Ovaj znakoviti i na prvi pogled provokativni naslov inspiriran je sjajnom knjigom “Zarobljeno društvo & makronacionalni sustav, korupcija i demografija“ autora Tihomira Lukovića, Toda Jurića i Damira Piplice, Split, 2022.
Izazov današnje generacije
Iako pomorsko dobro prostorno obuhvaća više od jedne trećine državnog teritorija konzistentni sustav upravljanja, održavanja i zaštite pomorskog dobra u Republici Hrvatskoj ne postoji.
Na prostoru pomorskog dobra kao općeg dobra u nevlasničko pravnom režimu, intenzivno se odvijaju razne gospodarske aktivnosti od kojih u velikom djelu Hrvatska živi.
Istovremeno pomorsko dobro kao opće dobro je posebno u fokusu šire javnosti i udruga civilnog društva koje opravdano traže zaštitu tog prirodnog resursa, prvenstveno u cilju prava na opću uporabu.
Bez svake sumnje takvo stanje traži mudru politiku javne vlasti, ali bez kompromisa kada se radi o mnogobrojnim devastacijama i uzurpacijama pomorskog dobra kojim svjedočimo na dnevnoj razini.
Koliko god je važna pravna sigurnost gospodarskog korištenja pomorskog dobra, toliko je važna ako ne i važnija zaštita tog prostora od beskrupulozne i nezakonite urbanizacije koja nepovratno ruši naš identitet i budućnost kao mediteranske zemlje.
Takvi nekontrolirani procesi uskoro mogu ugroziti naše komparativne prednosti kao turističke zemlje, te upravo zato pomorsko dobro pod svaku cijenu treba zaštiti i sustavno urediti. Time se nipošto ne smije dovesti u pitanje načelo opće uporabe čija ograničenja se moraju vrlo precizno zakonom propisati.
U svakom slučaju to je izazov današnje generacije.
Zarobljeno pomorsko dobro
U vremenskom kontinuitetu od 1994. g. kada je donesen Pomorski zakonik pomorsko dobro je zarobljeno od strane autistične državne birokracije u okviru Uprave pomorstva resornog Ministarstva. Nije čudo da u takvom hermetičnom sektorskom pristupu koji je u potpunosti ignorirao znanost i struku nije moglo biti iskoraka, kako u gospodarskom korištenju tako i zaštiti pomorskog dobra. Stvorena je kakofonija bez presedana te se vrtimo u hermetičnom začaranom krugu, pravi circulus vitiosus.
Nakon donošenja Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama 2003.g. autor ovog teksta među ostalim je zastupao mišljenje:
“Danas su u Republici Hrvatskoj pomorsko dobro kao i njegova opća upotreba ugroženi kao pravni institut radnjama i propustima nadležnih institucija u postupku donošenja, provedbe i kontrole zakonskih propisa.
Novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama iako formalno pravno pruža pomorskom dobru zaštitu, svojim nedosljednim i proturječnim odredbama otvara široke mogućnosti zloporabe i slobodne interpretacije pravnih normi, a koje imaju i imat će za posljedicu zbrku i stvaranje dodatne pravne nesigurnosti. Na koncu, sve to dovodi u pitanje opću javnu uporabu pomorskog dobra” (B. Kundih, Hrvatsko pomorsko dobro u teoriji i praksi, Rijeka,2005.).
Kao što smo rekli konzistentni sustav pomorskog dobra ne postoji te autori “Zarobljenog društva“ generalno postavljaju pitanje:
“Kamo Hrvatska ide i kako je izvesti iz sustava pokušaja i pogrešaka na sustav razvoja prema poznatom cilju“.
Autori “Zarobljenog društva“ nadalje među ostalim smatraju da je takvo stanje posljedica visokog stupnja neznanja i otklon od suradnje sa znanosti kao i prisutne političke arogancije koja se manifestira nepostojanjem političke volje.
Nakon prvog saborskog čitanja Prijedloga zakona o pomorskom dobru i morskim lukama u siječnju, 2023 g., oporba je likovala u smislu da se radi o kapitulaciji Vlade kao predlagača Zakona. Definitivno pucanj u prazno.
Kada kritiku opusa slojevite i složene problematike pomorskog dobra svedemo u velikom djelu kroz optiku morskih plaža onda nije kapitulirao predlagač Zakona, nego je kapituliralo samo POMORSKO DOBRO.
Time samo želimo ukazati da se na uzorku nesređenog stanja morskih plaža ne može sagledati cjelovita slika pomorskog dobra, iako je i ona izrazito zabrinjavajuća.
Prema našoj ocjeni nesređeno stanje na morskim plažama velikim djelom možemo prepisati nepostojanju integralnog modela upravljanja pomorskim dobrom, gdje je resorno Ministarstvo turizma godinama kao i danas samo promatrač, a ne aktivni sudionik ključnih procesa za turistički sektor na pomorskom dobru.
Zaista čudi i zvuči nevjerojatno da kao turistička zemlja imamo neupotrebljiv Pravilnik o vrstama morskih plaža i uvjetima koje moraju zadovoljiti (N.N. 50/ 95), star ravno 28 godina kojega je donio tadašnji ministar pomorstva. Istovremeno sve do danas zakonski nismo definirali sam pojam, razvrstali i zaštitili morske plaže, nego smo morske plaže prepustili hiru vremena.
Takvu politiku teško možemo razumjeti, a još manje opravdati, iako ona vjerno oslikava dugogodišnju aroganciju Uprave pomorstva u okviru Ministarstva mora koja sektorski upravlja pomorskim dobrom.
Svakako želimo istaknuti duboku emocionalnu povezanost domicilnog stanovništva jadranske obale s pomorskim dobrom, koja se posebno manifestira potrebom očuvanja i zaštite morske obale i mora kao općeg dobra.
Samo zahvaljujući udrugama civilnog društva šira javnost i javna vlast svih razina su bile godinama upozoravane na niz uzurpacija i devastacija na obalnom prostoru lijepe naše. Upravo njima možemo zahvaliti razotkrivanje niza neviđenih uzurpacija i devastacija na pomorskom dobru.
Kontrolni i zaštitni mehanizmi pravne države su iznevjerili naša očekivanja. Čini se da je Republika Hrvatska nemoćna da zaštiti svoje nacionalne interese i svoju budućnost na pomorskom dobru.
Uzburkana morska površina ne može oslikati bolest oceana
Kada se očigledni javni interes pomorskog dobra ne prepoznaje u svojoj cjelovitosti, a parcijalni interesi se zamagljuju i često podvode kao javni interes, onda ulazimo u ozbiljne probleme dubinski poremećenog sustava. U takvim okolnostima svi smo gubitnici i nismo daleko od ocjene kako stručni nositelj zakonodavnih aktivnosti pomorskog dobra Uprava pomorstva kontinuirano od samog početka dovodi u zabludu kako izvršnu tako i zakonodavnu vlast. Proces je znakovit u smislu da su sve dosadašnje političke opcije jednostavno desetljećima zaobilazile institut pomorskog dobra kao stigmatizirano pravno područje. Ne možemo zaboravi da je danas još uvijek na snazi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03) donijela Vlada RH po hitnom postupku, a nakon toga je slijedila erupcija bezuspješnih kontradiktornih zakonskih prijedloga.
Sa cjelovitom kronologijom nereda na pomorskom dobru možete se upoznati u pravnoj parodiji Čudnovati kljunaš na pomorskom dobru koju možete preuzeti OVDJE.
U kopernikanskim obratima na pomorskom dobru kojima svjedočimo iz mjeseca u mjesec, iz godine u godinu, iz desetljeća u desetljeće, ne samo da ne učimo iz svojih grešaka nego očito krive postavke ugrađujemo u nova zakonska rješenja, tako da smo do sada na postojeći nered lijepili novi i novi nered.
Taj sustavni nered koji smo stvorili istovremeno su pratile pod kapacitirane institucije na svim razinama. Kako se može opravdati da je Povjerenstvo za granice Ministarstva desetljećima operativno stručno opsluživao samo jedan djelatnik, i to za cijeli obalni pojas Republike Hrvatske. Ništa čudno da stotine prijedloga granica pomorskog dobra od strane županijskih povjerenstava čeka na rješavanje čak više godina.
Da li je to slučajnost, neznanje, arogancija ili nešto dugo prosudite sami!
Pomorsko dobro kao složen sustav mora imati jasno definirane temelje i nadstranačke političke ciljeve na kojima se nadograđuje cjelovita arhitektura integralnog upravljanja i gospodarenja morem i morskom obalom.
Temelji sustava kada se radi o pomorskom dobru kao općem dobru od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku po našem dubokom uvjerenju predstavljaju slikovito tri stupa. Ona moraju biti pojedinačno jasno definirana i precizno uređena, kao i međusobno povezana.
To se odnosi na:
I. Prostor i evidenciju pomorskog dobra
II. Imovinskopravna pitanja pomorskog dobra
III. Kontrolne i zaštitne mehanizme pomorskog dobra
- Ne može se upravljati prostorom pomorskog dobra ako nemamo ujednačene parametre utvrđivanja granica pomorskog dobra, i ako ne evidentiramo taj prostor u katastru i zemljišnim knjigama.
- Ne može se upravljati prostorom pomorskog dobra ako ne razriješimo imovinskopravne donose, prije svega stečena prava na osnovu zakonitih ulaganja i legitimnih očekivanja kao i pravo vlasništva koje egzistira u zemljišnim knjigama kao iznimka po prijašnjim propisima.
- Ne može se upravljati prostorom pomorskog dobra ako nemamo odgovarajuće zaštitne i kontrolne mehanizme koji štite i promptno reagiraju na bilo koji oblik devastacije i uzurpacije pomorskog dobra.
Obzirom da niti jedno od ova tri stupa nisu sustavno uređena, upravljanje pomorskim dobrom kao nadgradnja ovih temelja jednostavno je velikim djelom uvedena u permanentno konfliktno stanje i pravnu nesigurnost.
Nemoć znanosti i struke
U samom procesu izrade Nacrta prijedloga zakona o pomorskom dobru i morskim lukama 2022. god. utjecaj znanosti i struke bio zanemariv. Znanost i struka su samo poslužili kao pokriće u izradi zakonskog Prijedloga, kao nužno zlo koje je trebalo otrpjeti i u konačnosti ignorirati. To je zasigurno prepoznatljivi modus operandi Uprave pomorstva. Osvrt na Prijedlog zakona o pomorskom dobru i morskim lukama možete pročitati OVDJE.
Autori “Zarobljenog društva“ slikovito su opisali visoki stupanj neznanja, kao i otklon od suradnje sa znanosti te među ostalim navode što karakterizira današnji period:
“Današnji period karakterizira ideja da bi ipak bilo lijepo imati politički podobnu struku i znanost iza sebe. To je period u kojem politika formira odbore po kriteriju političke podobnosti i poslušnosti. Politika ima već gotove odluke koje traže suglasje struke i znanosti te svatko tko nije spreman tako participirati kao stručnjak u odboru, u pozadini politike, nema mjesta u odboru.
Rezultat toga je da su mnogi dokazani stručnjaci koji nisu spremni prihvatiti manipuliranje od strane politike, u odborima nema mjesta, jer je sučeljavanje razlika u stručnim i znanstvenim mišljenjima politički neprihvatljivo.
S obzirom na vlast, i odnos prema narodu i državi, još je uvijek na snazi prezentacija političke moći, političke samodopadnosti i vladanja državom i narodom umjesto služenja državi i narodu.”
Ignoriranje znanosti i struke kada se radi o pomorskom dobru ima svoje korijene, posebno nakon stupanja na snagu Pomorskog zakonika 1994.god. Na Okruglom stolu u Rijeci 1995.g. “Pomorsko dobro i koncesije” i Savjetovanju 1996.g. “Pomorsko dobro, društveni aspekti upotrebe i korištenja“ u organizaciji Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, sudjelovali su eminentni znanstvenici Republike Hrvatske. Njihova izlaganja koja su objavljena u dvije monografije koje je pripremio prof.dr.sc. Vinko Hlača bila su zapravo reakcija na upravo donesene odredbe o pomorskom dobru.
Među mnogim otvorenim pitanjima ograničiti ćemo se samo na pravnu prirodu odluke o koncesiji koja vjerno oslikava neuvažavanje argumenata znanosti i struke.
Iako je znanost i struka nepodijeljeno zastupala stanovište da je koncesija na pomorskom dobru upravni akt, tadašnje Ministarstvo pomorstva i Ured za zakonodavstvo Vlade RH je zastupao i branio stav da se radi o aktu poslovanja. Na tom pitanju lomila su se koplja čitavog koncesijskog sustava na pomorskom dobru.
Kao što znamo, akt poslovanja nije upravni akt nego proizlazi iz vlasničkopravnih ovlasti na samoj stvari koju ne može imati nitko na pomorskom dobru. Zato je neshvatljiva pozicija Uprave pomorstva koja se je zalagala da raspolaže pomorskim dobrom kao da je u njezinom vlasništvu. Zakonsko definiranje odluke o koncesiji kao upravnog akta traži od davatelja koncesije poštivanje Zakona o općem upravnom postupku koji precizno određuje postupak i koncesionaru daje odgovarajuću zaštitu. Očigledno da takvu pravnu poziciju koncesionara Uprava pomorstva nije željela.
Ova dvojba konačno je razriješena donošenjem Zakona o koncesijama (N.N. 143/12) koji je imao uporište u Direktivama EU i koji je izrijekom propisao da je “Odluka o davanju koncesije upravni akt“.
Ovo je samo jedan od mnogobrojnih primjera gdje su znanost i struka bezuspješno upozoravali resorno Ministarstvo. Parcijalni interesi Uprave pomorstva su uvijek bili odlučujući, ali su se ipak na koncu pokazali neispravnim.
Neprihvatljiv sektorski model upravljanja
Dosadašnji sektorski upravljački mehanizmi na pomorskom dobru dominantno su vezani uz Upravu pomorstva u okviru resornog Ministarstva.
Naprosto se nije vodilo računa o drugim sektorima koji imaju čvrste poveznice i interese na prostoru pomorskog dobra. U startu se istinski nikada nije promišljalo o integralnom pristupu upravljanja pomorskim dobrom, što najbolje oslikava sam Nacrt prijedloga zakona o pomorskom dobru i morskim lukama kojega je usvojila Vlada Republike Hrvatske. Tu jasno možemo uočiti da stručni nositelj zakonskog Prijedloga integralno upravljanje ili ne razumije ili neće da razumije (čl.6.stavak 4.).
Zapanjujuća je činjenica da Ministarstvo turizma nije bilo uključeno u sam proces izrade zakonskog Prijedloga u okviru Radne skupine tokom 2022. g., što se isto tako odnosi na Ministarstvo prostornog uređenja i na Upravu za zaštitu prirode. To je posebno neshvatljivo što je na temelju Zakona o prostornom uređenju Vlada Republike Hrvatske 2004.g. donijela Uredbu o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora. Upravo je zato resorno Ministarstvo prostornog uređenje trebalo imati jednu od ključnih uloga u procesu izrade zakonskog Prijedloga. Nije potrebno posebno naglašavati da je jedan od odlučujućih preduvjeta za bilo kakvu gospodarsku aktivnost na pomorskom dobru na osnovu koncesije, prostorno planska dokumentacija. Takav pristup u cijelosti dokazuje i demantira bilo kakvu raspravu o integralnom upravljanju pomorskim dobrom, koja predstavlja samo mrtvo slovo na papiru.
Portal pomorsko dobro smatra da je pomorsko dobro izrazito složen sustav gdje je apsolutno neprihvatljivo zatvoreno sektorsko promišljanje i upravljanje pomorskim dobrom od stane Uprave pomorstva. U tom smislu se godinama zalažemo:
“Da je jedino integralno upravljanje pomorskim dobrom u sklopu integralnog upravljanja obalnim i morskim područjem temelj za ostvarenje održivog razvoja mora i morske obale.
Upravljanje pomorskim dobrom kao i njegova primjerena zaštita i održavanje može se osigurati jedino cjelovitom primjenom odredbi o pomorskom dobru i lukama, te primjenom posebnih propisa iz područja prostornog planiranja, urbanizma, graditeljstva, zaštite okoliša, rudarstva, turizma, morskog ribarstva, zaštite prirode i spomenika kulture te učinkovitim inspekcijskim i upravnim nadzorom. Posebno je važno uspostaviti model upravljanja pomorskim dobrom koji će osigurati koordinaciju svih razina državne uprave i lokalne samouprave te pažljivo izbalansirati međusobnu ravnotežu ovlaštenja, nadležnosti i odgovornosti u procesu održavanja, zaštite i gospodarskog korištenja pomorskog dobra.
Suradnja sektora (resornih ministarstava) i lokalne samouprave je imperativ, a sve u nastojanju da se postignu cjelovitiji ciljevi. Također je potrebno izgraditi i posebne mehanizme za otklanjanje eventualnih konflikata“( B. Kundih, Hrvatsko pomorsko dobro u teoriji i praksi, Rijeka, 2005.).
Portal pomorsko dobro
Branko Kundih
