Autor: Snježana Frković, dipl.iur., zamjenica Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske
Sada je potpuno izvjesno da Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture, kao ovlašteni predlagatelj, ustraje na donošenju novog zakona koji će urediti pomorsko dobro jer je upravo u proceduri pred tijelima Vlade Republike Hrvatske nova verzija Prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama koji će proći dva čitanja.
No, ovo je i prilika i zamka. Prilika da se pravni režim pomorskog dobra konačno jasno, potpuno i kvalitetno uredi te otklone problemi iz prakse. Zamka da se to učini na način koji možda neće, zbog kratkoće vremena, biti najbolji, ali je to rizik kojeg predlagatelj treba preuzeti.
Prije svega treba reći da nije jednostavno urediti ovu materiju. To proizlazi iz iznimne složenosti ovog pravnog režima te velikog opsega različitih interesa i pretenzija usmjerenih na more i obalu kao i činjenice da je nekoliko verzija zakona bilo na javnoj raspravi, ali ih je predlagatelj povukao nakon velikog broja kritika i primjedbi.
Ne treba se zavaravati – kad je pomorsko dobro u pitanju, na djelu su razni interesi i pretenzije, pojedinačni i grupni, lokalni i nacionalni. Ali interes koji bi trebao dominirati je prije svega – javni interes.
Kontekst u kojem se donosi novi zakon izuzetno je problematičan: praksa vrvi velikim brojem spornih situacija koje treba razriješiti; nema integralnog upravljanja pomorskim dobrom jer nema ni posebne uprave, ni pravne osobe koja bi to činila u ime države, velika je podnormiranost u bitnim pitanjima važećeg i prijašnjih zakona koji su uređivali pomorsko dobro, koja traje već desetljećima, a rezultat je veliki broj sudskih postupaka po svim osnovama te veliki broj nevaljanih upisa prava vlasništva na pomorskom dobru koji se sporo uklanjaju; sporna su postupanja nekih tijela nadležnih za katastar, kontinuirana su nasipavanja mora, uzurpacije i bespravna gradnja na obali, izigrava se sustav koncesioniranja i kroz davanje koncesijskih odobrenja, pa čak općine i gradovi krše zakon, kao i pojedine lučke uprave, sporo se utvrđuju granice pomorskog dobra, sporo je i evidentiranje ovog statusa u katastru i zemljišnoj knjizi, nema sustavne evidencije, nadzora te brze i efikasne inspekcijske kontrole te uklanjanja uzurpacija, zbog podnormiranosti spora je i pravna zaštita, što sve rezultira pravnom nesigurnošću te stvarnim i pravnim neredom, a radi se o izuzetno vrijednom dijelu teritorija Republike Hrvatske i to općem dobru.
Dakle, radi se o izuzetno složenom pravnom režimu koji je uslijed kontinuirane podnormiranosti kao i odsustva efikasnog inspekcijskog nadzora kroz desetljeća opterećen velikim brojem neriješenih pitanja i spornih situacija u praksi. Zbog ove podnormiranost i sudovi imaju različitu praksu u tumačenju pojedinih odredbi važećeg zakona kao i prijašnjih propisa koji su uređivali ovaj pravni režim.
Međutim, pravno uređenje pomorskog dobra kao općeg dobra je konzistentno, ima svoja tradicionalna pravila i načela. U svjetlu tih pravila i načela trebalo bi razrješavati sve sporne situacije iz prakse.
Praksa ukazuje na nužnu potrebu jasnijeg i detaljnijeg definiranja pomorskog dobra te da se u novi zakon ugrade što jasnije odredbe kojima će se na potpuno jednostavan način propisati i obrazložiti temeljna načela ovog režima, definicija i status pomorskog dobra, prava i pravne osnove korištenja pomorskog dobra, stjecanje i ukidanje statusa, kriteriji za utvrđivanje granice, odredbe koje bi trebale omogućiti brži upis ove oznake u zemljišnoj knjizi i uklanjanje zatečenih upisa prava vlasništva koji su nevaljani itd., te urediti izvlaštenje nekretnina na pomorskom dobru, ali i urediti pojedina prava i nerazriješene imovinskopravne odnose vezane uz nekretnine na obali koje su u statusu pomorskog dobra. To treba učiniti na jasan i nedvojben način.
U praksi je poseban problem provedba načela da je pomorsko dobro određeno zakonom te da se ono ne konstituira tek upisom u zemljišnu knjigu, a što je osnova za razumijevanje ovog instituta.
Zbog nedostatka evidencije pomorskog dobra provodi se pravni promet na nekretninama koje stvarno imaju ovaj status; nadležna tijela dopuštaju gradnju i ozakonjenje na takvim nekretninama, a i sami sudovi dopuštaju pravni promet ne smatrajući da se radi o pomorskom dobru jer taj status nije vidljiv iz zemljišne knjige.
Ako bi se zakonom, zbog pritiska privatnih interesa dopustilo fleksibilno i ekstenzivno davanje raznih prava i to u ovoj situaciji, dok se ne ustroji evidencija i efikasan nadzor nad tim pravima, bez jasnih kriterija i propisivanja obveze ugrađivanja zaštitnih odredbi, odnosno raskidnih uvjeta u ugovorima o koncesiji, odobrenjima i dozvolama te sankcija za davatelje tih prava, kad se ponavljano uoče nepravilnosti, stimulirale bi se razne zlouporabe u praksi, te povećao nered na pomorskom dobru. Davanjem velikog broja raznih prava, ako kriteriji ne budu ograničavajući, i to još na zahtjev, u praksi suprotno zakonu i ovom načelu, mogao bi se dogoditi veliki otklon od opće uporabe. Nadamo se da će se ovaj scenarij izbjeći.
Stoga i predlagatelj i zakonodavac moraju biti oprezni prilikom odlučivanja o zakonskim rješenjima.
Otvara se i problem zaštite javnog interesa na plažama, koje su oduvijek bile tradicionalno otvorene i na korištenju stanovništvu na određenom području. Također, opasno bi moglo biti i neselektivno legaliziranje svih gradnji i nasipa na pomorskom dobru, te zbog toga masovno ukidanje statusa pomorskog dobra, ako se ove situacije detaljno ne urede zakonom. U suprotnom, uslijed podnormiranosti takvo ukidanje statusa moglo bi biti u suprotnosti s onim što je suština instituta općeg dobra – da je pod najvišom zakonskom i ustavnom zaštitom i da je u općoj uporabi. Time bi se u praksi samo stimulirale daljnje uzurpacije i nezakonita postupanja, a nikako polučio red što se, za nadati se, neće dogoditi.
Formula za izradu dobrog zakona je prethodna temeljita analiza postojećeg stanja u praksi, te predlaganje onih odredbi koje će u najvećoj mjeri zaštiti pomorsko dobro i kojima će se urediti sva važna i sporna pitanja i potom simulacija učinaka tih odredbi u praksi u budućnosti.
Zato je više nego važno kroz raspravu i pažljivu analizu svakog otvorenog pitanja „složiti“ kvalitetan tekst novog zakona. Vjerujemo da je ovo i ozbiljan cilj predlagatelja.