Autor: Kap.d.pl. Branko Kundih dipl. iur. – Urednik portala, Član radne skupine za izradu ZPDML
Izigravanje opće upotrebe pomorskog dobra
Poticaj za pisanje ovog teksta je zadnji Prijedlog zakona o pomorskom dobru i morskim lukama iz rujna 2018. god., kao i mišljenje koje je Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture uputilo Pravobranitelju za osobe s invaliditetom 14. svibnja, 2019. god.
U fokusu ovog rada je analiza problematike morskih plaža posebne namjene, posebno plaža koje jesu ili trebaju biti u funkciji osoba sa invaliditetom. Cilj je ponuditi odgovarajuća rješenja i optimalni model korištenja pomorskog dobra kada se radi o plažama posebne namjene.
Autor ovog teksta se apsolutno protivi generalnoj komercijalizaciji plaža posebne namjene i javnih morskih plaža, osobito plaža koje su u funkciji osoba s invaliditetom.
Koncesija kao instrument gospodarskog korištenja morskih plaža je nužni i korisni model kada se radi o hotelima, kampovima i turističkim naseljima kao i posebnim komercijalnim tematskim plažama.
Međutim koncesija za gospodarsko korištenje ne smije i ne može predstavljati univerzalni obrazac upravljanja i gospodarenja morskim plažama Republike Hrvatske. U suprotnom izigran je sam smisao i duh instituta pomorskog dobra kao i njegova opća upotreba.
Zato je neprihvatljiva konstatacija iznesena u mišljenju resornog Ministarstva da se zaštita i uređenje morskih plaže najbolje može ostvariti kroz komercijalizaciju odnosno davanjem koncesije za gospodarsko korištenje morskih plaža. Argument Ministarstva da će se koncesijom za gospodarsko korištenje plaže obogatiti ponuda i sadržaji namijenjeni korisnicima plaže može se opravdano braniti kada se radi o plažama u funkciji turističkog sektora.
Gdje je dominantni javni interes opće upotrebe pomorskog dobra i gdje je potrebna i nužna socijalna solidarnost, takvo načelo je apsolutno neprihvatljivo. Takav interes susrećemo i posebno je izražen i prisutan kada se radi o plažama osoba s invaliditetom.
Autor upozorava da postoje i drugi modeli korištenja pomorskog dobra koji ne predstavljaju i ne dovode do komercijalizacije morskih plaža, a koji istovremeno omogućavaju korisniku da odgovarajuće uredi i štiti prostor same plaže. Nema smetnje da se kroz institut odobrenja za posebnu upotrebu može ostvariti isti cilj, a to je obogaćenje ponude i sadržaja namijenjenih korisnicima plaže.
Iako je ovaj prilog fokusiran na morske plaže posebne namjene odnosno na plaže osoba sa invaliditetom, potrebno je upozoriti da u cjelini ponuđena rješenja upravljanja i gospodarenja morskim plažama Republike Hrvatske, posebno plažama za potrebe turističkog sektora novim Prijedlogom ZPDML isto tako nisu primjereno uređena. Jedinicama lokalne samouprave koje redovno održavaju pomorsko dobro u općoj upotrebi treba osigurati znatno veća sredstva u cilju osiguranja i zaštite javnog interesa na pomorskom dobru.
Prema mišljenju autora zadnji zakonski Prijedlog jednostavno ne korespondira niti sa javnim interesom niti sa gospodarskim interesima turističkog sektora Republike Hrvatske. U takvim okolnostima svi smo gubitnici.
Devastacija mentaliteta
U široj javnosti egzistira izuzetan senzibilitet prema morskoj obali posebno prema morskim plažama koje tradicionalno predstavljaju prostor koji pripada svim ljudima (res communes omnium). Svako ograničenje opće upotrebe pomorskog dobra građani doživljavaju kao nasrtaj na opće dobro posebno kada se radi o uzurpaciji i devastaciji obalnih prirodnih resursa. Konfliktne i dramatične situacije na morskim plažama u ljetnoj sezoni nisu rijetkost. One su samo posljedica cjelovitog nesređenog stanja u postupku upravljanja, gospodarenja i korištenja pomorskog dobra, i to od donošenja Pomorskog zakonika 1994.god. pa sve do danas. Takvo stanje ide u prilog beskrupuloznim pojedincima i neodgovornim investitorima. Nažalost zaštitni mehanizmi pravne države ili ne reagiraju, ili reagiraju presporo i prekasno. Očiti primjer je nedavna naprosto nevjerojatna nepovratna devastacija izvorne morske obale na otoku Pagu. Devastacija je trajala mjesecima i to s teškom mehanizacijom.
Kako se sve to moglo dogoditi? Kako lokalna samouprava koja redovno upravlja pomorskim dobrom po samom zakonu nije alarmirala pravovremeno nadležne inspekcijske službe. Naravno da takve nasrtaje na morsku obalu treba u samom začetku spriječiti.
Bez efikasnih i kompetentnih kontrolnih mehanizama sve je uzalud. Danas već davne 2000.god. dobri duh hrvatskog pomorstva Miro Kučić kojega često citiram, na Gospodarskom forumu u Zagrebu je upozorio da na Jadranu vlada anarhija.
Među ostalim je istaknuo:
“Riječ je o najgoroj mogućoj devastaciji, devastaciji mentaliteta”.
Taj oblik devastacije se kapilarno širi kao kancerogeno tkivo na svim razinama i utječe na sve segmente upravljanja pomorskim dobrom. Ideja da se i plaže za osobe sa invaliditetom podvedu pod režim gospodarskog korištenja na osnovu koncesije, zasigurno je prijedlog protiv zdravog razuma.
Takav prijedlog podsjeća na promišljanja Uliksa Eg. Stangera koji je u svojoj studiji “Morska obala u teoriji i praksi” početkom dvadesetog stoljeća 1909.god. naveo da je na našim prostorima morska obala ostala potpuno zapušteno područje te su do izražaja došla najnevjerojatnija pravna shvaćanja; te da ovim pravnim institutom već desetljećima vlada stanje najzamršenije nejasnoće i opće nesigurnosti.
Zakonodavstvo
Na ovom portalu bilo je niz osvrta, prijedloga i komentara vezanih uz morske plaže koje su po samom zakonu (ex lege) pomorsko dobro. Nažalost precizna definicija, razvrstaj i odgovarajući provedbeni propisi o morskim plažama danas jednostavno ne postoje, iako morske plaže predstavljaju prvorazredni prirodni resurs Republike Hrvatske.
Pravilnik o vrstama morskih plaža (N.N. 50/95) egzistira kao neupotrebljivi i podnormirani propis ravno četvrt stoljeća. On zorno oslikava i dokazuje nevjerojatan odnos javne vlasti do pomorskog dobra, a koji u konačnosti generira krizu upravljanja i stvara nered koji traje već godinama.
Naravno da postoje pozitivni i odgovorni primjeri upravljanja i ponašanja prema pomorskom dobru. Nažalost takvi primjeri ne mogu demantirati samovolju i improvizaciju koja je prisutna na velikom djelu morske obale Republike Hrvatske, posebno u sferi morskih plaža, privezišta i sidrišta.
Morske plaže u posebnom su fokusu kako stručne tako i šire javnosti. Medijsku pozornost nažalost privlače prvenstveno u konfliktnim situacijama kao u slučaju afere o dodjeli koncesije na plaži Zlatni rat pokraj Bola.
Ugledna konzultantica Sanja Čizmar posebno upozorava:
“S obzirom na isprepletenost pomorskog dobra / morskih plaža i tzv. turističkog zemljišta koje se rješava drugim zakonom (Zakon o turističkom i ostalom građevinskom zemljištu neprocijenjenom u postupku pretvorbe i privatizacije), bilo bi za očekivati da će se uspostaviti integralni model koji će sagledati međusobnu povezanost turističkog zemljišta i pomorskog dobra, na način da pravni okvir koji će stvoriti novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama bude jasan i međusobno usklađen sa Zakonom o turističkom zemljištu”.
Zaštita javnog i gospodarskog interesa na morskim plažama
Postavlja se pitanje kako pomiriti na prvi pogled dva suprotstavljena nepomirljiva interesa na morskim plažama, interes šire javnosti i interes gospodarstva, prvenstveno turističkog sektora. Ti interesi često su u raskoraku. Koncesija na pomorskom dobru je instrument gospodarskog korištenja kojim se djelomično ili potpuno prostor pomorskog dobra (morske plaže) isključuje iz opće upotrebe.
S druge strane vodeći se načelom opće upotrebe pomorskog dobra kao stvari “res in publico usu” svim građanima treba omogućiti da koriste pomorsko dobro na ravnopravan način, uz uvjet da poštuju njegovu prirodu i / ili namjenu.
Da li je moguće pomiriti te interese?
Zasigurno je moguće ako problem sagledamo cjelovito i ne srljamo nepromišljenim rješenjima protiv zdravog razuma. Bez jasnog pravnog okvira, provedbenih propisa i kontrolnih mehanizama samo dodatno stvaramo zbrku i nered koji već postoji na morskoj obali.
Morske plaže zaslužuju posebno mjesto na portalu pomorsko dobro kada se radi o interesima turističkog sektora, regionalne i lokalne samouprave ali naravno i kada se radi o posebnim interesima i potrebama posebnih grupa korisnika.
Morske plaže za posebne namjene
Što podrazumijevamo pod morskim plažama za posebnu namjenu?
Koje plaže smatramo plažama posebne namjene?
Koji model korištenja primijeniti kod plaža za posebne namjene?
Zakonski Prijedlog na ta pitanja daje neprecizan i djelom apsolutno neprihvatljiv odgovor. Prijedlog novog ZPDML definira morske plaže za posebne namjene kao uređene morske plaže koje udovoljavaju zahtjevima i potrebama posebnih grupa korisnika . Naglasak u ovoj definiciji je na “potrebama posebnih grupa korisnika”. Koje su te posebne grupe korisnika? Na to pitanje zakonski Prijedlog ne daje odgovor.
Iz mišljenja Ministarstva može se zaključiti da su morske plaže posebne namjene, među ostalim, plaže sa ljekovitim blatom ili plaže koje služe za rehabilitaciju u cilju mira pacijenata. Plaže koje služe posebnim grupama korisnika su zasigurno i plaže namijenjene osobama sa invaliditetom. Njihove potrebe su neupitne, a neupitno je da osobe s invaliditetom predstavljaju posebnu grupu korisnika.
Postavlja se pitanje koji model korištenja i upotrebe primijeniti kada se radi o morskim plažama posebne namjene.
Ključni i neprihvatljiv je zakonski Prijedlog i mišljenje Ministarstva da se sve morske plaže uključujući i plaže za posebne namjene podvode pod univerzalni model gospodarskog korištenja na temelju koncesije.
To znači da bi i plaže za osobe s invaliditetom bile uključene u klasični režim gospodarskog korištenja na osnovu koncesija ili u najmanju ruku u režim koncesijskih odobrenja (dozvola). Istina je da pojedine plaže posebne namjene mogu imati komercijalni karakter i da trebaju i mogu biti u režimu gospodarskog korištenja na osnovu koncesije (tematske plaže za posebne korisnike). Međutim to zasigurno nisu plaže za osobe sa invaliditetom, bolničke plaže, dječje plaže i sl.
Što je alternativa?
Alternativa je odobrenje za posebnu upotrebu. Posebna upotreba je ugrađena kao posebni institut u Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama kao i u novi Prijedlog ZPDML.
Nevjerojatno pravno shvaćanje posebne upotrebe pomorskog dobra
Institut posebne upotrebe definiran je kao svaka upotreba pomorskog dobra koja nije opća upotreba niti gospodarsko korištenje pomorskog dobra.
Danas na snazi ZPDML (N.N. 158/03) posebnom upotrebom među ostalim smatra gradnju za potrebe među ostalim športske, zdravstvene, humanitarne i druge djelatnosti koje se ne obavljaju radi stjecanja dobiti. Novi Prijedlog ZPDML definira odobrenje za posebnu upotrebu kao vremenski ograničeno pravo na temelju kojeg se dio pomorskog dobra djelomično ili potpuno isključuje iz opće upotrebe i daje na posebnu upotrebu koja ne predstavlja gospodarsku upotrebu.
Iako je naglasak da posebna upotreba nije “gospodarsko korištenje”, pod posebnu upotrebu danas na snazi ZPDML u čl.19. uključio je i visoko profitabilnu energetsku i telefonsku mrežu.
Za razliku od gospodarskog korištenja gdje se koncesija donosi na osnovu javnog nadmetanja, koncesija odnosno odobrenje za posebnu upotrebu daje se na osnovu podnesenog zahtjeva.
Da stvar bude apsurdnija u prvoj izvornoj verziji Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03) koji je donesen po hitnom postupku i koji je stupio na snagu 15.10.2003. naknada za sve koncesije kada se radi o posebnoj upotrebi (danas se predlaže termin odobrenje) sukladno čl. 28.stavak 3. plaćala se u simboličnom iznosu.
Do danas nitko nije odgovorio kako je energetska i telefonska mreža zalutala među športske, zdravstvene i humanitarne i druge djelatnosti u režim posebne upotrebe, iako se radi o izrazito profitabilnoj djelatnosti za koju se plaćala koncesijska naknada u simboličnom iznosu, a koncesija se dobivala a i danas se dobiva na osnovu podnesenog zahtjeva.
Definitivno slijedi da je:
1. Energetska i telefonska mreža danas uključena u režim posebne upotrebe jer prema ocjeni zakonodavca ne predstavlja gospodarsko korištenje te se koncesija (odobrenje) daje na zahtjev.
2. Prema Prijedlogu ZPDML resornog Ministarstva (de lege ferenda) plaže za posebne namjene uključujući i plaže za osobe s invaliditetom predstavljaju gospodarsko korištenje te se mora provesti standardni postupak davanja koncesije javnim prikupljanjem ponuda.
Gospodarsko korištenje plaže za invalide diskriminira same invalide
Nije sporno mišljenje Ministarstva da sve uređene morske plaže trebaju biti prilagođene osobama s invaliditetom neovisno o načinu upravljanja istima. Nije sporno mišljenje da osobama s invaliditetom treba omogućiti pristupačnost svim plažama.
Sporno je mišljenje Ministarstva da se zaštita od diskriminacije i jednakost može ostvariti jedino kroz gospodarsko korištenje morskih plaža, a koje uključuju i posebne plaže osoba s invaliditetom. Ne uvažava se sama funkcija morskih plaža i javni interes, nego se cjeloviti sustav komercijalizira kroz koncesijski režim.
Nema sumnje da će jedan dio osoba s invaliditetom biti u mogućnosti koristiti razne vrste plaža koje su prilagođene njihovim potrebama. Jedan veliki dio osoba s invaliditetom takvu mogućnost nažalost radi subjektivnih i objektivnih okolnosti jednostavno neće moći koristiti. Prirodne plaže su u velikom djelu nedostupne osobama s invaliditetom.
Takvim osobama jedina alternativa predstavlja posebno prilagođena plaža za osobe s invaliditetom.
Takvu opciju osobama s invaliditetom kao društvo dužni smo osigurati, održavati i štititi. Treba omogućiti svima građanima pristup na plažu pod uvjetom da poštuju specifični red i režim same plaže koju uživaju osobe s invaliditetom.
Zašto davanje koncesija za gospodarsko korištenje plaža osoba s invaliditetom upravo diskriminira same osobe s invaliditetom u odnosu na opću populaciju?
Odgovor je vrlo jednostavan.
Opća populacija može konzumirati opću upotrebu pomorskog dobra gdje želi i manje više kako želi i kada želi u okviru zakonskih propisa.
Osobe sa invaliditetom takvu mogućnost nemaju. Osobe sa invaliditetom u velikom djelu imaju jedinu nišu i mogućnost konzumirati opću upotrebu pomorskog dobra prvenstveno kroz plaže za osobe s invaliditetom i djelom koristiti komercijalne plaže ako su prilagođene njihovim potrebama i mogućnostima.
Ako se posebna plaža za osobe s invaliditetom gospodarski koristi, osobe s invaliditetom su diskriminirane u odnosu na opću populaciju. Njima je mogućnost izbora u velikom djelu ograničio njihov invaliditet prvenstveno kada se radi o prirodnim plažama i korištenju prava na opću upotrebu pomorskog dobra.
Zaključno osobe sa invaliditetom ne mogu koristiti blagodati korištenja pomorskog dobra u punom smislu opće upotrebe što mogu ostali građani. Veliki dio osoba s invaliditetom su dovedeni u neravnopravan diskriminirajući položaj ako im ne osiguramo mogućnost korištenja pomorskog dobra putem posebnih plaža na osnovu odobrenja za posebnu upotrebu.
Zamjena teza protiv istinskih potreba osoba sa invaliditetom
Sukladno mišljenju koje je dostavljeno Pravobranitelju za osobe sa invaliditetom zaključno se navodi da su morske plaže nacionalni prirodni resurs i trebaju biti odgovarajuće uređene i zaštićene, a to se najbolje može ostvariti kroz koncesiju za gospodarsko korištenje plaže. Prema Mišljenju Ministarstva kako je već rečeno uključivanje u zajednicu, prilagođavanje i socijalizacija osoba s invaliditetom lakše se može ostvariti kroz koncesiju za gospodarsko korištenje.
Drugim riječima, sve su plaže osobama s invaliditetom otvorene ali ne pod posebnim uvjetima nego isključivo kroz koncesijski model komercijalnog korištenja pa “tko voli neka izvoli”. Zapanjujuće je što je takvo promišljanje usmjerena prema najranjivijoj populaciji naših sugrađana.
Ne bi me začudila sutra teza da se sve danas prirodne plaže trebaju podvesti pod koncesijski režim kako bi se svi mi građani većom i bogatijom ponudom bolje integrirali u društvo.
Posve je jasno da se cjelovitu infrastrukturu uključujući i odgovarajući pristup do mora može posebno za pojedine skupine osoba sa invaliditetom osigurati samo kroz posebno opremljene i uređene plaže, naravno uz pomoć lokalne samouprave i šire društvene zajednice. Time se ne grupiraju i izoliraju osobe sa invaliditetom. Upravo suprotno, osobama sa invaliditetom otvara se mogućnost opće upotrebe pomorskog dobra.
Nije sporno da hoteli, kampovi i hotelska naselje trebaju osigurati osobama s invaliditetom na samim plažama odgovarajući pristup moru. U najvećem broju slučajeva pristup do samih plaža i pristup moru za teže invalide predstavlja nemoguću misiju ako ne postoji cjelovita infrastruktura uključujući i odgovarajući parking.
Plaža za osobe s invaliditetom ne predstavlja izolirani prostorni geto koji bi imao cilj bilo kakvu diskriminaciju ili izolaciju prema bilo kome. Pristup plaži ostaje otvoren za sve građane, te opća upotreba pomorskog dobra nije upitna. Opća upotreba plaže za osoba s invaliditetom je samo civilizacijski ograničena u smislu poštivanja i respektiranju reda na plaži od strane svakog dobronamjernog posjetioca.
Umjesto zaključka
Čini se da se resorno Ministarstvo opredijelilo u svojem promišljanju da osobe s invaliditetom ne želi izolirati niti diskriminirati. Vrlo jasan human i hvale vrijedan principijelan stav. U tom smislu Ministarstvo je svom dušom okrenuto nastojanju da se osobe s invaliditetom uključe i integriraju u zajednicu. No ta integracija nije tako jednostavna. Ona se najbolje može ostvariti kroz koncesije za gospodarsko korištenje plaža za osobe s invaliditetom. Pomorsko dobro je idealan poligon na kojem je pronađeno to kolosalno rješenje, “plati pa se integriraj u društvo”. Rješenje Ministarstva je zasigurno inovativno i po svojoj posvećenosti “socijalne solidarnosti” te pokazuje svu kreativnost tržišne ekonomije. Osobe sa invaliditetom će se jednostavno brže prilagoditi i uključiti u zajednicu, samo im treba morska plaža koja će se koristiti na osnovu koncesija za gospodarsko korištenje.
Zaista je Ministarstvo pokazalo svu osjetljivost prema osobama s invaliditetom a zapanjujuće je bešćutno prema korisnicima energetske i telefonske mreže na pomorskom dobru. Njih već godinama uporno ne želi integrirati u društvo unatoč sloganu “živjeti zajedno”. Energetska i telefonska mreža i sl. i danas uživa sve posljedice izolacije i diskriminacije u režimu posebne upotrebe, jer im se godinama onemogućava da uđu u klasični režim gospodarskog korištenja kojim bi se integrirali u društvo.
Danas energetska i telefonska mreža ponosno egzistira u režimu posebne upotrebe na pomorskom dobru i nastavlja obavljati svoju misiju u društvu s neprofitnim humanitarnim djelatnostima. Ispočetka čak uz simboličnu naknadu. (ZPDML N.N. 158/03 čl.19. čl.28.)
Zaista dirljiv pristup predlagača zakona!
Prijedlog rješenja za plaže posebne namjene uključujući i plaže za osobe s invaliditetom
Zakonski prijedlog
Plaže za posebne namjene su uređene morske plaže a koje udovoljavaju zahtjevima i potrebama posebnih korisnika (plaže za osobe s invaliditetom, plaže bolnica, lječilišta i odmarališta, plaže za kućne ljubimce, posebne tematske plaže i sl.).
Odobrenje za posebnu upotrebu morske plaže daje se na temelju prethodno podnesenog zahtjeva samo ako se djelatnosti i aktivnosti na morskoj plaži ne obavljaju radi stjecanja dobiti. U tom slučaju naknada za odobrenje određuje se u simboličnom iznosu, a ulaz na plažu se ne smije naplaćivati.
Davatelj odobrenja može dati ovlašteniku odobrenja pravo da obavlja pojedine uslužne djelatnosti na plaži. Sredstva ostvarena od obavljanja uslužnih djelatnosti na plaži posebne namjene ovlaštenik odobrenja je dužan koristiti isključivo za održavanje i zaštitu prostora morske plaže.
Iznimno morske plaže posebne namjene mogu po svojoj prirodi i namjeni biti u funkciji gospodarskog korištenja (posebne komercijalne tematske plaže).
Postupak davanja koncesije za plaže posebne namjene koje su u funkciji gospodarskog korištenja provodi se sukladno ovom Zakonu.
Pravilnik o morskim plažama
Obzirom na izrazitu zakonsku podnormiranost morskih plaža smatram da bi nakon donošenja novog ZPDML ministar pomorstva uz suglasnost ministra turizma i zaštite okoliša trebao donijeti precizni provedbeni propis o uvjetima, korištenju i zaštiti prirodnih i uređenih morskih plaža.