Autor: Mr. sc. Olga Jelčić, dipl. iur.
U “Izvješću o koncesijama u Republici Hrvatskoj” kojeg je Vlada RH usvojila 29. studenog 2012. neposredno prije donošenja novog Zakona o koncesijama, koji je stupio na snagu 28. prosinca 2012. (NN 143/2012.; Izvješće objavljeno na www.mfin.hr), dani su prikaz i analiza sustava koncesija u Republici Hrvatskoj s obzirom na primjenu Zakona o koncesijama iz 2008. godine (NN 125/2008.). U tom je Izvješću posebno istaknuta nužnost usklađivanja sektorskih – posebnih zakona sa krovnim Zakonom o koncesijama te je utvrđeno “Jedini zakon koji još uvijek nije usklađen sa Zakonom o koncesijama jest Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama. Postupak usklađenja ovog propisa provodi nadležno ministarstvo u suradnji s Državnim odvjetništvom Republike Hrvatske te se njegovo donošenje očekuje do kraja 2012. godine.” Na 79. sjednici Vlade RH od 7. ožujka 2013. donesen je zaključak kojim su zadužena nadležna ministarstva da do kraja trećeg tromjesečja 2013. godine. Vladi upute prijedlog posebnih zakona koji reguliraju koncesije “kako bi se osigurala nesmetana provedba Zakona o koncesijama.”
Opće je poznato da ni do danas nije donesen novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, tako da još uvijek primjenjujemo Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama koji je stupio na snagu 15. listopada 2003. (NN 158/2003., 100/2004., 141/2006. i 38/2009. ; dalje: ZPDML). To znači da primjenjujemo ZPDML koji svoje uređenje koncesija na pomorskom dobru temelji na osnovnim pravilima za koncesioniranje sadržanim u deset članaka Zakona o koncesijama još iz 1992. godine (NN 89/92.).
Za razliku od Zakona o koncesijama iz 2008. godine koji je određivao da se uvjeti, postupak, način te druga pitanja od značaja za davanje koncesija za pojedino područje uređuju posebnim zakonom (čl. 4. st. 3.), Zakon o koncesijama iz 2012. godine (dalje: ZK) propisuje drukčije, tj. da se na pitanja koja nisu uređena tim Zakonom o koncesijama odgovarajuće primjenjuju posebni zakoni te propis kojim se uređuje javna nabava (čl. 1. st. 7. ZK-a), iz čega bi proizlazilo da ZK ima značenje kogentnog propisa u odnosu na sektorske zakone, kojima se za stanovite djelatnosti ili područja određuje davanje koncesija (tako i u obrazloženju Konačnog prijedloga Zakona o koncesijama).
S obzirom da je ZPDML donesen još 2003. godine, činjenica je da se sada u praksi na pravni režim koncesija na pomorskom dobru de facto primjenjuju dva zakona (ZK i ZPDML), koji međusobno nisu usklađeni i kompatibilni. To se odnosi i na pravni institut ugovornog raspolaganja koncesionara cijelom ili dijelom koncesije. Različita primjena u praksi dvaju zakona dovodi do povrede načela jednakog tretmana gospodarskih subjekata i transparentnosti postupka, a za sudionike tih ugovornih odnosa predstavlja očitu pravnu nesigurnost te dovodi do nepotrebnih upravnih i sudskih sporova. Općenito za sve građane (pomorsko dobro je opće dobro) i posebno za gospodarstvo ta je situacija neprihvatljiva.
Oblici raspolaganja koncesionara koncesijom na pomorskom dobru
Načelno koncesionar nije ovlašten raspolagati koncesijom ili točnije rečeno ugovorom o koncesiji kojeg je sklopio s davateljem koncesije. Od toga pravila postoje zakonom predviđene iznimke, međutim bitno je naglasiti da je svako raspolaganje koncesijom na pomorskom dobru od strane koncesionara ZK-om i ZPDML-om uvjetovano obveznim pribavljanjem suglasnosti davatelja koncesije.
Prema ZK-u koncesionar može:
- na treću osobu prenijeti ugovor o koncesiji,
- sklopiti podugovor o obavljanju sporednih djelatnosti koncesije,
- na temelju ugovora o koncesiji za gospodarsko korištenje pomorskog dobra sklopiti ugovor o potkoncesiji i
- osnovati založno pravo na koncesiji.
Prijenosom ugovora o koncesiji na treću osobu prelaze sva prava i obveze koncesionara iz ugovora o koncesiji i to u njihovom opsegu i sadržaju u vrijeme sklapanja ugovora o prijenosu koncesije, a time prestaju sva prava iz koncesije koncesionara – prenositelja ugovora.
Sklapanjem podugovora i ugovora o potkoncesiji koncesionar na treću osobu, uz pretpostavke predviđene zakonom, prenosi samo dio sporednih djelatnosti koje su u funkciji koncesije, dok njegova prava i obveze iz ugovora o koncesiji u odnosu na davatelja koncesije ostaju nepromijenjena.
Ugovorom o osnivanju založnog prava na koncesiji koncesionar raspolaže koncesijom kao sredstvom osiguranja namirenja određene tražbine koju treća osoba kao vjerovnik ima prema koncesionaru kao dužniku.
Prema ZPDML-u koncesionar je ovlašten koncesiju u cijelosti prenijeti trećoj osobi (u ovom Zakonu se govori o prijenosu koncesije, a ne ugovora o koncesiji) ili je dati dijelom u potkoncesiju, kao i koncesiju dati je u zalog. Uredbom o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (NN 23/04., 101/04., 39/06., 63/08., 125/10., 102/11. i 83/12.; dalje Uredba) detaljnije su uređeni postupak prijenosa koncesije i ugovaranja potkoncesije.
Prijenos ugovora o koncesiji odnosno koncesije na pomorskom dobru
Iako ZK-om ni ZPDML-om nije pobliže definiran pojam prijenosa koncesije odnosno ugovora o koncesiji, može se zaključiti, s obzirom na sadržaj pojma ugovora o koncesiji, da tim pravnim poslom cjelokupni ugovorni odnos između davatelja koncesije – koncedenta i koncesionara sa svim pravima i obvezama koji egzistiraju u trenutku sklapanja ugovora o prijenosu, uključujući tu i odluku nadležnog tijela o davanju koncesije, prelazi na treću osobu. Sklapanjem predmetnog ugovora, ugovor o koncesiji nije izmijenjen niti je prestao, nego na mjesto ranijeg koncesionara, koji prestaje biti koncesionar, dolazi osoba na koju je koncesija prenesena i ona postaje koncesionar.
Za sklapanje ugovora o prijenosu koncesije uz prethodnu pisanu suglasnost davatelja koncesije prema ZK-u uvjet je i da se prijenosom ne smije umanjiti kvalitetu i narušiti kontinuitet izvršenja ugovora o koncesiji.
ZK-om je ograničeno pravo koncesionara na sklapanje ugovora o prijenosu koncesije (čl. 41. st. 1., 4. i 5.) i to u odnosu na razloge prijenosa koncesije i osobu koja može postati novi koncesionar. Naime, prema tim odredbama, kada je izvornim ugovorom o koncesiji između davatelja koncesije i koncesionara predviđeno da koncesionar može prenijeti ugovor o koncesiji u korist financijskih institucija koje mu daju kredite u svrhu provedbe ugovora o koncesiji, a pod uvjetom da koncesionar krši ugovor o koncesiji na način da to može dovesti do raskida toga ugovora (primjerice neplaćanje naknade za koncesiju), davatelj koncesije može dati suglasnost na prijenos koncesije. U tom slučaju davatelj koncesije može ovlastiti financijsku instituciju – vjerovnika da koncesiju prenese na treću osobu, koja ispunjava uvjete sposobnosti određene za koncesionara u dokumentaciji za nadmetanje i obavijesti o namjeri davanja koncesije. Kada je koncesionar založio koncesiju radi osiguranja tražbine založnog vjerovnika, financijska institucija, koja je založni vjerovnik može radi namirenja svoje osigurane tražbine uz suglasnost davatelja koncesije ugovor o koncesiji prenijeti trećoj osobi koja ispunjava uvjete sposobnosti određene za koncesionara.
Uredba na drukčiji način uređuje uvjete za prijenos koncesije. Naime, koncesionar može prenijeti koncesiju na treću o osobu ako iz gospodarskih, organizacijskih, financijskih ili dugih opravdanih razloga sam više nije u mogućnosti izvršavati obveze iz ugovora o koncesiji (čl. 4. st. 1). Prema Uredbi novi koncesionar može biti svaka druga pravna i fizička osoba koja je registrirana za obavljanje obrta pod uvjetom da udovoljava uvjetima za obavljanje koncesije. Postojanje tih razloga procjenjuje davatelj koncesije pri donošenju odluke.
U nacrtu Konačnog prijedloga ZPDML iz svibnja 2014. (dalje: Nacrt) prijenos ugovora o koncesiji nije usklađen sa ZK-om, nego se određuje supsidijarna primjena ZK-a, tako da se taj Zakon primjenjuje na pitanja koja nisu uređena ZPDML-om. Na taj način se faktično zauzima pravno stajalište da se odredbe ZK-a ne primjenjuju, ako je određeno pitanje tim posebnim zakonom uređeno. Svoje mišljenje o kogentnosti ZK-a uvodno sam iznijela.
Očito postoje bitne razlike u uređenju prijenosa ugovora o koncesiji između ZK-a i ZPDML-a uključujući i Uredbu što može uzrokovati značajne probleme onima koji te zakone moraju primjenjivati, a njihovo je pravo da im se osigura pravna sigurnost.
Zakon o turističkom i ostalom građevinskom zemljištu neprocijenjenom u postupku pretvorbe i privatizacije (NN 92/10.; dalje: Zakon o turističkom zemljištu) zabranjuje prijenos prava iz koncesije, koju je koncesionar temeljem odredbi tog Zakona dobio radi upotrebe turističkog zemljišta u kampovima (čl. 10. st. 3. Zakona o turističkom zemljištu).
Podugovor
Podugovorom kojeg sklapa s trećom osobom koncesionar je ovlašten raspolagati dijelom koncesije radi obavljanja sporednih djelatnosti koncesije (djelatnost koja služi obavljanju koncesije ili potrebna za njezino uspješno izvršenje – čl. 43. st. 2. ZK-a) i ujedno je podugovaratelja obvezan nadzirati kako ne bi koncesiju upotrebljavao suprotno uvjetima pod kojima je koncesionaru dana. Za ovaj način raspolaganja dijelom koncesije ZK ne propisuje pribavljanje suglasnosti davatelja koncesije.
Sličnu odredbu sadrži i ZPDML (čl. 26.), ali ne određuje naziv ovog pravnog odnosa. Prema ZPDML-u koncesionar koji je dobio koncesiju za gospodarsko korištenje pomorskog dobra može manje sporedne djelatnosti iz područja usluga dati na obavljanje pravnim i fizičkim osobama u svrhu boljeg iskorištavanje pomorskog dobra. Za razliku od ZK-a, ZPDML obvezuje koncesionara za ovaj oblik raspolaganja pomorskim dobrom pribaviti suglasnost davatelja koncesije (u Nacrtu se predlaže izvješćivanje davatelja koncesije). Po svom sadržaju ovaj pravni posao u biti predstavlja podugovor kako ga definira ZK.
Prema ZPDML-u koncesionar koji je dobio koncesiju za posebnu upotrebu nije ovlašten na sklapanje podugovora.
Sklapanjem podugovora nastaje samostalni pravni odnos između koncesionara i treće osobe s kojom je sklopio ugovor, pa sukladno tome prava i obveze koncesionara prema davatelju koncesije ostaju neizmijenjena.
Potkoncesija
Ugovorom o potkoncesiji koncesionar prenosi na treću osobu vršenje nekih prava i obveza u okviru ovlasti koje mu pripadaju na temelju ugovora o koncesiji.
ZPDML-om je najopćenitije otvorena mogućnost da koncesionar na treću osobu prenese ne samo cijelu već i dio koncesije u opsegu u kojem ju je stekao uz uvjet da za taj prijenos pribavi suglasnost davatelja koncesije (čl. 35. Zakona). U tom Zakonu nisu predviđeni uvjeti i pretpostavke za sklapanje ugovora o potkoncesiji. Ovako formulirana mogućnost raspolaganja dijelom koncesije ostavlja otvorenim pitanja na relaciji pravnog odnosa davatelj koncesije – koncesionar – potkoncesionar te statusa koncesije nakon prenošenja potkoncesije.
Uredba dijelom uređuje potkoncesiju te propisuje da koncesionar može od davatelja koncesije zatražiti suglasnost za davanje dijela koncesije u potkoncesiju pravnoj osobi ili fizičkoj osobi registriranoj za obavljanje obrta, ako, ukratko rečeno, iz opravdanih razloga sam više nije u mogućnosti u cijelosti koristiti koncesiju i izvršavati obveze te prava iz ugovora o koncesiji.
Prema ZK-u ugovor o potkoncesiji uz odobrenje davatelja koncesije ovlašten je sklopiti samo koncesionar koji je koncesiju dobio za gospodarsko korištenje pomorskog dobra i to kada iz objektivnih opravdanih razloga nije moguće sklopiti podugovor, odnosno kada je pravni status nekretnine koja je predmet koncesije takav da nije sposobna biti objektom stvarnih prava. Potkoncesija se može dati samo u svrhu obavljanja sporednih djelatnosti na nekretnini koja je predmet koncesije. Mogućnost sklapanja ugovora o potkoncesiji mora biti predviđena u studiji opravdanosti davanja koncesije, dokumentaciji za nadmetanje, obavijesti o namjeri davanja koncesije te u ugovoru o koncesiji (čl. 43. ZK-a). Sve navedene pretpostavke trebaju biti kumulativno ispunjene u vrijeme sklapanje ugovora o potkoncesiji.
Jednako kao i za prijenos ugovora o koncesiji u Nacrtu iz 2014. godine se predlaže za prenošenje potkoncesije podredna primjena zakona koji uređuju koncesije.
Odredba čl. 43. st. 13. ZK-a glasi: “Sva pitanja vezana za potkoncesije koja nisu uređena ovim Zakonom uređuju se zakonom kojim se uređuje pomorsko dobro.” Iz citirane odredbe slijedi da se od stupanja na snagu ZK-a na ugovor o potkoncesiji ne mogu primjenjivati one odredbe ZPDML-a i Uredbe koje nisu usklađene s ZK-om. Ugovori o potkoncesiji sklopljeni na temelju ZPDML-a i podzakonskih propisa prije stupanja na snagu ZK-a valjani su, jer raniji propisi o koncesijama nisu uređivali potkoncesiju, a konačno i Zakonom o koncesijama iz 2008. je bilo određeno da se pitanja od značaja za davanje koncesija za pojedino pravno područje uređuju posebnim zakonom.
Pravo zaloga na koncesiji
Na pomorskom dobru, koje je u pravnom režimu općeg dobra, ne mogu se stjecati stvarna prava, pa jedino imovina i prava koja koncesionar ostvaruje iz koncesije na pomorskom dobru mogu poslužiti za osiguranje novčanih tražbina. Stoga je u ZK-u i ZPDML-u predviđena mogućnost osnivanja založnog prava na koncesiji.
Uređenje založnog prava na koncesiji u ZPDML-a je podnormirano i zbog toga u praksi ne funkcionira. Naime, nedostaju odredbe koje bi odredile pretpostavke za osnivanje založnog prava na koncesiji, utvrđivanje načina vrijednosti koncesije, odredile prava založnog vjerovnika i dužnika kroz vrijeme trajanja zaloga do dospijeća osigurane tražbine, a nedostaju i temeljna pravila o postupku namirenja.
Iz odredbe čl. 34. st. 1. ZPDML koja glasi: “Koncesija se može založiti” proizlazi da je koncesionar ovlašten neograničeno založiti pravo koncesije radi osiguranja bilo koje tražbine treće osobe koju ona ima ili će imati prema koncesionaru.
Nadalje otvoreno je i pitanje treba li koncesionar za osnivanje zaloga na koncesiji pribaviti suglasnost davatelja koncesije, jer se u čl. 34. st. 5. ZPDML-a određuje samo za založnog vjerovnika da može pravo na koncesiju prenijeti na treću osobu koja ispunjava uvjete za ovlaštenika koncesije, pod uvjetom da dobije suglasnost davatelja koncesije.
Zakon o koncesijama 2012. godine je odredio mogućnost osnivanja založnog prava na koncesiji samo u funkciji provedbe ugovora o koncesiji. Založno pravo na koncesiji na pomorskom dobru koncesionar može osnovati uz suglasnost davatelja koncesije i to samo u korist financijskih institucija radi osiguranja tražbina tih institucija na temelju ugovora o kreditu danog radi provedbe ugovora o koncesiji (čl. 42. st. 1.) Time se omogućava osnivanje prava zaloga na koncesiji kao jedinstvenom pravu i to isključivo radi osiguranja tražbina proisteklih iz namjenskih kredita koji su pribavljeni od financijskih institucija u svrhu provedbe ugovora o koncesiji. Propisuje se obveza utvrđivanja vrijednosti koncesije prije osnivanja založnog prava na koncesiji te ponovno prilikom ostvarenja prava na namirenje, radi utvrđivanja odnosa vrijednosti koncesije s vrijednošću tražbine založnog vjerovnika. Elementi za procjenu vrijednosti koncesije sadržani u odredbi čl. 11. ZK-a.
Ovaj kratak usporedni prikaz osnivanja založnog prava na koncesiji čini evidentnim neusklađenost ZK-a i ZPDML-a i neprihvatljivost postojećeg stanja. Međutim mislim, da nakon stupanja na snagu ZK-a založno pravo na koncesiji na pomorskom dobru može se osnivati isključivo uz primjenu odredbi ZK-a uz supsidijarnu primjenu propisa koji uređuju koncesije te stvarno pravo zaloga.