Autor: Kap. Branko Kundih dipl.iur.
Gospodarsko korištenje pomorskog dobra na osnovu podnesenog “zahtjeva za koncesije” trebao je postati koncesijski model koji će osigurati pravnu sigurnost gospodarskog funkcioniranja turističkog i industrijskog sektora.
Očekivalo se da će predložena zakonska rješenja uvažavajući sve specifičnosti pomorskog dobra pokrenuti i osigurati pravni okvir održivog gospodarskog razvoja. Nažalost to se sa novim zakonskim Prijedlogom od 17.12. 2013. nije dogodilo.
Generalno predloženi koncesijski model “koncesije na zahtjev” umjesto iskoraka predstavlja korak nazad u nastojanju razrješavanja slojevitih gospodarskih odnosa na pomorskom dobru.
Posebno ističem da je Pomorski zakonik (N.N. 17/94.) poznavao institut koncesije na zahtjev za gospodarsko korištenje pomorskog dobra.
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03) koji je danas na snazi napustio je model donošenja koncesije na osnovu podnesenog zahtjeva, osim za koncesije za posebnu uporabu.
Smatram takvo rješenje velikim propustom i pogrešnom procjenom zakonodavca.
Sve to ima za posljedicu da su u koncesijskoj praksi Republike Hrvatske na pomorskom dobru posebno od 2003. god. koncesijska odobrenja u velikom dijelu supstituirala koncesije. Posljedice su izuzetno štetne i neprihvatljive posebno za turistički sektor.
Samo dugoročna koncesija može osigurati pravnu i ekonomsku sigurnost koncesionara, prvenstveno kada gospodarska djelatnost koju on obavlja neposredno uz pomorsko dobro je uzajamno ekonomski i tehnološki integrirana u samo tkivo pomorskog dobra. Sve drugo predstavlja nedorečenu i štetnu improvizaciju.
Smisao i cilj koncesije na zahtjev
Zakon o koncesijama (N.N. 143/12) kao krovni zakon otvorio je mogućnost da se koncesija na zahtjev kao iznimka preuzme u zakonodavstvo koje uređuje pomorsko dobro.
Međutim Zakon o koncesijama je izrijekom propisao da se koncesija na zahtjev ne smije dati s namjerom neopravdanog izbjegavanja primjene postupka davanja koncesije određenog tim Zakonom, te primjene načela davanja koncesija.
Obzirom na specifičnost slojevitih gospodarskih odnosa na pomorskom dobru koncesija na zahtjev je nužnost i potreba kako industrijskog tako i turističkog sektora.
Koncesija je posebno nužna u slučaju kada postoji funkcionalna i tehnološka povezanost sadržaja van granica pomorskog dobra sa pomorskim dobrom koja čini jedinstvenu integriranu gospodarsku cjelinu.
U takvom slučaju koncesija na zahtjev prema mojoj ocjeni je jedino prihvatljivo rješenje koje daje ovlašteniku pravo na gospodarsko korištenje pomorskog dobra.
Institut koncesije na zahtjev na pomorskom dobru je novom radnom verzijom Zakona od 17.12.2013. formalno prihvaćen i ugrađen u zakonski prijedlog. Međutim predloženi institut koncesije na zahtjev u velikom djelu je kontradiktoran, a za praksu će biti neupotrebljiv.
Koncesijska naknada na pomorskom dobru kao instrument gospodarske politike ne može biti rezultat paušalnih ishitrenih procjena koje postojeća ulaganja i nove investicije dovode u pitanje.
Koncesijska naknada dovedena do apsurda
Radni prijedlog Zakona u članku 79. stavak 3. i 4. sadrži odredbe:
“Za koncesiju iz članka 78.stavak 2.i 3. ponuđena koncesijska naknada ne može biti niža od trostrukog iznosa koncesijske naknade postignute na natječaju za gospodarsko korištenje plaže/privezišta/sidrišta unutar iste turističke kategorizacije mjesta. Podnositelj zahtjeva za koncesiju mora dostaviti dokaz da ispunjava sve uvjete kao i ponuditelj na javnom natječaju za dodjelu koncesija.”
Potpuno je nejasno tko je spreman konzumirati koncesiju na zahtjev i ponuditi najmanje trostruku koncesijsku naknadu postignutu na natječaju za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, te istovremeno dostaviti dokaze da ispunjava sve uvjete kao i ponuditelj na javnom natječaju za dodjelu koncesije.
Koji je cilj ovakve odredbe?
Ovakvo rješenje dovodi u pitanje sam “ratio legis” predloženog zakonskog teksta.
Predložena koncesijska naknada grubo krši ravnopravnost tržišne utakmice i samim time onemogućava provedbu postupka davanja koncesija.
Trostruki iznos koncesijske naknade postignute na natječaju (plaže/privezišta/sidrišta) unutar iste kategorizacije mjesta prevedeno jezikom investitora znači drakonsko kažnjavanje samog pokušaja podnošenja zahtjeva za koncesiju.
Takvim prijedlogom koncesija na zahtjev gubi smisao i cjeloviti institut je doveden do apsurda.
Koncesija na zahtjev i turističke zone unutar i izvan naselja
Radna verzija novog prijedloga Zakona sadrži odredbu u članku 78. stavak 2.i 3. da se koncesija na zahtjev može iznimno dati za gospodarsko korištenje plaže i/ili privezišta i/ili nautičkog sidrišta koja po svom položaju čini funkcionalnu, infrastrukturnu i prostornu cjelinu sa samo jednim, turističkim ili smještajnim objektom a koji se nalazi u turističkoj zoni izvan naselja.
Iznimno koncesija na zahtjev sukladno novom prijedlogu Zakona se može dati za gospodarsko korištenje plaže i/ili privezišta i/ili nautičkog sidrišta koja po svom položaju čini funkcionalnu, infrastrukturnu i prostornu cjelinu sa samo jednim ugostiteljskim, turističkim ili smještajnim objektom najviše kategorije (pet zvjezdica) koji se nalazi unutar naselja.
U primjeni Zakona to znači da bi smještajni objekt najviše kategorije (vila-apartman) sa pet zvjezdica unutar naselja mogao podnijeti zahtjev za koncesiju za plažu i/ili nautičko sidrište i/ili privezište, dok bi istovremeno hotel ili kamp sa tri ili četiri zvjezdice u podnošenju zahtjeva imao zakonsko ograničenje.
Za takav prijedlog ne može postojati racionalno objašnjenje.
Kategorizacija objekta sa pet zvjezdica može biti relevantna činjenica kod eventualnog ekskluzivnog (iznimno isključivog prava) korištenja pomorskog dobra na osnovu koncesije, ali nikako ne može predstavljati uvjet za postavljanje zahtjeva za koncesiju. Moraju postojati jasni kriteriji kako u odnosu na sadržaj tako i u odnosu na kapacitet podnositelja zahtjeva za koncesiju.
Mislimo da je ovakav prijedlog u suprotnosti sa interesima posebno turističkog gospodarstva i svojevrsna diskriminacija korisnika pomorskog dobra kod podnošenja zahtjeva za koncesiju.
Ekskluzivno pravo sportskih luka
Radna verzija Zakona u članku 78. za sportske luke predlaže model donošenja koncesije na osnovu podnesenog zahtjeva bez ikakvih uvjeta, ograničenja i postavljenih kriterija.
Takav prijedlog predstavlja svojevrsni privilegij sportskih luka u odnosu na druge luke posebne namjene. Prema mojoj ocjeni ne postoji zakonsko uporište da se sportskoj luci omogućava koncesija na zahtjev. To je istovremeno odmak od posebne uporabe u sferu gospodarskog korištenja sportske luke.
Upozoravamo da se koncesijom daje pravo koncesionaru da gospodarski koristi pomorsko dobro. Sportska luka po svojoj prirodi je luka posebne namjene koja bi trebala biti u režimu posebne uporabe a ne u režimu gospodarskog korištenja.
(Posebna uporaba pomorskog dobra je svaka uporaba pomorskog dobra koja nije opća uporaba ni gospodarsko korištenje)
U tom smislu postojeći Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama izrijekom propisuje u članku 81. da se sportska luka može dodijeliti samo udruzi dok se u obavljanju djelatnosti ne može se stjecati dobit.
Nejasno je kako su predlagači zakonskog teksta samo za sportske luke predvidjeli mogućnost gospodarskog korištenja na osnovu podnesenog zahtjeva za koncesiju, dok za druge luke posebne namjene takva mogućnost nije predviđena.
– Zašto turističke luke (nisu definirane radnim prijedlogom) koje su sa izgrađenim hotelima i kampovima povezane u integriranu neodvojivu tehnološku ili funkcionalnu cjelinu ne mogu podnijeti zahtjev za koncesiju?
– Zašto i ostale luke posebne namjene nemaju mogućnost podnošenja zahtjeva za koncesiju ako sa predmetom koncesije čine tehnološku ili funkcionalnu cjelinu, odnosno ako koncesija služi za obavljanje gospodarskih aktivnosti neposredno vezanih uz lučko područje?
Gdje postoji tehnološka ili funkcionalna povezanost sportske luke sa prostorom van granice lučkog područja odnosno pomorskog dobra koju izrijekom propisuje Zakon o koncesijama?
Čini se da je ekskluzivno pravo podnošenja zahtjeva za koncesiju osigurano samo sportskim lukama i industrijskim i servisnim privezištima.
Da se radi o svojevrsnom isključivom pravu koncesije na zahtjev samo za sportske luke vidimo u članku 238. Prijelaznih i završnih odredbi radne verzije Zakona.
Za ostale luke posebne namjene radna verzija Zakona u članku 190. propisuje da se na odgovarajući način primjenjuju odredbe ovog Zakona koje uređuju koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra.
Zaključujemo da se koncesije za sve ostale luke posebne namjene u funkciji gospodarskog korištenja daju na temelju provedenog postupka javnog natječaja.
Smisao i cilj takve odredbe je neprihvatljiv i na koncu štetan za gospodarske interese Republike Hrvatske na pomorskom dobru.
Nejasne odredbe
Posve je nejasna odredba radne verzije Zakona članka 244. stavak 2. točka 2. na osnovu koje će Vlada Republike Hrvatske donijeti u roku godine dana od dana stupanja na snagu ovog Zakona Uredbu o posebnim uvjetima za davanje koncesija na zahtjev (članak 82.) te propisati minimalne naknade za koncesije na pomorskom dobru. Ova odredba ne korespondira sa zakonskim tekstom koncesije na zahtjev članak 78. 79. 80. i 81., iako je smatram nužnom i korisnom.
Prijedlog rješenja
Predlažem da se Zakonom omogući širem krugu korisnika davanje koncesije na osnovu podnesenog zahtjeva sa jasno propisanim uvjetima i kriterijima kako “koncesije na zahtjev” ne bi bile dovedene u svoju suprotnost.
Koncesija na zahtjev se ne može pretvoriti u diskreciono pravo davatelja koncesije.
Koncesiju na zahtjev treba omogućiti sukladno Zakonu o koncesijama svima koji obavljaju gospodarske aktivnosti na pomorskom dobru a čine s predmetom koncesije za koju se zahtjev podnosi neodvojivu tehnološku ili funkcionalnu cjelinu, te koncesija služi isključivo za obavljanje te gospodarske aktivnosti.
Neprihvatljivo je da se pojedinim sadržajima i aktivnostima na pomorskom dobru daje ekskluzivno pravo da podnesu zahtjev za gospodarsko korištenje (sportske luke – servisna i industrijska privezišta), pojedinim sadržajima se to pravo osigurava samo iznimno (plaže, privezišta i nautička sidrišta) a neki sadržaji zahtjev za koncesiju ne mogu podnijeti (turističke luke, brodogradilišne luke, industrijske luke, ribarske luke).
Vlada Republike Hrvatske posebnim propisom treba utvrditi uvjete za davanje koncesija s obzirom na kapacitet i značaj objekta za koje se može dati koncesija na zahtjev, kao i opseg područja pomorskog dobra koje se može dati u koncesiju.
Vlada Republike Hrvatske treba propisati minimalne naknade za koncesije za pojedine djelatnosti na pomorskom dobru za koje se zahtjev može podnijeti, a čija visina prvenstveno treba biti uvjetovana načinom korištenja pomorskog dobra odnosno ograničenjem opće uporabe.
Koncesije na zahtjev za gospodarsko korištenje i gradnju na pomorskom dobru trebaju biti prvenstveno u funkciji hotela, kampova, turističkih naselja, infrastrukturnih i industrijskih objekata koji se nalaze izvan granice pomorskog dobra a neposredno su povezani s pomorskim dobrom u neodvojivu tehnološku ili funkcionalnu gospodarsku cjelinu.
Koncesije na zahtjev na pomorskom dobru isto tako trebaju biti u funkciji gradnje i gospodarskog korištenja novih turističkih, industrijskih i infrastrukturnih objekata i pogona izvan granice pomorskog dobra ako se na pomorskom dobru obavljaju djelatnosti i aktivnosti koje su gospodarski i tehnološki povezane sa novim ulaganjima i gradnjom van granice pomorskog dobra.