Autor: Kap. Branko Kundih dipl.iur.
Ekskluzivno korištenje pomorskog dobra posebno morskih plaža izuzetno je osjetljivo pravno i sociološko pitanje koje novi Zakon treba jasno i precizno razriješiti.
Pomorsko dobro je u stoljetnom pravnom kontinuitetu stvar “res in publico usu” što omogućava svim građanima da se na jednak i ravnopravan način koriste njime, uz uvjet da poštuju njegovu prirodu i/ili namjenu.
Šira javnost opravdano je uznemirena zakonskim Prijedlogom Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama koji otvara mogućnost svojevrsnog ekskluzivnog korištenja i zatvaranja morskih plaža za opću uporabu.
U javnoj raspravi vezanoj uz prijedlog novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama a koja je održana u Rijeci, Zadru, Splitu i Dubrovniku ove godine upravo je ekskluzivno korištenje pomorskog dobra posebno morskih plaža bilo podvrgnuto ozbiljnim kritikama.
Upozoravam da mora postojati jasna distinkcija između samog prava na podnošenje zahtjeva za koncesiju i eventualnog prava gospodarskog subjekta da na osnovu dobivene koncesije ekskluzivno koristi pomorsko dobro.
Samo pravo na podnošenje zahtjeva za koncesiju sukladno zakonu ne znači da gospodarski subjekt može pomorsko dobro ekskluzivno koristiti. Zato upozoravam:
- Pravo na podnošenje zahtjeva za koncesiju na pomorskom dobru nikako se ne može vezati i uvjetovati uz kategorizaciju objekta nego isključivo na postojanje funkcionalne gospodarske cjeline objekta i pomorskog dobra.
- Ostvarivanja prava na ekskluzivno korištenje pomorskog dobra u okviru sektora turizma kategorizacija (pet zvjezdica) ima svoje puno opravdanje pod uvjetom da nije u suprotnosti sa javnim interesom.
Koncesije na zahtjev
Institut koncesije na zahtjev na pomorskom dobru je novom radnom verzijom Zakona od 17.12.2013. formalno prihvaćen i ugrađen u zakonski prijedlog. Međutim predloženi institut koncesije na zahtjev u velikom djelu je kontradiktoran a za praksu će biti neupotrebljiv.
O tom problemu bilo je riječi u tekstu urednika Portala “Koncesije na zahtjev“.
Ponovo upozoravam da u tekstu radne verzije zakonskog Prijedloga članak 78. stavak 3. za smještajni objekt najviše kategorije (vila-apartman) s pet zvjezdica unutar naselja može se podnijeti zahtjev za koncesiju za plažu i/ili nautičko sidrište i/ili privezište, dok istovremeno hotel ili kamp s tri ili četiri zvjezdice u podnošenju zahtjeva ima zakonsko ograničenje.
Za takav prijedlog ne može postojati racionalno objašnjenje niti ga Zakon o koncesijama poznaje.
Kategorizacija objekta s pet zvjezdica može biti relevantna činjenica kao što je već izneseno kod eventualnog ekskluzivnog (iznimno isključivog prava) korištenja pomorskog dobra na osnovu koncesije, ali nikako ne može predstavljati uvjet za postavljanje zahtjeva za koncesiju.
Smatram da sukladno Zakonu o koncesijama treba omogućiti gospodarskim subjektima kako van tako i unutar naselja da sukladno utvrđenim kriterijima Zakona o koncesijama imaju pravo podnošenja zahtjeva za koncesiju na plažama privezištima i nautičkim sidrištima bez obzira na njihovu kategorizaciju.
U takvim situacijama prvenstveno hotelima treba omogućiti da ispred svojih prirodno integriranih prostora brinu, održavaju i štite pomorsko dobro.
To nipošto ne znači zatvaranje i ekskluzivno korištenje pomorskog dobra.
Smatram da je zakonski Prijedlog u suprotnosti s interesima posebno turističkog gospodarstva i svojevrsna diskriminacija korisnika pomorskog dobra kod podnošenja zahtjeva za koncesiju. Prijedlog je istovremeno u suprotnosti s krovnim Zakonom o koncesijama.
Mislim da predložena radna verzija Zakona od 17.12.2013. ne sadrži odgovarajuće kriterije kako za podnošenje zahtjeva za koncesiju tako i za eventualno ekskluzivno korištenje pomorskog dobra što dodatno otvara prostor diskrecijskom odlučivanju na svim razinama posebno od strane resornog Ministarstva.
U takvim okolnostima dovodi se u pitanje elementarna pravna sigurnost korisnika pomorskog dobra.
Ekskluzivno korištenje morskih plaža na osnovu koncesije
Potrebno je razlikovati situaciju kada se pojedini dijelovi pomorskog dobra radi javnog interesa privremeno u cijelosti isključuju iz opće uporabe (potreba sigurnosti, obrane, regulacije rijeka, vodotoka spojenih s morem i drugih objekata infrastrukture) od slučaja kada se pomorsko dobro putem koncesije daje na gospodarsko korištenje te se ovlašteniku daje pravo isključivog ekskluzivnog korištenja pomorskog dobra.
U prvom slučaju je dominantni javni interes prije svega s aspekta sigurnosti. U drugom slučaju javni i privatni interesi trebaju biti komplementarni. Ekskluzivno korištenje pomorskog dobra kao iznimka nikada ne smije dovoditi u pitanje javni interes uporabe pomorskog dobra.
Upravo zato o isključivom ekskluzivnom korištenju pomorskog dobra putem koncesije ne može odlučivati samo davatelj nego je potrebna odgovarajuća suglasnost i mišljenje nadležnih tijela i struke.
Kontrolni mehanizmi
Kada se radi o morskim plažama mogućnosti ekskluzivnog korištenja pomorskog dobra kao iznimku ne treba u cijelosti odbaciti, ali treba postaviti vrlo jasne kontrolne mehanizme i kriterije koji bi spriječili da se takva iznimka ne zloupotrebi.
Takvi kontrolni mehanizmi i kriteriji u predloženom tekstu Prijedloga nisu propisani. Zakonski Prijedlog članka 81. stavak 2. i članka 117. stavak 2. otvara široki prostor diskrecijskog odlučivanja posebno u kombinaciji s predloženim člankom 114. stavak 3. a koji glase:
- Iznimno davatelj koncesije, vodeći računa o javnom interesu i položaju pomorskog dobra, može odlukom ograničiti ili potpuno isključiti dodijeljeno pomorsko dobro iz opće uporabe.
- Iznimno, isključivo korištenje plaže može se dozvoliti za plaže koje su u funkciji turističkih objekata najviše kategorije sukladno ovom Zakonu.
- Ministar će posebnim propisom urediti funkcije i modele upravljanja morskim plažama, te uvjete korištenja.
Takvim rješenjem resornom Ministarstvu i davatelju koncesije otvoren je široki prostor slobodne interpretacije pravne norme i diskrecijskog odlučivanja u postupku davanja koncesija na pomorskom dobru, posebno kada se radi o morskim plažama. Time je ugrožena elementarna pravna sigurnost korisnika pomorskog dobra u turističkom sektoru.
Prijedlog rješenja
Prijedlog – Koncesije na zahtjev
Koncesije na zahtjev za gospodarsko korištenje i gradnju na pomorskom dobru može se neposredno dati vlasniku ili ovlaštenom korisniku uz suglasnost vlasnika zemljišta na kojem su u skladu s prostornim planom izgrađeni hoteli/hotel, kampovi/kamp, turističko naselje, infrastrukturni i industrijski objekti, koji su neposredno povezani s pomorskim dobrom u neodvojivu tehnološku ili funkcionalnu gospodarsku cjelinu, te koncesija služi isključivo za obavljanje gospodarske djelatnosti kojoj su ti objekti namijenjeni.
Na odgovarajući se način koncesija na zahtjev daje i za gradnju novih turističkih i industrijskih objekata i pogona.
Prijedlog – Ekskluzivno korištenje pomorskog dobra
Na osnovi podnesenog zahtjeva za koncesiju odlukom i ugovorom o koncesiji može se samo ograničiti, ali ne isključiti opća uporaba pomorskog dobra.
Iznimno, koncesijom danom na zahtjev može se odlukom i ugovorom o koncesiji koncesionaru dati pravo na isključivo (ekskluzivno) korištenje pomorskog dobra samo za vlastite gospodarske potrebe.
Podnositelj zahtjeva za koncesiju na pomorskom dobru mora pružiti dokaze da takvo korištenje ima svoje puno gospodarsko i sigurnosno opravdanje.
Koncesija na pomorskom dobru u funkciji turističke ponude za isključivo korištenje pomorskog dobra može se dati samo za objekte najviše turističke kategorije (najmanje pet zvjezdica), ako takvo korištenje nije u suprotnosti s javnim interesom i interesom drugih gospodarskih subjekata, te ako pomorsko dobro čini cjelovitu tehnološku i funkcionalnu cjelinu sa turističkim objektom.
Davatelj koncesije prije donošenja odluke o koncesiji dužan je zatražiti prethodnu suglasnost od resornog Ministarstva.
Za objekte i pomorsko dobro koje je u funkciji turizma Ministarstvo daje suglasnost na osnovi mišljenja nadležnog ministarstva turizma.
Ministarstvo može uskratiti prethodnu suglasnost za isključivo (ekskluzivno) korištenje pomorskog dobra, osim ako se koncesija zahtjeva radi sigurnosnih i drugih razloga sukladno posebnim propisima (specijalni terminali, industrijski pogoni, objekti i infrastruktura posebne namjene i sl.).
