Zaista treba biti hrabar i drzak da usprkos svom neredu koji je Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (dalje: ZPDML) godinama generirao u praksi, tvrditi da se je taj Zakon u primjeni pokazao uspješnim. Upravo je takvu ocjenu o ZPDML, koja zvuči kao groteska dala Uprava pomorstva u Obrascu prethodne procjene učinaka propisa. Takvo promišljanje od strane Uprave pomorstva je neodrživo te je u tom smislu Portal pomorsko dobro u tekstu pod naslovom “Vrijeđanje zdrave pameti” ocijenio prethodnu procjenu suprotnom nacionalnim interesima na pomorskom dobru.
Zaustaviti farsu na pomorskom dobru
Parcijalni interesi zakamuflirani u plašt javnog interesa svakako su najveći neprijatelj pomorskog dobra. Struka može upozoriti ali jedino politika ima alate kojima može i mora prepoznati javni interes i zaustaviti tu farsu koja zaista predugo traje na pomorskom dobru.
Odredba čl. 12. st.1. Zakona o procjeni učinaka propisa (NN 44/17) određuje da prethodna procjena učinaka propisa treba sadržavati analizu postojećeg stanja u području koje se namjerava urediti nacrtom prijedloga zakona. Treba podsjetiti da je već u obrazloženju prvog Prijedloga izmjena i dopuna ZPDML iz davne 2006. godine (stupio na snagu 27.12.2006.) navedeno da “iako u ZPDML postoje određene nedorečenosti, odnosno podnormiranost i nejasnoće glede nekih pitanja vezanih za materiju navedenog Zakona, izmjenama su obuhvaćena samo “žurna pitanja“.
Dakle, tri godine nakon što je ZPDML stupio na snagu utvrđuje se da se taj Zakon u mnogim bitnim pitanjima nije pokazao “uspješnim”, ali ti problemi po mišljenju predlagatelja dopuna i izmjena ZPDML nisu bili “žurni”. Nažalost do danas nedostaci ZPDML nisu riješeni, nego su se samo multiplicirali pa je nejasno na temelju kojih činjenica Uprava pomorstva postojeći ZPDML ocjenjuje “uspješnim”.
Naši korijeni
U XIX. i XX. stoljeću na našim prostorima odvijale su se dramatične političke i društvenoekonomske promjene koje su ostavile duboke ožiljke na pomorskom dobru. Još je Austrijski građanski zakonik iz 1811. propisao da su luke i morska obala javno dobro, no u praksi situacija je bila drugačija. O tome nam svjedoči dr. Ulikse Eg. Stanger u pravnoj studiji “Morska obala u teoriji i praksi” Beč, 1909. u kojoj među ostalim navodi:
“… da je morska obala do danas ostala potpuno zapušteno područje te zbog nedostatka odgovarajućih zakonskih odredbi i zbog napuštanja znanstvene odredbe materije, na tom su području do izražaja došla nevjerojatna pravna shvaćanja te ovim pravnim institutom vlada stanje najzamršenije nejasnoće i opće pravne nesigurnosti.”
Istina da nam se povijest ponavlja, no to nas nimalo ne opravdava jer danas imamo svoju državu, samostalnu Republiku Hrvatsku. S pomorskim dobrom u velikom djelu su povezani naši turistički, lučki, brodograđevni, ribarski i nautički kapaciteti koji su od osobite važnosti za nacionalno gospodarstvo. Iako postoje i pojedini pozitivni iskoraci posebno u sferi javnog lučkog sektora u nadležnosti lučkih uprava, generalno se pomorsko dobro prepoznaje po konfliktnim situacijama u kojima dominiraju prije svega urbane devastacije, uzurpacije obalnog prostora i ograničavanje opće uporabe pomorskog dobra. Nasrtaj na morsku obalu bez pravne osnove je evidentan i skoro na dnevnoj razini poprima danas skandalozne i zabrinjavajuće razmjere. U neredu na morskoj obali kojega smo prvenstveno sami stvorili, kontrolni i zaštitni mehanizmi pravne države čini se da su nemoćni i neefikasni.
Znanost i struka već davno upozoravaju da je institut pomorskog dobra izrazito složen sustav kojim se ne može upravljati parcijalnim sektorskim politikama. Upravo zato posebno je važno uspostaviti model upravljanja pomorskim dobrom koji će osigurati koordinaciju svih razina državne uprave, regionalne i lokalne samouprave te pažljivo izbalansirati međusobnu ravnotežu ovlaštenja, nadležnosti i odgovornosti u procesu održavanja, zaštite i gospodarskog korištenja pomorskog dobra.
Upravo zato bez efikasnih upravljačkih i kontrolnih mehanizama, jasno definiranih ciljeva i pravnog okvira de lege ferenda kojima bi konzistentno uredili ne samo model integralnog upravljanja pomorskim dobrom, nego i razriješili naslijeđene slojevite imovinsko pravne odnose, ne možemo računati na zaštitu nacionalnih interesa na pomorskom dobru.
Krivo postavljeni temelji
Nakon donošenja Pomorskog zakonika (PZ) iz 1994. g. a kasnije i Zakona o morskim lukama (ZML) koji je stupio na snagu 05. siječnja 1996.g. Republika Hrvatska na pomorskom dobru uvedena je u totalnu kakofoniju. Morske luke su bile isključene iz pravnog režima pomorskog dobra, a člankom 1053. i čl. 1054. PZ naš zakonodavac je pravni sustav doveo u situaciju da nije bilo pozitivno pravnih odredbi o pomorskom dobru, sve do stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika (N.N. 74/94), koji je stupio na snagu 26. listopada 1994.god. Ubrzo se krenulo sa novim zakonskim izmjenama. Tako je Zakon o izmjenama i dopunama P Z (N.N. 43/96) uveo u pravni sustav pomorskog dobra institut koncesijskih odobrenja.
Od prvog dana je bilo jasno da zakonska rješenja PZ nisu odgovorila na mnoga otvorena pitanja posebno vezana uz imovinskopravne odnose pomorskom dobru. To se posebno odnosi na pravo korištenja u “svjetlu pretvorbe i konverzije u koncesije na pomorskom dobru” kao i zatečena stvarna prava fizičkih osoba po prijašnjim propisima. Nesređene imovinskopravne odnose na pomorskom dobru najbolje je oslikalo i prije donošenja ZPDML tadašnje Ministarstvo pomorstva prometa i veza koje u ocjeni stanja Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama PZ, 1998.god. među ostalim je navelo:
“Koliko je postojeće uređenje pomorskog dobra kočnica dotoku stranog kapitala najbolje mogu ilustrirati slučajevi pojedinih stranih ulagača koji su kroz postupak privatizacije izgrađenih objekata na pomorskom dobru ili kroz podnošenje zahtjeva za izdavanje koncesije za uporabu odnosno korištenje pomorskog dobra odustajali onog trenutka kada su spoznali koja prava mogu ili ne mogu steći na osnovu važećeg Pomorskog zakonika …“.
Iako je imao podršku znanosti i struke nije čudno da ovaj Prijedlog nije usvojen iako je prošao prvo saborsko čitanje.
Ignoriranje vlastitih institucija
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03) stupio je na snagu 15.10.2003.god. (u daljnjem tekstu ZPDML) te je objedinio kako PZ tako i ZML u jedan cjeloviti zakonski tekst. Unatoč upozorenjima znanosti i struke zanemarene su sve kontroverzne odredbe i pravne praznine kako PZ tako i ZML.
Dovoljno je spomenuti da je ZPDML donesen po hitnom postupku političkom procjenom koja nije imala nikakvo pravno niti stručno uporište. Nered koji je već postojao na pomorskom dobru dodatno je multipliciran i traje sve do danas.
DORH je u svojem Mišljenju od 24. travnja 2003.god. upozorilo resorno Ministarstvo na ključna pitanja ZPDML te među ostalim predložilo:
– razraditi koji su pravni učinci pretvorbe,
– definirati što je valjan naslov i način stjecanja prava na pomorskom dobru te razriješiti članak 1038. Pomorskog zakonika kako bi se uredile sve zatečene situacije …
– razraditi odredbe o izvršenim ulaganjima na pomorskom dobru …
Nije iznenađenje da je nakon donošenja ZPDML zamjenica Glavnog državnog odvjetnika Danica Damjanović u analizi Zakona među ostalim istakla da ZPDML nije riješio najvažnije dvojbeno pitanje u primjeni PZ a to je pitanje prava trgovačkih društava nastalih pretvorbom društvenih poduzeća …
Nakon donošenja ZPDML posebno se intenziviralo donošenje novih zakonskih rješenja tako da je Uprava za pomorstvo reciklirala desetke i desetke zakonskih prijedloga i nacrta koji su na koncu završavali u košu. Neki su ponovo u izmijenjenoj varijanti bili pušteni u proceduru da bi ponovo bili odbačeni bez argumentiranog obrazloženja.
Konstanta koja traje sve do danas
Koautor ovog teksta (B. K) u svojoj knjizi Hrvatsko pomorsko dobro u teoriji i praksi, Rijeka 2005. analizirajući zakonske prijedloge od strane Ministarstva zaključuje:
“Svi ti zakonski prijedlozi o pomorskom dobru su međusobno konceptualno bili toliko različiti da se čini da se kontinuirano u zabludu dovodi izvršna i zakonodavna vlast Republike Hrvatske, a čija kruna je novi ZPDML iz 2003.god”.
Tako je Poslovni dnevnik 2012.god. objavio znakovitu vijest da je HDZ-ov Prijedlog zakona o pomorskom dobru koji je vlada glancala tri godine bačen u koš. Mnogo, mnogo koševa je do danas napunjeno zakonskim nacrtima i prijedlozima vezanim uz pomorsko dobro.
Za utjehu istu sudbinu je doživio naručeni zakonski tekst od strane Ministarstva na kojem su radili i autori ovog teksta 2013.god., a koji je netragom nestao i nije prezentiran stručnoj i široj javnosti.
Ta neumoljiva konstanta ignoriranja znanosti i struke koja traje više od četvrt stoljeća ima i imati će pogubne posljedice za generacije koje dolaze. Teško je zato razumjeti i prihvatiti činjenicu da promišljanja i prijedlozi bez obzira s koje razine dolazili, uključujući i naše vodeće autoritete pomorskog, upravnog i građanskog prava u pravilu nikada nisu bili prihvaćeni.
Ne može se dovesti u pitanje da je hrvatska znanost jednostavno šutjela i nije promptno reagirala. Upravo suprotno. Nakon donošenja PZ 1994.god. Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci na inicijativu Prof.dr.sc. Vinka Hlače organizirao je 1995.god. Okrugli stol s temom “Pomorsko dobro i koncesije”, a već sljedeće 1996. god. Savjetovanje na temu “Pomorsko dobro-društveni aspekti upotrebe i korištenja”.
Kako tumačiti da se na nedavno održanom Okruglom stolu u Opatiji na kojem su prisustvovali eminentni znanstvenici, gospodarstvenici i stručnjaci nije odazvala Uprava za pomorstvo resornog Ministarstva mora iako je u planu zakonodavnih aktivnosti donošenje novog ZPDML u IV kvartalu ove 2022. godine.
Tu genezu igranja s znanošću i strukom koja traje i traje prezentirana je u svojevrsnoj parodiji na ovom portalu Čudnovati kljunaš na pomorskom dobru.
Odluke Vlade RH o ZPDML
Vlada RH u više je navrata razmatrala problematiku zakonske regulative koja se odnosi na pomorsko dobro, posebno nužnost usklađivanja ZPDML sa Zakonom o koncesijama (NN 143/12.; dalje: ZK) kao krovnim zakonom, koji je isključio mogućnost primjene odredaba posebnih zakona, koje nisu u skladu sa ZK i propisima kojima se uređuje javna nabava.
Kratko vrijeme nakon stupanja na snagu ZK iz 2012, koji je bitno izmijenio pretpostavke i postupak koncesioniranja, na 79. sjednici Vlade RH održanoj 7. ožujka 2013. bio je donesen zaključak, kojim su nadležna ministarstva zadužena, da do kraja trećeg tromjesečja 2013. godine Vladi upute prijedlog posebnih zakona koji reguliraju koncesije “kako bi se osigurala nesmetana provedba Zakona o koncesijama.”
ZPDML u daljnje četiri godine do stupanja na snagu novog ZK (NN 69/2017) nije bio usklađen sa ZK, što je imalo za posljedicu zbrku i neujednačenost u njegovoj primjeni kroz čitavo to vrijeme.
Nakon stupanja na snagu novog ZK 2017. godine Vlada RH je na 57. sjednici održanoj 22. rujna 2017. raspravljala o usklađivanja odgovarajućih zakona sa ZK i obvezala je nadležna tijela da u roku od šest mjeseci (znači ožujak 2018.) usklade posebne zakone sa ZK. ZPDML još daljnje četiri godine čeka na usklađenje sa ZK. Postavlja se retoričko pitanje mogu li postojati opravdani razlozi za takvo nečinjenje i jesu li subjekti – dionici postupaka koncesioniranja pomorskog dobra pretrpjeli štete zbog takvog nečinjenja. U članku objavljenom u kolovozu 2021, (Faktograf 23.) pod naslovom “Kaos s pomorskim dobrom” autorica Melita Vrsaljko izvrsno je detektirala problem, “Previše je zainteresiranih dionika, a premalo političke volje za sređivanjem stanja pa se godinama ne donosi potrebna regulativa.“
U travnju 2018. donesen je Nacionalni program reformi Vlade, kojim se u Prilogu 1. pod nazivom “Glavni ciljevi, reformska područja i mjere ekonomske politike” u toč 1.1.13. određuje aktiviranje potencijala pomorskog dobra, ubrzanje postupka utvrđivanja granica pomorskog dobra, postupak uknjižbe i koncesioniranja pomorskog dobra uz zaštitu prirode i okoliša i dr., a pod toč. 1.1.13.1. bio je određen rok za donošenje Zakona o pomorskom dobru i morskim luka ožujak 2019. kao i podzakonskih propisa na temelju novog ZPDML s rokom donošenja prosinac 2019. godine. Nažalost prošle su bezuspješno gotovo još tri godine od dana kada je trebao biti donesen novi ZPDML, pa je u tom dijelu Nacionalni plan ostao samo plan.
Znanost i struka su upozoravali
Posljedice ignoriranja znanosti i struke najslikovitije ćemo predočiti kroz mišljenje i upozorenja tri eminentna znanstvenika čiji prijedlozi jednostavno nisu bili akceptirani. Primjere koji smo izdvojili nipošto ne oslikavaju cjeloviti mozaik svih mogućih inicijativa i prijedloga koji su upućeni od strane znanosti i struke u periodu dužem od četvrt stoljeća, a koji jednostavno nisu pročitani a kamoli razmatrani. Ovo je samo mali uzorak kao podsjetnik.
- Prof.dr.sc. Branko Jakaša s Pravnog fakulteta u Zagrebu nakon donošenja PZ smatrao je da definicija morske obale kontradiktorna i nejasna. Isto mišljenje su imali Bolanča-Leder koji su isto tako definiciju morske obale označili neegzaktnom i znanstveno neutemeljenom. Do danas se postavlja pitanje da li je morska obala pomorsko dobro po samom zakonu. Stajalište koautora ovog teksta po ovom pitanju možete pročitati OVDJE.
Predlagač zakona upozorenje nije prihvatio te su ista rješenja PZ o morskoj obali unesena ponovo u ZPDML. No to nije bilo dovoljno nego je novi ZPDML propisao da morska obala uključuje i dio kopna nastao nasipavanjem, u djelu koji služi iskorištavanju mora.
Posljedice
Nejasna definicija morske obale otvara široke mogućnosti diskrecijske interpretacije utvrđivanja i određivanja granica pomorskog dobra Republike Hrvatske. Neujednačen pristup dovodi do izuzetno ozbiljnih problema u postupku gospodarskog korištenja i rješavanja imovinskopravnih odnosa na pomorskom dobru. Kao posljedica neuvažavanja znanosti i struke susrećemo u odredbi čl.2. ZPDML koja dokazuje elementarno neznanje definirajući da je “granica lučkog područja granica pomorskog dobra”.
Istovremeno odredbu o nasipavanju mora čl.3. ZPDML smatra se beskrupuloznim modelom koji široko otvara prostor pretvaranja nasipa kao općeg dobra u vlasničko pravni režim, što nam na koncu nisu radile ni tuđinske vlasti.
- Prof.dr.sc. Mihajlo Dika s Pravnog fakulteta u Zagrebu na Okruglom stolu u Rijeci 1995. kritički se je osvrnuo na odredbu čl.72. PZ “da je za raspravljanje svih pitanja i rješavanje svih sporova u svezi s davanjem, izvršavanjem i opozivom ili izmjenom odluka o koncesiji na pomorskom dobru nadležno Ministarstvo“. Dika je zastupao mišljenje da je osnovni pravni postulat da tijelo koje odlučuje o sporovima između dviju stranaka mora biti nepristrano i nezavisno te je smatrao da postoje ozbiljni razlozi zbog kojih bi se moglo posumnjati u ustavnost odredbe kojom je utvrđena isključiva nadležnost Ministarstva za rješavanje koncesijskih sporova Isto nepodijeljeno promišljanje imala je znanost i struka jer se Ministarstvo kod odlučivanja o koncesijskim sporovima ne može smatrati nezavisnim i nepristranim tijelom posebno kada se radi o koncesijama na pomorskom dobru u nadležnosti Vlade Republike Hrvatske.
Predlagač upozorenje nije prihvatio te su ista rješenja PZ unesena ponovo u ZPDML.
Posljedice
Ovakvo zakonsko rješenje kompromitira povjerenje u cjeloviti sustav koncesija na pomorskom dobru. Rješenje na osnovu kojeg tijelo (Ministarstvo) koje je involvirano u postupak davanja koncesija od strane Vlade Republike Hrvatske a istovremeno rješava sporove dovodi u pitanje elementarnu pravnu sigurnost na pomorskom dobru.
- Prof.dr.sc. Rudi Capar s Pomorskog fakulteta u Rijeci, 2001.g. zalagao se za izmjenu PZ i donošenje odgovarajućih odredbi o morskim plažama, kao i donošenje novog Pravilnika o morskim plažama (N.N. 50/95).
Predlagač ZPDML ovu inicijativu nije prihvatio.
Posljedice
Skoro na dnevnoj razini morske plaže sve do danas predstavljaju poligon nereda posebno za vrijeme turističke sezone. Iako smo izrazito turistička zemlja ZPDML nije definirao niti sam pojam morske plaže, a još manje osnovna načela gospodarskog korištenja. Pravilnik donesen na osnovu PZ star ravno 27 god. koji je još uvijek na snazi u potpunosti je neupotrebljiv i vjerno oslikava ignoriranje znanosti i struke na pomorskom dobru. Umjesto da se u pravilu morske plaže gospodarski koriste na osnovu koncesije, koncesijska odobrenja postala su dominantni model koji je generirao u praksi izuzetno veliki broj spornih i konfliktnih situacija.
Umjesto zaključka
Kako smo rekli zaista treba biti hrabar i drzak da usprkos svom neredu koji se je godinama stvarao u praksi, tvrditi da se je ZPDML u primjeni pokazao uspješnim.
Možda se kao dokaz uspješnosti ZPDML može smatrati Odluka Ustavnog suda od 04. listopada 2011. kojom su ukinute odredbe članka 118. koje su omogućavale da se upisanom knjižnom vlasniku briše pravo vlasništva s faktičnim učincima izvlaštenja bez mogućnosti sudjelovanja u sudskom parničkom postupku u kojem bi mu bila omogućena zaštita njegovih prava. Možda se kao dokaz uspješnosti ZPDML mogu iznijeti i niz primjera selektivnog pristupa javne vlasti u postupku produženja koncesija. Možda se kao dokaz uspješnosti može smatrati institut koncesijskih odobrenja koji zahvaljujući prvenstveno provedbenim propisima je postao paradigma nereda gospodarskog korištenja pomorskog dobra.
Ako uspješnost ZPDML mjerimo apstinencijom ulaganja, mnogobrojnim devastacijama i uzurpacijama prostora pomorskog dobra, ograničenjem opće uporabe kao i upravnim i sudskim sporovima onda je ZPDML bio više nego uspješan.
Na koncu naprosto je neshvatljivo da se u Obrascu prethodne procijene ZPDML (de lege ferenda) konstatira da Zakon neće imati izravnih gospodarskih učinaka, te da donošenje Zakona neće imati učinaka na adresate u pogledu rada i tržišta rada.
Što je previše, je previše.
Iz ovoga začaranog tunela nema izlaza bez znanosti i struke.
No tu postoji jedan veliki “ ? “ .
Bez jasno definiranih ciljeva i političke volje znanost i struka su bespomoćni.
Biografija Mr.sc. Olga Jelčić, dipl. iur., Sutkinja Vrhovnog suda Republike Hrvatske u mirovini >>
Biografija Kap.d.pl. Branko Kundih dipl. iur., Portal pomorsko dobro >>
