Autor: Loris Rak dipl.iur.
Prije pisanja ovog osvrta, autor se obvezao čitateljima na izradu novog teksta komentara Nacrta prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama – radna verzija od 17. prosinca 2013. godine, koji je objavljen na internetskim stranicama Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture u sklopu javnog savjetovanja sa zainteresiranom javnošću.
Međutim, i prije pristupanja svom radu, autor je dobio informacije da Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture radi na novom tekstu Nacrta prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. Potvrda te informacije došla je od Udruge gradova Republike Hrvatske koja je na svojim internetskim stranicama objavila tekst Nacrta prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama od svibnja 2014. godine.
Portal opravdano postavlja pitanje: koji je to konačni tekst Nacrta prijedloga Zakona koji će se uputiti u daljnju proceduru njegova donošenja. Napominje se da se radi o bitnom odstupanju Nacrta prijedloga Zakona od svibnja 2014. godine (dalje: Nacrt prijedloga Zakona 05/14) od Nacrta prijedloga Zakona od prosinca 2013. godine dalje: (Nacrt prijedloga Zakona 12/13) koji je prošao savjetovanje sa zainteresiranom javnošću.
Naime, Nacrt prijedloga Zakona 05/14 ima čak 35 članaka manje od Nacrta prijedloga Zakona 12/13. Stoga se ne može zaključiti da bi novi tekst bio tek rezultat obrade brojnih primjedbi koje su na Nacrt prijedloga Zakona 13/14 bile dostavljene (ali nažalost, nikad i objavljene), već se radi o novom tekstu Nacrta prijedloga Zakona za koji bi bilo poželjno ponovo obaviti javno savjetovanje sa zainteresiranom javnošću.
A da zainteresirana javnost ima što reći u povodu Nacrta prijedloga Zakona 05/14, tome ne bi trebalo imati sumnje.
Autor se u ovom članku pridružuje očekivanim kritičarima Nacrta prijedloga Zakona 05/14. Kako bi cjelokupna kritika teksta bila nesumnjivo višemjesečna teška zadaća koju autor ne može prihvatiti, u nastavku će se autor osvrnuti samo na sadržaj odredbi koje uređuju koncesije na pomorskom dobru i u morskim lukama.
Osvrt na odredbe o koncesijama na pomorskom dobru i u morskim lukama treba započeti s Polaznim osnovama i tezama za izradu Nacrta prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama od 20. ožujka 2013. godine, koje je osobno potpisao ministar pomorstva, prometa i infrastrukture.
U tim tezama kao cilj nove legislative navedeno je, među ostalim, i “osigurati zaštitu ulaganja i pravnu sigurnost postojećih i budućih koncesionara i korisnika pomorskog dobra” te je polazna teza da “Koncesijski sustav gospodarskog korištenja pomorskog dobra treba uskladiti sa zakonodavstvom Republike Hrvatske, maksimalno uvažavajući specifičnosti instituta pomorskog dobra te istovremeno zaštititi interese davatelja koncesije , pravnu sigurnost i zakonita ulaganja ovlaštenika koncesije, odobrenja i dozvola”.
Može li se zaključiti da je tekst Nacrta prijedloga Zakona 05/14 ispunio ova očekivanja i utemeljen na polaznim tezama ministra? Autor je mišljenja da se do takvog zaključka ne može doći.
Prije svega, zamjetno je bitno odstupanje Nacrta prijedloga Zakona 05/14 od odredbi Zakona o koncesijama („Narodne novine“ br. 143/12 – dalje: ZK/12), s kojem bi novi zakon trebao biti usuglašen.
Otpori nužnosti usklađenja koncesijskog režima na pomorskom dobru odredbama ZK/12 bili su primjetni i u tekstu Nacrta prijedloga Zakona 12/13, a novi tekst još je otišao dalje u pružanju tog otpora.
Podsjetimo, Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (“Narodne novine” broj 158/03,141/06, 38/09 i 123/11) donesen je 2003. godine, kada pravni režim koncesija bio je gotovo u potpunosti prepušten uređivanju posebnim, sektorskim zakonima koji su uređivali postupke davanja koncesije u područjima koja su bila predmet uređenja tih posebnih zakona. Rezultat toga bio je pravni okvir kojeg su činili Zakon o koncesijama iz 1992. godine (dalje: ZK/92) i čak 40 sektorskih propisa koji su različito uređivali postupke davanja koncesija u svojim odnosim područjima.
Potrebu za izmjenom zakonodavnog okvira Vlada Republike Hrvatske, kao predlagač novog Zakona o koncesijama iz 2008. godine (daje: ZK/08), vidjela je u nesuvislom sustavu kojeg su činili ZK/92 te čak četrdesetak posebnih propisa (dvadeset zakona i isto toliko podzakonskih akata) koji sadrže različita pravila u postupcima davanja koncesija, a ne samo u potrebi prilagodbe hrvatskog zakonodavstva pravnoj stečevini EU.
Valja posebno pritom istaknuti da je i predlagač zakona utvrdio da su razlike u heterogenosti pravnih normi tolike da se čak i pojmovno koncesija određuje, a potom i primjenjuje na različite načine sukladno posebnim propisima, dok u pojedinim zakonima koncesije uopće nisu jasno diferencirane od drugih pravnih pojmova, poput dozvola. Predlagač je istaknuo i raznolikost postupaka dodjeljivanja koncesija i odabira koncesionara, gdje su na različite načine sektorski zakoni uređivali objave namjere davanja koncesije te pravnu zaštitu.
Vlada Republike Hrvatske navodi u obrazloženju prijedloga ZK/08 da je cilj donošenja novog zakonskog rješenja upravo stvaranje novog, efikasnijeg zakonodavnog okvira u području koncesija u svrhu stvaranja pozitivnih učinka na hrvatsko gospodarstvo. To u svrhu povećanja transparentnost primjenom prvenstveno jedinstvenog postupaka kod dodjele koncesija i jedinstvene pravne zaštite za sve sudionike u postupku dodjele koncesija.
Dakle, za zaključiti je da je intencija zakonodavca prilikom donošenja ZK/08 među ostalim bila, prije svega, sljedeća: namjera usklađivanja različitih postojećih postupaka davanja koncesija i osiguranje jedinstvene pravne zaštite u postupcima davanja koncesije.
Posebni (sektorski) zakoni i podzakonski akti, prema stajalištu Vlade Republike Hrvatske, kao predlagatelja, uskladit će se s novim Zakonom o koncesijama i pravnom stečevinom EU. Posebnim zakonima (lex specialis) bit će moguće, sukladno ZK/08, urediti dva pitanja u ovlasti primjene tog zakona: pitanje sadržaja koncesije, tj. pitanje što se može dati u koncesiju, i drugo pitanje, tko odlučuje da se uopće dodjeljuje koncesija i tko je dodjeljuje (odgovornost za politiku koncesija u području primjene tog posebnog zakona), kad se ocijeni da je u tom dijelu potrebna posebna regulativa u odnosu na Zakon o koncesijama.
Da je stav Vlade Republike Hrvatske i Hrvatskog sabora po tom pitanju jasan, proizlazi i iz činjenice da novi Zakon o koncesijama („Narodne novine“ br. 143/12 – dalje ZK/12) i dalje ustraje na načelima iz ZK/08, a Vlada Republike Hrvatske je na svojoj 79. sjednici održanoj 7. ožujka 2013. godine zadužila središnja tijela državne uprave, među kojima i ministarstvo nadležno za pomorstvo, da pristupe izradi zakona te izradi izmjena i dopuna zakona kojima se uređuju koncesije (lex specialis) radi njihove usklađenosti s novim ZK/12 te da ih upute Vladi Republike Hrvatske radi usvajanja do kraja trećeg tromjesečja 2013. godine.
Udovoljava li Nacrt prijedloga Zakona 05/14 prethodno opisanim zahtjevima? Analizom njegova sadržaja nedvojbeno se zaključuje da ne. Nacrt prijedloga Zakona 05/14 ne samo da nije usuglašen sa ZK/12, već je od njega napravio i veći odmak nego Nacrt prijedloga Zakona 12/13.
U nastavku se ističe svega nekoliko primjera prethodne naveden teze:
Odredbom članka 58. stavka 4. Nacrta prijedloga Zakona 05/14 propisano je da se “na sva pitanja davanja koncesija … koja nisu uređena ovim Zakonom primjenjuju se odredbe propisa kojima se uređuju koncesije”.
Postavlja se pitanje: može li uopće, uzimajući u obzir prethodne zahtjev, predlagač stvarati odredbe o postupka davanja koncesije koje su suprotne ZK/12? Autor smatra da ne budući da se time odstupa od zahtjeva da se svi sektorski zakoni moraju uskladiti sa ZK/12. Dakle nije prihvatljivo sa stajališta prethodno navedenih zahtjeva propisivati odredbe o postupku davanja koncesije koje bi se primarno primjenjivale uz supsidijarnu primjenu ZK/12, već bi upravo suprotno, odredbe Nacrta prijedloga Zakona 05/14 trebale biti usuglašene sa ZK/12 u dijelu pitanja davanja koncesija.
Još je čudnija i nerazumljivija odredba stavka 5. istoga članka koji normira da “Postupak davanja koncesija propisuje Vlada Republike Hrvatske”. Naime, ako je postupak davanja koncesija propisan zakonom, i to ZK/12, onda koji je smisao navedene odredbe? Valja li očekivati kakav podzakonski akt koji bi uređivao postupak davanja koncesije drukčije od onog propisanog ZK/12?
Nadalje, članak 63. Nacrta prijedlog Zakona 05/14 drukčije uređuje sastav, broj članova i nadležnosti stručnog povjerenstva za koncesije nego što to čini članak 14. ZK/12. Postavlja se pitanje koji je tomu razlog? Zbog čega predlagač smatra potrebnim i u ovom pitanju drukčije urediti sastav, broj i nadležnost tijela koje je ključno u postupku davanja koncesije. Razloge iz siromašnog obrazloženja toga članka nije moguće razaznati, ali nedvojbeno se opet radi o neusklađenosti Nacrta prijedloga Zakona sa odredbama ZK/12.
Nadalje, u članku 68. stavku 2. Nacrta prijedloga Zakona 05/14 propisano je da stručno povjerenstvo podnosi davatelju koncesije “prijedlog odluke o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja ili odluku o poništenju postupka davanja koncesije”. Međutim, ZK/12 ne poznaje odluku o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja, već samo odluku o davanju koncesije. Stoga Nacrt prijedloga Zakona 05/14 uvođenjem nove vrste odluke u postupku davanja koncesije ponovo uvodi nered i generira neusklađenost zakona.
Posebno valja istaknuti neusklađenost instituta koncesije na zahtjev iz Nacrta prijedloga Zakona 05/14 u odnosu na ZK/12. Naime, odredbe o koncesiji na zahtjev iz ZK/12 slijede primjenu načela postupka davanja koncesija iz članka 20., prije svega načelo tržišnog natjecanja, načelo jednakog tretmana i načelo transparentnosti. Zbog toga je institut koncesije na zahtjev podvrgnut određenim ograničenjima taksativno nabrojenim u članku 29. ZK/12.
Međutim, uvjete za davanje koncesije na zahtjev Nacrt prijedloga Zakona 05/14 na potpuno je drukčiji način uredio od postojeće legislative u ZK/12. Kako je o tome na ovom portalu pisao urednik kap. BRANKO KUNDIH, dipl. iur., više o tome na www.05demo.com.
Odredbe o prijenosu koncesije također nisu usuglašene sa ZK/12. Naime, ZK/12 dopušta da se “Ugovor o koncesiji može, uz pisanu suglasnost davatelja koncesije, prenijeti na treću osobu u skladu sa stavcima 4. i 5. toga članka te radi namirenja tražbine založnog vjerovnika kada je koncesija predmet založnog prava u skladu s člankom 42. Zakona.”
Prema Nacrtu prijedloga Zakona 05/14 iz članka 78. stavka 6. proizlazi da koncesionar može uvijek, na temelju suglasnosti davatelja koncesije, ugovor o koncesiji prenijeti na treću osobu koja u vrijeme prijenosa ispunjava uvjete da dobivanje koncesije. Ne samo da je ta odredba u suprotnosti za ZK/12, već je i u koliziji s prethodnim stavkom istog članka Nacrta prijedloga Zakona 05/14 koji takav prijenos zabranjuje.
Konačno, možda najvažniji otklon Nacrta prijedloga Zakona 05/14 od nužnosti njegova usklađenja sa ZK/12 jest u dijelu uređenja pravne zaštite.
Naime, autor je već prethodno naveo da je jedan od ključnih razloga donošenju ZK/08, a potom i ZK/12 osiguranje jedinstvene pravne zaštite u svim postupcima davanja koncesije. Ta se prava zaštita treba osigurati putem neovisnog regulatornog tijela nadležnog za osiguravanje pravne zaštite u svim segmentima sustava javne nabave (javna nabave, javno-privatno partnerstvo i koncesije).
I dok su se svi drugi sektorski zakoni koji uređuju koncesije na općim i drugim dobrima tom zahtjevu pokorili, predlagač Nacrta prijedloga Zakona 05/14 i dalje inzistira na ovlaštenju da osigurava pravnu zaštitu i rješava sporove u pogledu koncesija na pomorskom dobru i morskim lukama.
Odredbom članka 82. Nacrta prijedloga Zakona 05/14 propisano je da je “za raspravljanje svih pitanja i rješavanje svih sporova u svezi s davanjem, izvršavanjem, opozivom, oduzimanjem ili izmjenom odluka o koncesiji na pomorskom dobru, za koje je davatelj koncesije jedinica područne (regionalne) samouprave ili veliki grad nadležno je Ministarstvo“ dok se „protiv rješenja Ministarstva ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor“ kao i „protiv odluka Vlade Republike Hrvatske o koncesiji na pomorskom dobru.”
Dakle, predlagač Nacrta prijedloga Zakona 05/14 u cijelosti je otklonio nadležnost Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave za osiguravanje pravne zaštite u postupcima davanja koncesije, iako je ona u članku 48. ZK/12 izričito navedena.
Ovo je očiti primjer da predlagač Nacrta prijedloga zakona 05/14 ne samo da nije uvažio zahtjeve zakonodavca i Vlade Republike Hrvatske da se sektorski zakoni usklade za ZK/12, već je svjesno i voluntaristički zanemario te zahtjeve i uspostavio novi sustav davanja koncesija na pomorskom dobru i morskim lukama i namjerno suprotstavio ovaj propis ZK/12.
Međutim, predlagač očito zanemaruje da ZK/12 nije samo izraz iure imperii nacionalnog zakonodavca, već je rezultat primjene pravne stečevine Europske unije čije je Republika Hrvatska punopravni član i koja se obvezala u nacionalnom zakonodavstvu unijeti pravnu stečevinu.
Autor se nada da će upravo zbog tog razloga ostala resorna tijela državne uprave, prvenstveno Ministarstvo financija i Ministarstvo vanjskih i europskih poslova reagirati na predloženi Nacrt prijedloga Zakona 05/14 kako bi primorali predlagača da svojim prijedlozima prati zahtjeve koje europsko pravo pred svih nas postavlja.