Danas na snazi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03…) je po pitanju nasipavanja mora u suprotnosti s običajima i pravnom tradicijom Republike Hrvatske na pomorskom dobru. Prekinut je stoljetni pravni kontinuitet s nesagledivim pravnim posljedicama.
Zato odredbe Zakona o nasipavanju predstavljaju beskrupulozan model pretvaranja nasipa kao općeg pomorskog dobra u prostor koji može biti u vlasničkom pravnom režimu, a samim time i u pravnom prometu što je u svakom slučaju suprotno interesima Republike Hrvatske.
Zakonskim rješenjem o nasipima čini se da država samu sebe devastira na pomorskom dobru, iako pomorsko dobro uživa osobitu zaštitu Republike Hrvatske.
Branko Kundih
HRVATSKO POMORSKO DOBRO U TEORIJI I PRAKSI
Rijeka, 2005.
Što nam se dešava na morskoj obali
Ovaj tekst inspiriran je drugom epizodom izvanredne HRT-ove dokumentarne serije emitirane 18. travnja 2022.g. “Prvi red do mora“ pod znakovitim naslovom Apsurdistan. Nema sumnje da su autori emisije i ugledni sudionici vjerno oslikali faktično stanje mnogobrojnih uzurpacija i devastacija na morskoj obali. Zajednička poruka je jasna:
“Nasrtajem na morsku obalu nepovratno mijenjamo naš prostor i naš kulturni identitet sa nesagledivim posljedicama“.
Što nam se to zapravo događa, kako je sve to moguće?
Naš ugledni arhitekt Nikola Bašić potpuno opravdano smatra da ako vidite nered u prostoru, budite sigurni da je to društvo neuređeno. Nažalost danas nered na morskoj obali poprima dramatične razmjere koje je već sada dugoročno nemoguće sanirati. Čini se da na jadranskom prostoru razaramo svoje stoljetne korijene na kojem bi trebale i od kojega bi trebale živjeti buduće generacije. Slikovito je to opisao danas već davne 2000.g. dobri duh hrvatskog mora Miro Kučić koji je upozorio da bi beskrupulozni došljaci i prilagođeni domoroci mogli razbiti tu našu posudu kolektivne memorije.
U ovom tekstu naša pažnja će biti prije svega usmjerena na pogubne procese koji su posljedica nasipavanja mora. Nelegalno nasipavanje predstavlja samo dio mozaika ukupnih devastacija i uzurpacija koje desetljećima trpi morska obala od ruke i duha ove naše moderne i “ekološko osviješćene generacije”. To nipošto ne znači da nasipavanje mora sukladno zakonskim propisima možemo generalno ocijeniti kao prihvatljivo rješenje.
Okidač i dodatna eskalacija nasipavanja mora poprima dramatične razmjere donošenjem Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03) i Uredbe o postupku utvrđivanja granice pomorsko dobra (N.N. 8/04). Svakodnevno nam se događa agresivno nasipavanje morske obale često pod mantrom dohranjivanja koje nema zakonsko uporište.Tako se pod krinkom dohrane pomiče obalna crta bez kontrole i valjane dokumentacije. Istovremeno kontrolni mehanizmi pravne države su potpuno zakazali ili su u najmanju ruku nemoćni.
BEZ KOMENTARA
Autor : dr.sc. Željko Smolčić dipl. ing. građ.
Nisu usamljeni slučajevi da pojedine političke strukture lokalne samouprave i investitori jednostavno koriste nevjerojatna zakonska rješenja u cilju svojih parcijalnih interesa te nelegalno nasipavaju more. Sve to prati na morskoj obali agresivni nepromišljeni urbanizam koji mijenja ne samo krajobraz, nego nekontroliranom apartmanizacijom već sada ugrožava našu turističku budućnost. Pravi stampedo na prostoru morske obale i pomorskog dobra je u zamahu kojeg ovi prostori ne pamte. Na pojedinim lokacijama pred našim očima odvija se pravi ekocid. U takvim okolnostima bahatost stranih investitora posebno dolazi do izražaja. Takve vratolomije sigurno im ne bi pale na pamet u njihovim matičnim zemljama.
Ništa čudno, sami smo si krivi!
Kako ćemo vidjeti Uredba samo što nije uputila javni poziv svima da nelegalno nasipavaju more.
Nema posljedica, nema vremenske granice, nema građevne dokumentacije, nema elaborata o procjenama utjecaja zahvata na okoliš! Sve je i nije po propisima, no važno da sve prolazi ispod radara. O kakva divota što nam omogući pravna država! Na koncu nelegalni nasip postaje pomorsko dobro. Treba biti samo hrabar, drzak i naravno domišljat. Ako kojim slučajem krenete nasipavati more legalnim putem, tu se otvaraju još veće i veće, naprosto neslućene mogućnosti. Kada javna vlast ocjeni da dio nasipa ne služi korištenju mora (naravno bez jasnih kriterija) malo po malo, prije ili kasnije možete se dokopati i privatnog vlasništva. Od odlučujuće pomoći su prostorni planovi. U pravim rukama prostorno planska dokumentacija je ključni i koristan instrument razvoja i napretka. Tako bi trebalo biti. No prostorni planovi mogu postati opasan instrument destrukcije, pravi kameleon u prostoru i vremenu kada se radi o građenju na morskoj obali. Istovremeno elaborati procjene utjecaja zahvata na okoliš često se pretvaraju u formalnosti koje ne nude istinske dubinske informacije pojedine mikrolokacije. Ništa čudno, u situaciji kad elaborate u pravilu financira investitor nerijetko se sve pretvara u običnu farsu. Na koncu sve dobiva zakonit blagoslov s dubokom gorčinom javnosti koja to bespomoćno promatra.
Kao u svemu, opisane situacije ne možemo generalizirati. Zaista ima i pozitivnih primjera postupanja investitora i lokalne samouprave na morskoj obali. Značajan iskorak je napravljen u izgradnji luka otvorenih za javni promet lokalnog i regionalnog značaja što zasigurno nije dovoljno.
Upozorenje znanosti
Znanost ipak ne šuti. Svojevremeno smo predstavili na ovom portalu znanstveni projekt BEACHEX kojega uz ostale suradnike vodi prof.dr.sc. Dalibor Carević s Građevinskog fakulteta u Zagrebu pod nazivom “Održiva gradnja plaža-gradnja novih i povećanje kapaciteta postojećih plaža (2019-2023)”.
U Zaključku najnovije Analize stanja dohranjivanja i nasipavanja plaža u Hrvatskoj (Građevinar1/2022) koju su pripremili Dalibor Carević, Tonka Bogovac, Damjan Bujak i Suzana Ilić među ostalim se navodi:
“Analiza razmjera nasipavanja od 1968. do danas rezultirala je podatkom da je u promatranome periodu nasuta površina mora uz obalnu liniju u udjelu jednakome 19,6% površine pomorskoga dobra. Za potrebe izgradnje i proširenja plaža nasuto je 27,1% ukupno evidentiranih površina plaža u Hrvatskoj. Iako je nepoznat trend povećanja površina nasipavanja, ove su brojke već dovoljno visoke za oglašavanje alarma za uzbunu”.
Na nedavnoj tematskoj sjednici Saborskih odbora održanoj 27.04.2022. u Zagrebu prof. Carević se u svojem izlaganju zaključno založio da treba sve poduzeti da se demotivira nasipavanje i širenje nasipa ulaskom u more. Ova poruka je dragocjena jer dolazi od strane znanosti.
Otvorena Pandorina kutija
U nevjerici ipak se postavlja pitanje :
- Da li je moguće da su pravni propisi Republike Hrvatske otvorili prostor i legalizirali nezakonita nasipavanja, prvenstveno Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama i Uredba o postupku utvrđivanja granice pomorskog dobra?
- Da li je moguće da se sukladno Zakonu mogu amputirati dijelovi nasipa kao pomorskog dobra i isključiti iz opće uporabe te podvesti pod vlasnički režim?
- Da li je moguće da Zakon o pomorskom dobru koji kao lex specialis uređuje pitanja pomorskog dobra ,nije definirao sam pojam morske plaže koja po samom zakonu (ex lege) predstavlja pomorsko dobro?
- Da li je moguće da Republika Hrvatska kao turistička zemlja ima Pravilnik o vrstama morskih plaža i uvjetima koje moraju zadovoljavati (N.N.50/1995) star ravno 27 godina, za praksu potpuno beskoristan.
Apsolutno je moguće.
Tako je Uredba izrijekom propisala da nasip koji je nastao nelegalnim putem, odnosno bez dokumentacije određene posebnim zakonom u cijelosti se smatra pomorskim dobrom. Još smjelija je odredba Zakona i Uredbe koja propisuju da morska obala uključuje i dio kopna nastao nasipavanjem, u djelu koji služi iskorištavanju mora. O onom djelu nasipa koji ne služi iskorištavanju mora Zakon mudro šuti! I tako nam putem pravne alkemije nelegalno posta legalno a u onom djelu nasipa koji ne služi korištenju mora nasip kao opće dobro lako nam posta privatno vlasništvo.
Čini se da su i tuđinske vlasti više štitile i respektirale naše nacionalne interese na morskoj obali nego što mi radimo sami sebi. Očigledno da su danas građanske inicijative i mediji zadnja linija obrane nacionalnih interesa.
Umjesto da Zakon razriješi niz otvorenih a spornih imovinskopravnih pitanja na pomorskom dobru koja bi otvorila prostor zakonitim ulaganjima, Zakon je ugradio i omogućio plodno tlo za uzurpacije i devastacije pomorskog dobra bez presedana. Sportski rečeno svjesno zabijamo sami sebi autogol. U takvim okolnostima nije čudno da lijepimo nered na već postojeći nered i četvrt stoljeća ignoriramo znanost i struku na pomorskom dobru.
Kao član radne grupe za izradu Zakona BK je na Okruglom stolu u Zagrebu 2003.g. razmatrajući Nacrt Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ocijenio da je Nacrt zakona invalidan i nepismen (Novi List 16. travnja, 2003.). Nažalost, ZPDML je donesen po hitnom postupku 25. rujna, 2003. zanemarujući promišljanja znanosti i struke. Zašto po hitnom postupku nikome nikada nije bilo jasno, iako je nekima ipak bilo sve jasno.
U takvim okolnostima svi smo gubitnici a gorki plodovi našeg nepromišljenog postupanja svaki dan dolaze na naplatu.
Predlagačima Zakona o pomorskom dobru davne 2003. god. je bilo jasno, odnosno trebalo je biti jasno da odredbe o nasipima apsolutno ne korespondiraju s nacionalnim interesima i kapilarno razaraju samo tkivo morske obale. Upravo zato naprosto je neshvatljivo da Uprava pomorstva danas na snazi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03) ocjenjuje uspješnim. Ništa čudno, jer je upravo ta Uprava resornog Ministarstva mora predložila i ugradila invalidna rješenja o nasipavanju mora u ZPDML, koji je politika nažalost prihvatila i koja egzistiraju sve do danas.
Kako bi čitateljima Portala pomorsko dobro približili problematiku nasipavanja mora i dokazali prije iznesene teze prenosimo kratki separat iz knjige Branka Kundih – HRVATSKO POMORSKO DOBRO U TEORIJI I PRAKSI, Hrvatski hidrografski institut, Rijeka, 2005.
“Devastacija mentaliteta & Nasipi” (str.24 do str.29 ).
Recenzija:
Mr.sc. Olga Jelčić, sutkinja Vrhovnog suda RH
Snježana Frković dipl. iur. zamjenica Glavnog državnog odvjetnika RH.
Iako se radi o tekstu starom ravno 17 godina, čini se da je njegova aktualnost svakim danom sve veća, iako je trebala biti sve manja. Praksa uzurpacija i devastacija morske obale na dnevnoj razini to potvrđuje.
Devastacija mentaliteta & nasipi
Nema sumnje da je u stoljetnom burnom životnom kontinuitetu preživljavanja i borbe za opstanak na našim jadranskim prostorima opća upotreba, očuvanje i zaštita mora i morske obale utkana kao kolektivna svijest u dušu naših ribara, pomoraca i težaka.
Nažalost, danas smo svjedoci dubokog poremećaja vrijednosnog sustava u procesu pretvorbe, privatizacije i globalizacije koja nemilosrdno ostavlja tragove i na općem pomorskom dobru, kao najvrjednijem prirodnom resursu Republike Hrvatske.
Čini se da je Republika Hrvatska nemoćna da zaštiti svoje nacionalne interese i svoju budućnost.
Beskrupulozni interesi kapitala i invalidni zaštitni mehanizmi pravne države počeli su razarati našu prošlost i budućnost na najvrjednijem hrvatskom prostoru.
Geneza problema je izrazito slojevita, a samo jedan od uzroka je neprimjerena zakonska regulativa i sektorski pristup upravljanja obalnim resursima.
Na Gospodarskom forumu u Zagrebu 2000. god ., pred premijerom i užim kabinetom Vlade Republike Hrvatske, Miro Kučić jasno je upozorio da na Jadranu vlada anarhija. Obrazlažući genezu problema i dubinski poremećaj vrijednosnog sustava u društvu kaže:
“I kod nas se počeo stvarati nekakav čovjekoliki hibrid, primorski uljez koji uz more nije vezan etikom i ponašanjem koje se ovdje taložilo tisuću godina. Riječ je o najgoroj mogućoj devastaciji, devastaciji mentaliteta. Beskrupulozni došljaci i prilagođeni domoroci mogli bi razbiti tu našu posudu kolektivne memorije.”
Nasipi
Nasipavanjem mora smatramo radnje kojima se proširuje kopno u more, od strane fizičkih ili pravnih osoba. Kod nasipavanja kojima se proširuje kopno u more možemo razlikovati:
- nasipavanje sukladno zakonskim propisima,
- nezakonito nasipavanje.
Nezakonito nasipavanje u svakom slučaju možemo smatrati jednim od najdrastičnijih slučajeva devastacije pomorskog dobra kojom se često trajno isključuje opća upotreba pomorskog dobra, te se ljudskom radnjom mijenja stvarno stanje u prostoru.
Posebno štetni oblik devastacije morske obale i mora, a koja istovremeno može a i ne mora predstavljati nasip, je odlaganje materijala na morsku obalu ili u more od iskopa, rušenja objekata i otpadnog materijala. Za razliku od morske obale, koju je formirala priroda svojim djelovanjem, nasip je dio kopna nastao kao posljedica ljudske radnje.
Na osnovu bivšeg Pomorskog zakonika iz 1994. god. nasip je u cijelosti kao dio kopna bio uključen u pravni režim pomorskog dobra.
Nasipavanjem morske obale ne pomiče se obalna crta od koje mjerimo širinu pomorskog dobra u smjeru mora. Prostor nasipa je u cjelini ulazio u režim pomorskog dobra bez obzira na to radi li se o zakonitom ili nezakonitom nasipavanju. Tako je nasip postao ipso facto pomorskim dobrom, te je isključena mogućnost da kao priraštaj uđe u vlasnički režim susjednih privatnih zemljišta.
Kada se radi o umjetnim otocima koji su nastali nanošenjem zemlje ili kamenja u more nasipavanjem, takvi otoci prema međunarodnom pravu nisu izjednačeni pravno s prirodnim otocima, odnosno prirodnim dijelovima kopna. Takvi otoci nemaju pravo na vlastito teritorijalno more niti utječu na određivanje granica morskih prostora u kojima obalna država ostvaruje svoju suverenost ili jurisdikciju.
U svakom slučaju, umjetni otok nastao nasipavanjem na prostoru unutrašnjih morskih voda i teritorijalnog mora ušao bi također ipso facto u pravni režim pomorskog dobra.
Bivši Pomorski zakonik nije sadržavao preciznije odredbe o nasipavanju koja su izvršena u prošlosti, što je u praksi dodatno otežavalo utvrđivanje granica pomorskog dobra.
U knjizi “Pomorsko dobro i granice pomorskog dobra 2000. godine” zalagao sam se da pri određivanju granica pomorskog dobra, ako ne želimo doći u situaciju koja se s imovinskopravnog aspekta ne može sanirati, da nasipavanje kopna izvršena prije 1974. godine treba smatrati priraštajem morske obale, a da nasipavanje kopna nakon donošenja Zakona o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima iz 1974. uđe u pravni režim pomorskog dobra, te ga je potrebno identificirati na terenu.
Analizom pravnih izvora na našoj obali navedenim u ovoj knjizi možemo uočiti da je nasip uvijek imao pravni status pomorskog, odnosno javnog dobra. Tako je Naredba Br. 491. iz 1914 jasno propisivala da pri nasipavanju u more, ima nasuto zemljište ostati javnim dobrom, a onom zemljištu koje se nalazi iza nasutog i koje je prije nasipavanja bilo morska obala, može se to svojstvo u Hrvatskoj i Slavoniji po autonomnoj upravi oduzeti samo ako na to pristane pomorska uprava.
Povijesni interesi Republike Hrvatske
Novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003. god. prvi puta u hrvatskoj pravnoj tradiciji nasipavanje ne proglašava pomorskim dobrom u djelu koji ne služi iskorištavanju mora. Tako je u članku 4 stavak 2. propisano:
“Morska obala uključuje i dio kopna nastao nasipavanjem, u dijelu koji služi iskorištavanju mora”.
Istovremeno Uredba o postupku utvrđivanja granice pomorskog dobra (N.N. 8/04.) u članku 3 točka 3. određuje da se nasip koji je nastao nelegalnim putem, odnosno bez dokumentacije određene posebnim zakonom, u cijelosti smatra pomorskim dobrom.
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003. god. urušava stoljetnu pravnu tradiciju i regulativu na pomorskom dobru u odnosu na nasipavanje mora te otvara široku mogućnost zloporaba.
Na osnovu Zakona i Uredbe izvorna postojeća morska obala kao i dio kopna, ispred koje je formiran legalni nasip, izlazi iz pravnog režima pomorskog dobra. Samo dio nasipa koji služi iskorištavanju mora ušao bi u pravni režim pomorskog dobra, što u praksi može značiti da granica pomorskog dobra može biti određena u širini šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda, a stotine metara nasipa biti će isključeni iz pravnog režima i opće upotrebe pomorskog dobra uključujući i izvornu morsku obalu.
Legalizacija nasipavanja mora
Snježana Frković smatra da je odredba novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003. god. posve nelogična te će stimulirati nasipavanje duž obale koje je inače česta pojava posljednjih godina.
Novim zakonskim rješenjem ostavljena je otvorena mogućnost da se amputira skoro čitav prostor nasipa kao pomorskog dobra i izvorni prostor pomorskog dobra – morske obale prije nasipavanja te se opće dobro trajno isključi iz opće upotrebe i uključi u pravni režim državnog ili privatnog vlasništva.
Prije svega postavlja se pitanje je li odredba članka 4. stavak 2. novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003.god. izravno suprotna povijesnim interesima Republike Hrvatske na jadranskom prostoru.
Zašto je novi Zakon otvorio mogućnost da se nelegalni nasipi smatraju pomorskim dobrom i putem koncesije stave u funkciju gospodarskog korištenja nesavjesnom korisniku?
Zašto novi Zakon stimulira nezakonito nasipavanje?
Zakon ne daje odgovor što je s pravnim statusom zemljišta koje je ostalo iza nasipa i predstavljalo pojas pomorskog dobra, kao i sa dijelom nasipa koji nije uključen u pravni režim pomorskog dobra.
Postavlja pitanje tko postaje vlasnik dijela nasipa koji ostaje izvan režima općeg pomorskog dobra? Mišljenja su podijeljena.
Snježana Frković zastupa mišljenje da je u svakom slučaju to Republika Hrvatska, kao izvorni nositelj vlasti na pomorskom dobru, na temelju čl. 10. st. 1. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003.god.
Danica Damjanović, u analizi novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, među ostalim navodi:
“Ako se uzme u obzir da su nasipavanja mora bila vrlo česta i nekontrolirana, da zaštita pomorskog dobra na tom području nije nikad bila efikasna, te da je nasipavanje mora bilo na neki način lokalno pravo, može se zaključiti da je isključivanje dijela nasipa iz pomorskog dobra jedna od najradikalnijih izmjena na pomorskom dobru. Osim toga, ZPDML u utvrđivanju granica pomorskog dobra na nasutom dijelu mora ne pravi razliku između zakonitog i nezakonitog nasipavanja, a niti razliku po vremenu kada je to nasipavanje izvršeno, što znači da je praktički legalizirao svako nasipavanje mora.
Polazeći od činjenice da je u praksi bilo velikih i nekontroliranih nasipavanja te devastacije mora, da je velik broj objekata izgrađen upravo na nasutom dijelu mora te da je uglavnom riječ o objektima i nastalom kopnu koje više ne služi iskorištavanju mora, može se pretpostaviti da će velik dio područja dosadašnjeg pomorskog dobra prestati biti pomorskim dobrom i steći vlasnički status .”
Isto tako, Goran Vojković razmatrajući pravni status nasipa na pomorskom dobru prema novom Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003.god. opravdano upozorava na mogućnost zloporabe te kaže:
“Novi Zakon kojega prate i odgovarajući podzakonski propisi omogućava da se dio općeg dobra trajno izuzme iz opće uporabe i podvede pod vlasnički status, drugim riječima da neko područje koje je u pravnom statusu općeg dobra postane javno dobro. Pri tome treba naglasiti kako čak i promjena statusa zemljišta iz općeg dobra u javno dobro u općoj upotrebi može značiti prvi korak u privatizaciji takvog zemljišta; moguće je – nakon što zemljišna čestica uđe u vlasnički status – promijeniti namjenu tog zemljišta na način da ono izgubi svojstvo opće upotrebe.”
Na koncu postavlja se pitanje, obzirom da je Pomorski zakonik iz 1994.god. u cijelosti nasip tretirao kao pomorsko dobru i rješavao dvojbe o granici pomorskog dobra, hoće li doći do revizija granica na lokalitetima nasipa koji više ne služe iskorištavanju mora?
U tom će slučaju, nekad neprijeporno pomorsko dobro odnosno nasip, ući će u vlasnički režim u djelu koji ne služi iskorištavanju mora.
Zaključak:
Pravno rješenje kojim se isključuje nasipe iz pravnog režima općeg pomorskog dobra, osim u dijelu koji služi iskorištavanju mora, može predstavljati prvi korak da se isto pravilo primjeni i na ostali dio morske obale, a u konačnosti da se institut pomorskog dobra u potpunosti dovede u pitanje.
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama je po pitanju nasipavanja mora u suprotnosti s običajima i pravnom tradicijom Republike Hrvatske na pomorskom dobru. Prekida se stoljetni pravni kontinuitet s nesagledivim pravnim posljedicama.
Zato odredba novog Zakona o nasipavanju predstavlja beskrupulozan model pretvaranja nasipa kao općeg pomorskog dobra u prostor koji može biti u vlasničkom pravnom režimu, a samim time i u pravnom prometu što je u svakom slučaju suprotno interesima Republike Hrvatske.
Zakonskim rješenjem o nasipima čini se da država samu sebe devastira na pomorskom dobru, iako pomorsko dobro uživa osobitu zaštitu Republike Hrvatske.