima ili gospodarskom korištenju općeg dobra i uslugama i radovima primjenjivat će se odredbe dijela prvog glave IV ZOK-a (čl. 40-53.), odnosno postupak za koncesije veće od vrijednosnog praga (čl. 27. st. 5 i 6.ZOK-a), koji je složeniji.

Korištenje pomorskog dobra za radove, djelatnosti odnosno iskorištavanje dobra s ciljem stjecanja profita nije jedini oblik korištenja pomorskog dobra kojim se može ograničiti ili u potpunosti isključiti opća uporaba pomorskog dobra. Ranije je istaknuto kako se, prema ZPDML-u, za obavljanje radova i djelatnosti koje se na pomorskom dobru ne obavljaju radi stjecanja dobiti dodjeljuje koncesija za posebnu upotrebu.

Na način dodjele koncesije (ili odobrenja prema Prijedlogu novog Zakona) za posebnu upotrebu za takve, negospodarske djelatnosti treba obratiti posebnu pažnju prilikom pisanja novog zakona. Naime, ZOK-om su propisana određena izuzeća od njegove primjene pa se njegove odredbe ne primjenjuju, između ostaloga, na koncesije za negospodarske usluge od općeg interesa, kao ni za društvene i druge posebne usluge nabrojane u Prilogu III ZOK-a (administrativne, društvene, obrazovne, zdravstvene, usluge vezane uz kulturu, vjerske usluge…). Koncesije za gradnju ovih građevina u kojima bi se odvijale negospodarske usluge od općeg interesa te ostale društvene i druge posebne usluge nisu izrijekom izuzete od primjene ZOK-a. Međutim, takav bi se zaključak mogao izvesti iz definicije ugovora o koncesiji za radove. Ugovor o koncesiji za radove definiran je kao upravni ugovor kojim se ostvaruje financijski interes, a posredstvom kojega davatelj koncesije povjerava izvođenje radova jednom gospodarskom subjektu čija se naknada sastoji isključivo od prava na iskorištavanje radova koji su predmet ugovora ili od tog prava i plaćanja. Budući da koncesionar neće moći ostvariti financijski interes iskorištavanjem radova, odnosno obavljanjem djelatnosti, jer se radi o neprofitnim djelatnostima, valja zaključiti da su i koncesije za gradnju ovih građevina izvan polja primjene ZOK-a.

Iz naprijed izloženoga proizlazi da ne postoje opća pravila koja bi se primjenjivala na dodjelu koncesija za usluge i radove od općeg interesa i društvene i druge posebne (negospodarske) djelatnosti pa je novim zakonom potrebno urediti ovu materiju, bilo propisivanjem posebnih pravila, bilo (djelomičnim) upućivanjem na odgovarajuće odredbe ZPDML-a i ZOK-a. Dodjeljivanje koncesija ili odobrenja na zahtjev (što je slučaj i prema postojećem ZPDML-u i prema Prijedlogu novog Zakona) daje davateljima koncesije ili odobrenja veliku diskreciju, a potencijalne zainteresirane osobe zakida budući da u pravilu uopće neće biti upoznate s činjenicom da se je postupak dodjele koncesije ili odobrenja u tijeku. Ovakvim netransparentnim postupkom dodjele koncesije ili odobrenja za djelatnosti od općeg interesa može se značajno zakinuti upravo opći interes. Koncesije na zahtjev trebale bi biti iznimka. Inicijativa zainteresirane osobe svakako je dobrodošla, ali najbolji ishod moguće je postići samo objavom javnog poziva svim zainteresiranim osobama za obavljanje takvih djelatnosti. Doda li se tome činjenica nepostojanja zakonodavnog okvira za postupak dodjele odobrenja za posebnu upotrebu ni u ZPDML niti u Prijedlogu novog Zakona (npr. pretpostavke koje mora ispuniti zainteresirana osoba, određena granica pomorskog dobra i upis pomorskog dobra u zemljišne knjige kao pretpostavka dodjele koncesije ili odobrenja, usklađenost s prostornim planovima, prihvatljivost zahvata sa stajališta zaštite okoliša, odnosno procjena utjecaja na okoliš i zdravlje ljudi…) i prepuštanje uređenja ovih pitanja Vladi ili ministru postaje jasno da se radi o institutu kojemu treba posvetiti dužnu pažnju prilikom izrade Nacrta zakona.

Konačno, potrebno se osvrnuti i na koncesijsko odobrenje, koje je prema važećem ZPDML-u, odobrenje koje se daje za obavljanje (gospodarske) djelatnosti na pomorskom dobru, ali koja ne ograničava niti isključuje opću upotrebu pomorskog dobra. Neovisno o nazivu instituta (koji je jezično neprikladan i potrebno ga je izmijeniti), i ovdje je, kao i kod posebne upotrebe potrebno jasno urediti pretpostavke koje moraju biti ispunjene da bi se koncesijsko odobrenje uopće moglo dati i propisati postupak dodjele odobrenja.

Latinska maksima Lex posterior generalis non derogat priori specialis jasna je. Dok je na snazi ZPDML koncesija za gospodarsko korištenje pomorskog dobra je koncesija za korištenje pomorskog dobra za obavljanje gospodarskih djelatnosti, sa ili bez korištenja postojećih građevina i drugih objekata na pomorskom dobru te sa ili bez gradnje novih građevina i drugih objekata na pomorskom dobru.

Novim bi se ZPDML-om trebalo izmijeniti ovo, sada već 'klasično' značenje sintagme gospodarsko korištenje pomorskog dobra i uskladiti ga sa ZOK-om na način da se koncesija za gospodarsko korištenje pomorskog dobra daje samo za gospodarsko korištenje (iskorištavanje, eksploataciju) određenog dijela pomorskog dobra kao dobra odnosno resursa. Ova koncesija, kao i koncesije za usluge i radove trebale bi u ZDPML-u biti uređene samo u dijelu u kojem se propisuju specifičnosti za ove koncesije na pomorskom dobru. S druge strane, detaljnijom pravnom regulacijom treba urediti pitanja vezana uz posebnu upotrebu pomorskog doba i koncesijska odobrenja.

 

Biografija

Arhiva tekstova gostiju portala

Istaknuta mišljenja

Gost portala

Iva Tuhtan GrgićAutor: Doc. dr. sc. Iva Tuhtan Grgić, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci
O usklađivanju Zakona o pomorskom dobru sa Zakonom o koncesijama

U fokusu struke

Olga JelčićAutor: Mr. sc. Olga Jelčić, dipl. iur. - Sutkinja Vrhovnog suda u mirovini
Raspolaganje koncesijom prema novom Zakonu o koncesijama

HGK