Prijevod Dekreta s francuskog Katarina Kundih, studentica Pravnog fakulteta u Rijeci
Koncesionari u borbi protiv Dekreta br. 2006-608 iz 2006. o koncesijama na plažama
Upravljanje plažama ostaje teško rješiv problem za lokalne jedinice juga Francuske odnosno Azurne obale. Dekret o koncesijama na morskim plažama uvodi drastična ograničenja za koncesionare koji ukazuju na neodrživost stanja do kojeg bi dovela njegova dosljedna primjena. Prvenstveno se to odnosi na zatvaranja brojnih objekata i otpuštanja radne snage.
Francuska je svjesna brojnih problema turističkog sektora na pomorskom dobru ali je godinama zatvarala oči pred nepoštivanjem Dekreta, posebno na Azurnoj obali. Koncesionari traže promjene i nova pravna rješenja gospodarenja morskim plažama. Svjesni su činjenice da će se produženjem koncesija one morati uskladiti s propisima na snazi odnosno s Dekretom.
Bernard Kleynhoff, predsjednik Gospodarske komore, upozorava na velike probleme s kojima se susreću koncesionari u primjeni Dekreta o koncesijama na morskim plažama, posebno vezanim za ograničenje prostora koji se može dati u koncesiju. Zalaže se da se Azurna obala podvrgne posebnom režimu gospodarskog korištenja plaža s obzirom na njezinu visoku turističku posjećenost i veliki broj kupača u odnosu na Atlantsku obalu koja je puno veća i ima manji broj posjetitelja. U takvim okolnostima upozorava se da je puno lakše primijeniti kriterije koje nameće Dekret na plažama Atlantske obale u odnosu na Azurnu obalu.
Povijesno nasljeđe i tradicija upravljanja pomorskim dobrom
Francuska ima veliku povijesnu tradiciju upravljanja javnim pomorskim dobrom (domaine public maritime) te svojom politikom jamči otvaranje pomorskog dobra javnosti što je neotuđivo pravo koje ne zastarijeva, te ga treba zaštititi i sačuvati u XXI stoljeću. Francusko pomorsko dobro sastoji se od obalnog područja uz more od čega većinu čine plaže te od morskog dna i morskog podzemlja koje se prostire sve do granice teritorijalnih voda.
Francuska teorija pravi razliku između javnih prirodnih dobara i javnih umjetnih dobara, te se u tom smislu provodi posebno razgraničenje između prirodnog pomorskog javnog dobra (domaine public maritime naturel) od umjetnog pomorskog dobra (domaine public maritime artificiel). Upravljanje prirodnim javnim pomorskim dobrom temeljeno je na klasičnom principu: “res in publico usu” a to je sloboda korištenja takvog dobra u svrhu ribolova, šetnje, kupanja i plovidbe na čemu se temelje i principi upravljanja priobaljem.
Izgrađeno javno pomorsko dobro uređeno je u cilju ekonomskog iskorištavanja priobalja a takva upotreba pomorskog dobra je prije svega komercijalna. Odredbe koje reguliraju upravljanje pomorskim dobrom moraju u najvećoj mogućoj mjeri omogućiti ekonomsko korištenje te se time mogu opravdati razni oblici zauzimanja pomorskog dobra na osnovu koncesija.
Na lokalnoj razini glavnu ulogu čuvanja javnog pomorskog dobra ima upravitelj prefekture (prefekt) koji surađuje s odgovarajućim službama ministarstva te pruža pomorskom dobru odgovarajuću zaštitu.
Uloga Prefekta kao predstavnika Vlade je da kontrolira pružanje usluga javne službe u departmanu te je odgovoran za promicanje državnog interesa. Prefekt se brine za održavanje javnog reda i mira te raspolaže mehanizmom kontrole akata teritorijalnih jedinica. U kontekstu koncesija najbitnija je njegova uloga upravljanja prostorom i provođenja državne politike razvoja.
Primjena Dekreta br. 2006-608 iz 2006.
Država može dati koncesiju na pomorskom dobru koja za predmet ima uređenje, iskorištavanje i održavanje plaže te je koncesionar ovlašten zauzeti jedan dio koncesioniranog prostora kako bi tamo pružao usluge javne službe u svrhu zadovoljenja potreba stanovništva na obalnom području. Ta djelatnost mora biti u izravnoj vezi s iskorištavanjem plaže i omogućavati nenaplatno i slobodno korištenje plaža, očuvanje obalnih krajobraza i prirodnih resursa te biti u skladu s uporabom susjednih područja. Koncesija može trajati najdulje 12 godina.
Površina plaže mora biti oslobođena od opreme van perioda koji je definiran u koncesiji, a koji ne može prelaziti 6 mjeseci. Iznimno se taj period može produljiti na najviše 8 mjeseci godišnje ukoliko se radi o “turističkoj općini” koja je definirana posebnim propisom o turizmu te ukoliko to odobri teritorijalna jedinica iz razloga visoke turističke posjećenosti.
Koncesionar može jednoj ili više osoba, na temelju potkoncesije, povjeriti obavljanje svih ili nekih djelatnosti koje čine predmet koncesije i ovlastiti ga na ubiranje odgovarajuće koncesijske naknade.
U tom slučaju koncesionar ostaje odgovoran prema državi i prema trećima za ispunjenje obveza nadzora, opremanja, očuvanja i održavanja koje su mu nametnute ugovorom o koncesiji. Rok na koji je dodijeljena potkoncesija ne može biti duži od roka na koji je dodijeljena koncesija.
Dekret izrijekom određuje da se koncesijom i potkoncesijom ne stječu stvarna prava.
Koncesionar i eventualni potkoncesionar preuzimaju koncesionirano javno dobro u onom stanju u kojem se ono nalazi na dan potpisivanja sporazuma. Koncesionar niti potkoncesionar ne mogu od države tražiti naknadu štete u slučaju promjene stanja plaže ili štete nastale na opremi zbog gibanja mora ili druge prirodne sile.
Ukoliko prefekt provede mjere koje su neophodne za zaštitu pomorskog dobra korisnik na temelju toga ne stječe pravo na naknadu štete. Koncesije ili potkoncesije mogu sadržavati odredbu koja predviđa naknadu za one investicije koje još nisu amortizirane u slučaju da dođe do raskida ugovora iz razloga javnog interesa.
Koncesionar je svake godine dužan dostaviti državi izvješće u zakonski određenoj formi koje mora sadržavati financijski obračun koji se tiče investicija te analizu funkcioniranja koncesije, pogotovo što se tiče omogućavanja pristupa javnosti i očuvanja prostora pod koncesijom.
Restriktivna rješenja korištenja plaža
Korištenja plaža propisana su člankom 2. Dekreta koji određuje da koncesije na plažama moraju poštovati, uz načela određena propisom o zaštiti okoliša, sljedeća osnovna pravila:
- Minimalno 80% duljine obale plaže i 80% površine plaže mora ostati slobodno od bilo kakve opreme i uređaja. U slučaju da se radi o umjetnoj plaži to ograničenje ne može biti manje od 50%. Uzima se u obzir površina plaže za vrijeme srednje plime.
- Na plaži je dopušteno postavljanje samo one opreme koja se može razmontirati i prenositi, osim sanitarnog čvora i zgrade za smještaj spasioca. Oprema mora biti postavljena na takav način da je na kraju trajanja koncesije omogućeno vraćanje područja u prvobitno stanje. Položaj i izgled opreme mora biti u skladu sa svojstvima okoliša.
- Oprema čije je postavljanje dopušteno određena je položajem i posječenošću plaže kao i razinom usluga koje se pružaju u bliskom okruženju.
- Površina plaže mora biti oslobođena od opreme koja se može razmontirati odnosno prenositi van perioda koji je definiran u koncesiji, a koji ne može prelaziti 6 mjeseci.
Koncesionar može zatražiti od prefekta donošenje upravnog akta, koji vrijedi tijekom cijelog trajanja koncesije, a kojim se dopušta držanje na plaži opreme koja se može razmontirati odnosno prenositi van perioda u kojem je to dopušteno koncesijom (6 ili 8 mjeseci) ukoliko se radi o teritorijalnoj jedinici koja ima na raspolaganju određeni broj soba van turističke sezone (od rujna do ožujka) te koja pruža usluge smještaja visokog standarda (“de luxe”), nakon što teritorijalna jedinica na čijem je području dana koncesija dade svoj pristanak.
Postupak dodjele koncesije za plaže
Kada prefekt odluči dati plažu u koncesiju ili produžiti postojeću koncesiju ili kada mu je podnesen zahtjev za davanje koncesije od osobe koja nije teritorijalna jedinica, tada on o tome obavještava teritorijalnu jedinicu koja u roku od dva mjeseca od te obavijesti može iskoristiti svoje pravo prvenstva, te je u tom slučaju dužna u roku od 6 mjeseci dostaviti svu potrebnu propisanu dokumentaciju za koncesiju (plan smještaja opreme i uređaja, utvrđenje granica prostora na kojem će se obavljati djelatnost te način pristupa plaži, prijedlog o trajanju perioda van kojeg plaža mora biti oslobođena od opreme i uređaja, način zadovoljavanja zakonskih uvjeta o zauzimanju dijela plaže, o oslobođenju plaže van koncesijom određenog perioda i postavljanju opreme koja se može razmontirati odnosno prenositi, investicije koje moraju biti ostvarene, oprema čije je postavljanje predviđeno kako bi se na plaži omogućio pristup osoba s invaliditetom, postavljanje oznake kojom se javnosti daje do znanja postojanje koncesionara ili potkoncesionara).
Ukoliko teritorijalna jedinica ne želi iskoristiti svoje pravo prvenstva u dodjeli koncesije, tada je davanje koncesije na plaži podvrgnuto zakonskoj proceduri javnog nadmetanja. Dokumentacija s propisanim sadržajem koji je jednak onome koje ima dokumentacija koju podnosi teritorijalna jedinica upućuje se prefektu.
O projektu kojeg izabere prefekt mišljenje daje “prefect maritime“ koji predstavlja centralnu državnu vlast i koordinira djelatnosti uprave na moru. Cjelovit projekt je podvrgnut proceduri ispitivanja koju vodi služba nadležna za upravljanje pomorskim dobrom. Ta služba pribavlja mišljenje čelnika financijske službe koja je osim toga ovlaštena utvrditi financijske uvjete koncesije. Održava se javna rasprava koja ima za cilj osigurati informiranje i sudjelovanje javnosti te uzimanje u obzir interesa trećih osoba prilikom donošenja odluka koje bi mogle imati utjecaja na okoliš. Mišljenje o projektu daje i teritorijalna jedinica.
Nakon završetka javne rasprave prefekt se izjašnjava o prijedlogu koncesije te može dati koncesiju bez obzira na nepovoljno mišljenje komisije koja je provela javnu raspravu. U takvom slučaju svoju odluku mora obrazložiti.
Okončanjem procedure služba koja je u funkciji upravljanja pomorskim dobrom šalje dokumentaciju prefektu s njezinim prijedlogom i u nekim slučajevima nacrtom ugovora o koncesiji.
Ukoliko je koncesionar pravna osoba privatnog prava ona će imenovati fizičku osobu odgovornu za izvršenje koncesije.
Dodjela potkoncesija (sous-traités d’exploitation)
Ukoliko je koncesionar teritorijalna jedinica koja odluči iskoristiti pravo davanja potkoncesije tada se taj postupak provodi putem javnog nadmetanja. Prethodno koncesionar (teritorijalna jedinica) utvrđuje financijske i profesionalne osobine kandidata te njihovu sposobnost da osiguraju pristup javnosti tijekom perioda iskorištavanja kao i očuvanje okoliša. Nacrt potkoncesije (convention d’exploitation) šalje se prefektu na potvrdu prije potpisivanja potkoncesije od strane koncesionara. Ukoliko prefekt u roku od dva mjeseca ne da svoj odgovor smatra se da je dao pristanak.
Ukoliko koncesionar nije teritorijalna jedinica i ukoliko koncesionar želi iskoristiti pravo davanja potkoncesije, tada se postupak dodjele potkoncesije provodi prema pravilima javnog nadmetanja koje omogućuje davanje više konkurentnih ponuda.
Kada koncesionar utvrđuje listu kandidata koje će prihvatiti za davanje ponuda on utvrđuje osim profesionalnih i financijskih svojstava njihovu sposobnost da osiguraju pristup javnosti za vrijeme dopuštenog obavljanja djelatnosti kao i očuvanje okoliša. Koncesionar slobodno pregovara oko tako prezentiranih ponuda i izabire potkoncesionara.
Prefekt daje odobrenje za nacrt potkoncesije prije njihova potpisivanja od strane koncesionara. Ukoliko se prefekt ne izjasni u roku od dva mjeseca smatra se da je odobrenje dao.
Potkoncesionar plaže može biti pravna osoba javnog ili privatnog prava ili fizička osoba kao i skupina fizičkih osoba. Potkoncesionar kao fizička osoba može prenijeti potkoncesiju na svojeg bračnog druga ili na svojeg pretka ili potomka za ostatak razdoblja na koje je potkoncesija dana, a za taj prijenos potrebno je ishoditi prethodni pristanak koncesionara.
U svim slučajevima kada je potreban pristanak koncesionara on ima na raspolaganju rok od dva mjeseca. Izostanak odgovora u tom roku smatra se pristankom. Koncesionar obavještava prefekta o svim izmjenama početne potkoncesije.
Raskid koncesije i potkoncesije
Koncesija može biti raskinuta bez obveze države da naknadi štetu, na temelju odluke prefekta u slučaju da koncesionar ne ispunjava svoje obveze i pogotovo:
- ukoliko ne poštuje odredbe ugovora,
- u slučaju kršenja zakona i provedbenih propisa na snazi,
- ako je prostor koji je predmet koncesije ostao neiskorišten ili nedovoljno iskorišten s obzirom na uvjete pod kojima je koncesija dana, i to dvije uzastopne godine.
Potkoncesija može biti raskinuta bez obveze koncesionara da naknadi štetu, na temelju odluke koncesionara, u slučaju da potkoncesionar ne ispunjava svoje obveze, a pogotovo u slučaju:
- da ne poštuje odredbe potkoncesije,
- u slučaju kršenja zakona i provedbenih propisa na snazi,
- ako je prostor koji je predmet potkoncesije ostao neiskorišten ili nedovoljno iskorišten s obzirom na uvjete pod kojima je potkoncesija dana, tijekom jedne godine,
- u slučaju da oprema ne bude razmontirana van perioda navedenog u potkoncesiji, a potkoncesionar nije dobio odobrenje držati tu opremu van tog perioda.
U slučaju raskida potkoncesije koncesionar o tome obavještava prefekta.
Koncesionari Azurne obale u ratu s javnom vlašću
Plaže Francuske žrtve su sukoba interesa, s jedne strane zahtjeva za što većim turističkim razvojem te privatnom okupacijom plaža, a s druge strane zahtjeva za zaštitom okoliša i slobodnom pristupu plažama.
Koncesionari upozoravaju na nelogična i štetna rješenja u primjeni strogih propisa kojim se uređuje obalno područje te su u svojevrsnom ratu sa javnom vlašću. Dekret o koncesijama na plažama iz 2006. godine nameće drastično smanjenje prostora plaže koji se daje u koncesiju u odnosu na prijašnje propise. U prijašnjem režimu prostor pod koncesijom je mogao uključiti 30% prirodne plaže i 70% umjetne plaže. Novim Dekretom prag je snižen na 20% za prirodne plaže i 50% za umjetne. U tom smislu postoji velika diskrepancija između zahtjeva postavljenih Dekretom i stvarnosti brojnih koncesioniranih plaža na jugu Francuske.
Dekret ograničuje trajanje koncesije na samo 12 godina i prisiljava na uništenje objekata koji se ne mogu razmontirati van sezone (o trošku koncesionara) što dovodi do protuzakonitog postupanja kod brojnih koncesija. Ta stroga pravila ne mogu izbjeći niti oni koji su objekt sagradili prije 20, 30 ili 60 godina uz pribavljenu valjanu građevinsku dozvolu, što praktično znači uništenje brojnih kultnih objekata na Azurnoj obali.
René Colomban, vlasnik bara Blue Beach u Nici i predsjednik “Nacionalne udruge korisnika plaža” moli da se Dekret izmjeni na način da obveza potpune demontaža sadržaja na plažama ne nastupi krajem sezone već istekom koncesije. Bernard Kleynhoff, predsjednik Gospodarske komore (Chambre de Commerce et d’Industrie Nice Côte d’Azur) ističe da bi za potrebe demontiranja opreme trebalo angažirati desetke kamiona, isto kao i za njezino ponovno montiranje. To, prema njegovom mišljenju, nije ekološki prihvatljivo, uz činjenicu da uzrokuje nerazmjerno visoke troškove i brojne probleme za pronalaženje prikladnog skladišta.
Gil Bernardini, gradonačelnik Lavandoua, kaže da bi trebalo pustiti veću slobodu teritorijalnim jedinicama da odrede duljinu turističke sezone. On govori da se u toj situaciji pravne nesigurnosti sporovi multipliciraju te da je rijetkost da općina na obali nije stranka postupka kada se radi o plaži.Tvrdi da one osobe koje uspiju dobiti koncesiju vode borbu s restrikcijama, dok oni koji nisu uspjeli dobiti koncesiju najčešće tu odluku osporavaju pred sudom.
Na koncu Bernard Kleynhoff govori da ono što ga ponajviše ljuti je činjenica da nitko ne razumije cilj takvog propisa odnosno kakva će se korist njime ostvariti za riblji fond, okoliš ili ribare.
Izvori:
Décret n°2006-608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage
Borković Ivo: Javno dobro (domaine public) u francuskoj teoriji upravnog prava. Zbornik radova pravnog fakulteta u Splitu 2003.
http://www.entreprises.gouv.fr/tourisme/concessions-plage-point-sur-la-reglementation
http://www.bloc.com/article/voyages-et-tourisme/pratique/plages-privees-2008-08-11.html
