Autor: Mr. sc. Olga Jelčić, dipl. iur. – Sutkinja Vrhovnog suda u mirovini
Načelno, pomorsko dobro kao opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku pod njenom je osobitom zaštitom, a o njegovom važnom gospodarskom značaju dnevno se govori u gospodarstvu, politici i javnim medijima.
Međutim, postavlja se pitanje da li Republika Hrvatska svojim propisima i posebno njihovom primjenom u praksi doista pruža “osobitu zaštitu” pomorskom dobru. Učinkovita zaštita između ostalog pretpostavlja postojanje precizne identifikacije objekta zaštite, konkretno postojanje odgovarajuće evidencije pomorskog dobra. Nastojat ćemo kroz analizu važećih propisa odgovoriti na postavljeno pitanje.
Pomorsko dobro čine unutarnje morske vode i teritorijalno more, njihovo dno i podzemlje, te dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi ili je proglašen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod nje (čl. 3. st. 2. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama – Narodne novine 158/03., 100/04., 141/06., 38/09. i 123/11. – dalje: ZPDML). Podatke o moru, morskom dnu i morskom podmorju sadrži pomorski katastar sukladno čl.15. st. 1. Zakona o hidrografskoj djelatnosti (Narodne novine 68/98., 110/98., 163/03. i 71/14.), dok način evidencije kopnenog dijela pomorskog dobra uređuju ZPDML, Uredba o postupku utvrđivanja granice pomorskog dobra (Narodne novine 8/04. i 82/05.) i Pravilnik o evidentiranju i obilježavanju pomorskog dobra (Narodne novine 29/05.), kao sektorski propisi, uz supsidijarnu primjenu Zakona o zemljišnim knjigama (Narodne novine 91/96., 68/98., 137/99., 140/01., 100/04., 152/08., 126/10, 55/13. i 60/13. – dalje ZZK) tePravilnika o unutarnjem ustroju, vođenju zemljišnih knjiga i obavljanju drugih poslova u zemljišnoknjižnim odjelima sudova (Zemljišnoknjižni poslovnik, Narodne novine 81/97., 109/02, 123/02., 153/02., 14/05. i 60/10.), kao i Zakona o državnoj izmjeri i katastru nekretnina (Narodne novine 16/07., 152/08., 124/10. i 56/13.) te Pravilnika o katastru zemljišta (Narodne novine 16/07 i 148/09). Nastavno će biti riječi o evidenciji samo kopnenog dijela pomorskog dobra prema važećoj legislativi.
Opći pojam evidencije definira se kao organizirani sustav publiciranja podataka o nekretninama i pravima na njima u obliku javnih knjiga (Pravni leksikon Leksikografskog zavoda Miroslav Krleža), što primijenjeno na pomorsko dobro znači, da je za uspostavljanje potpune i sustavne evidencije pomorskog dobra nužno utvrditi pojedinačne zemljišne čestice koje su pomorsko dobro, odrediti njihovo evidentiranje u odgovarajućem javnom upisniku (primjerice katastar pomorskog dobra ili zemljišna knjiga), kao i upis relevantnih činjenica koje se odnose na upisanu nekretninu te postupak upisa i brisanja iz upisnika.
Zemljišnoknjižna evidencija pomorskog dobra prema ZPDML
Do stupanja na snagu ZPDML (15. 10. 2003) u zemljišnim knjigama su zatečeni upisi nekretnina u statusu pomorskog dobra, koji su bili provedeni na temelju važećih propisau vrijeme njihove provedbe. Bitno je obilježje gotovo svih tih propisa da nije bila određena sustavna evidencija pomorskog dobra, nego se je mogućnost upisa u zemljišnu knjigu vezivala uz postojanje prava na pomorskom dobru u korist određene osobe. Iznimka je bio Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima (Narodne novine 19/74., 39/75., 17/77. i 18/81.) koji je propisivao da će općinska skupština putem tijela općinske uprave kojeg ona odredi osnovati i voditi katastar pomorskog dobra za područje općine. Katastar pomorskog dobra trebao je sadržavati podatke o česticama pomorskog dobra i objektima na njima u pogledu njihova položaja, oblika, površine te podatke o pravima na njima. Radi uspostave katastra pomorskog dobra bio je donesen i Pravilnik o osnivanju i vođenju katastra pomorskog dobra iz 1976. godine, koji je važio do donošenja Pravilnika o evidenciji i obilježavanju pojasa pomorskog dobra 1998. godine (Narodne novine 7/98). U praksi je ovo ostao samo neuspio pokušaj sređivanja evidencije nekretnina u statusu pomorskog dobra, jer se nastavio provoditi odnosno ne provoditi upis pomorskog dobra u zemljišne knjige kao i prije donošenja tih propisa.
Odredbom čl.15. ZPDML (to je jedina odredba tog zakona koja se odnosi na evidenciju pomorskog dobra) određuje se da se evidencija o pomorskom dobru vodi u zemljišnim knjigama pri općinskim sudovima, a u katastar se unose podaci o granici pomorskog dobra, česticama pomorskog dobra i objektima na njima, s tim da postupak evidentiranja i obilježavanja pomorskog dobra propisuje ministar. S obzirom da se citiranom odredbom propisuje vođenje evidencije pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi, a pritom nisu propisana temeljna pravila koja bi bila prilagođena pravnoj naravi pomorskog kao općeg dobra, to implicira,iako nije izričito rečeno, odgovarajuću primjenu zemljišnoknjižnih pravila Zakona o zemljišnim knjigama.
Prema ZZK zemljišne knjige se vode o pravnom stanju nekretnina na području Republike Hrvatske, mjerodavnom za pravni promet, ako za neka zemljišta nije što drugo posebno određeno. Kako je pomorsko dobro nekretnina izvan pravnog prometa (resextracomercium) i na njemu se ne mogu stjecati stvarna prava, odredbom čl. 17. st. 3. ZZK je određeno da se opće dobro, dakle i pomorsko dobro, upisuje u glavnu knjigu samo ako to zatraži osoba koja na tome ima pravni interes, s tim da se u vlastovnici zemljišnoknjižnog uloška čini vidljivim status pomorskog dobra, te tko vodi brigu, upravlja i odgovara za to dobro (osim ako brigu, upravljanje i odgovornost za opće dobro ima Republika Hrvatska). To znači da ZZK ne propisuje obvezan upis u zemljišnu knjigu nekretnina – zemljišnih čestica koje su u statusu pomorskog dobra. Stoga izričaj o tome da se “evidencija o pomorskom dobru vodi u zemljišnim knjigama” je samo djelomično točan, jer ne podrazumijeva istovremeno obavezan sustavan upis nekretnina u statusu pomorskog dobra u glavnu knjigu ili u neki drugi upisnik koji se vodi unutar zemljišnoknjižne evidencije.
Prema odredbi čl. 7. st. 4. ZPDML prije davanja pomorskog dobra u koncesiju mora biti utvrđena granica pomorskog dobra i “provedena u zemljišnim knjigama”. Iako u ovoj odredbi ZPDML nije izričito propisao način upisa pomorskog dobra u zemljišnu knjigu, zaključiti je da se radi o upisu pomorskog dobra u odgovarajući zemljišnoknjižni uložak glavne knjige s obzirom da je pretpostavka za davanje koncesije prethodno utvrđenje granice pomorskog dobra koje se namjerava dati u koncesiju. Naime, Pravilnik o evidentiranju i obilježavanju pomorskog dobra sadrži materijalnopravnu odredbu koja odstupa od pravila da se pomorsko dobro upisuje u glavnu knjigu samo na prijedlog osobe koja na tome ima pravni interes, te se određuje da nadležni zemljišnoknjižni odjel općinskog suda po provedenom postupku utvrđivanja granice pomorskog dobra provodi upis prijavnog lista u zemljišnim knjigama po službenoj dužnosti (čl. 17. st. 1. Pravilnika). U slučaju da pri utvrđivanju granice pomorskog dobra dođe do cijepanja katastarskih čestica njihovo dijeljenje se “provodi na način da katastarske čestice nastale diobom ostaju u sastavu zemljišnoknjižnih uložaka, dok se iz njih ne otpišu” (čl. 17. st. 2. Pravilnika), iz čega proizlazi da se katastarske čestice za koje je utvrđena granica pomorskog dobra upisuju u glavnu knjigu, a temeljem čl. 23. st. 4. ZZK u vlastovnici zemljišnoknjižnog uloška čini se vidljivim status pomorskog dobra.
Prema odredbi čl. 63. st. 1. Zakona o koncesijama (Narodne novine 143/12) davatelj koncesije dužan je pokrenuti postupak upisa u zemljišne knjige svih ugovora o koncesijama koji se odnose na nekretnine, a koji još nisu upisani u zemljišne knjige, u roku od godine dana od dana stupanja na snagu toga Zakona (Zakon je stupio na snagu 20. 12. 2012.). To znači da bi i sve nekretnine koje su pomorsko dobro, a dane su koncesiju, trebale biti upisane u zemljišnim knjigama (u glavnu knjigu) neovisno o tome kada je ugovor o koncesiji bio sklopljen. Međutim, iz tog Zakona nije vidljivo da bi bilo predviđeni kontrolni mehanizmi ispunjenja ove obveze.
Pomorsko dobro koje nije upisano u glavnu zemljišnu knjigu, jer za to nije bilo pravnog interesa može biti upisano u pomoćni Popis zemljišta I koji se vodi za svaku katastarsku općinu odvojeno ili u pomoćni Popis zemljišta II u kojem se upisuju zemljišta koja leže u istoj katastarskoj općini, a nisu upisana u zemljišnoj knjizi, s tim da se u jednom i drugom slučaju označuje da zemljište ima status općeg odnosno pomorskog dobra (čl. 34. i 35. Zemljišnoknjižnog poslovnika).
Smatramo da se recentnim propisima kojima se uređuje evidencija pomorskog dobra u zemljišnim knjigama ne osigurava sustavna, potpuna i istinita evidencija nekretnina koje su u statusu pomorskog dobra, zbog toga što se pomorsko dobro ne mora upisivati u zemljišnu knjigu (ali ni u neki drugi javni registar) ako na tome netko nema pravni interes. Nadalje zakonske norme koje uređuju “evidenciju pomorskog dobra” u zemljišnoj knjizi su nedorečene i nejasne, pa se radi o podnormiranosti ranijih, ali i važećih propisa.
Drugi je problem vjerodostojnosti upisanih prava na pomorskom dobru u zemljišnim knjigama odnosno pitanje istinitosti ili nevaljanosti upisa prava vlasništva na pomorskom dobru koji se temelje na “stečenim pravima vlasništva” ili konverziji društvenog vlasništva odnosno prava upravljanja, korištenja ili raspolaganja upravo vlasništva pri pretvorbi društvenih poduzeća. Upisana prava vlasništva na pomorskom dobru predmet su velikog broja sudskih sporova, jer odredba čl. 118. st. 1. ZPDML, koja propisuje nevaljanost upisa prava vlasništva za koje se ne može dokazati “pravno valjan način stjecanja”, ni približno ne definira kada se smatra da je vlasništvo ili drugo stvarno pravo na pomorskom dobru stečeno na pravno valjan način.
Iz iznijetih razloga zaključiti je da evidencija pomorskog dobra u zemljišnim knjigama kako je sada regulirana s jedne strane ne može ispuniti zahtjev zaštite pomorskog dobra, a s druge omogućiti pravnu sigurnost koja je preduvjet gospodarskog korištenja pomorskog dobra. Nužno je, mislim, uspostaviti potpunu evidenciju zemljišnih čestica u statusu pomorskog dobra u smislu čl. 3. st. 2. i 3. i čl. 4. ZPDML, osnivanjem katastra pomorskog dobra ili drugog javnog upisnika, s tim da bi se u zemljišnoj knjizi i nadalje upisivale nekretnine koje su kao pomorsko dobro dane u koncesiju ili neko drugo pravo koje se upisuje u zemljišne knjige.
Katastarska evidencija pomorskog dobra
ZPDML propisuje unos podataka o granici pomorskog dobra, česticama pomorskog dobra i objektima na njima u katastar (čl. 15. st. 3.). Evidenciju pomorskog dobra u katastarskom operatu uređuje Zakon o državnoj izmjeri i katastru nekretnina, te podzakonski propisi doneseni na temelju tog Zakona.
Katastarski operat se izrađuje za katastarsku općinu i katastarsko područje na moru koje čine unutarnje morske vode i teritorijalno more, epikontinentalni pojas Republike Hrvatske i onaj dio morske obale koji je u režimu pomorskoga dobra.
Prema čl. 48. Zakona katastarski operat za katastarsko područje na moru izrađuje se na temelju podataka o određivanju granice pomorskoga dobra i podataka o koncesijama na pomorskom dobru, a katastarske čestice koje ga čine vode se u okviru katastarskih općina. Da bi se nekretnine koje su pomorsko dobro evidentirale u katastarskom operatu prethodno treba biti utvrđena granica katastarskih čestica koje ga čine.