Autor: Prof.dr.sc. Daniela Gračan, Redovna profesorica u trajnom zvanju, Fakultet za menadžment u turizmu i ugostiteljstvu Opatija
Pomorsko dobro Republike Hrvatske koje obuhvaća više od jedne trećine državnog teritorija predstavlja neprocjenjivo nacionalno bogatstvo, bogatstvo koje otvara još neslućene prilike i od kojih bi Hrvatska doslovno mogla živjeti.
Među prirodnim atrakcijama naše zemlje, najvažnije mjesto imaju more i sve što se uz more veže – otoci i obala, odnosno plaže. Sunce i more predstavljaju dominantan motiv turističkih posjeta u Republiku Hrvatsku. Razlog su očuvane prostorne komparativne prednosti, ali i razvoj sadržajno znatno bogatije i kvalitetnije ponude, koja je u skladu s potrebama gostiju. Morske plaže uz nautički turizam najvrjedniji su i najdragocjeniji turistički proizvod naše zemlje. Plažama treba upravljati da bismo od njih stvorili kvalitetan i raznolik turistički proizvod oko kojeg ćemo dalje graditi ostale sadržaje.
Kvalitetno upravljanje plažom doprinosi ne samo fizičkoj zaštiti obale već i postizanju općih ciljeva integralnog upravljanja obalnim područjima. Kako bi se što učinkovitije upravljalo plažnim resursima važno je poznavati rekreacijski potencijal plaže, što zahtijeva detaljnu analizu plaže i njenog okruženja. Ključne kategorije temeljem kojih se obrađuju rekreativni elementi plažnog područja uključuju sigurnosne, sanitarne, ugostiteljske, rekreativne i druge sadržaje, kakvoću mora te čistoću obale, mora i podmorja. Neovisno o izuzetnim prirodnim i/ili ambijentalnim obilježjima hrvatskih plaža, još uvijek mnoga pitanja ostaju otvorena.
S jedne strane postoji velik broj plaža koje su infrastrukturno i/ili sadržajno potpuno neopremljene, dok s druge strane, postoji sve veći broj plaža koje se prekomjerno komercijaliziraju isključivo vodeći računa o stjecanju dobiti. Desetljećima je upravljanje i gospodarenje morskim plažama prepušteno svojevrsnoj improvizaciji u kojoj imamo i pozitivnih, ali i izrazito negativnih primjera. Neki od primjera negativne prakse odnose se na nezakonito nasipavanje i intervencije u prirodne ambijentalne vrijednosti plaža. Svjedoci smo urbanog nasrtaja na morsku obalu uključujući i morske plaže, kojim ne samo da narušavamo njezin autentični identitet nego gubimo šarm plažnog prostora toliko važnog turističkog resursa.
Postavlja se pitanje je li dosadašnje zakonodavstvo pomorskog dobra ponudilo odgovarajuća rješenja vezano uz upravljanje i gospodarenje morskim plažama Republike Hrvatske? Pomorski zakonik iz 1994. prvi je regulirao upravljanje pomorskim dobrom a da se pritom uopće ne spominju morske plaže. Isto tako, Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003.g., iako navodi morske plaže kao pomorsko dobro, ne definira sam pojam plaža, i ne propisuje njihov razvrstaj niti model njihovog gospodarskog korištenja. Morske plaže ostale su u potpunom pravnom vakuumu, te su procesi gospodarenja morskim plažama bili predmet mnogobrojnih konflikata i sporova. Ništa čudno jer jasna pravila upravljanja i gospodarenja morskim plažama jednostavno nismo imali. Podnormiran Pravilnik iz 1995.g. sa svojih sedam članaka danas star nepunih tri desetljeća zorno oslikava nebrigu javne vlasti za morske plaže.
Javni interes i turistički sektor
Javni interes korištenja morskih plaža i njihova opća uporaba mora korespondirati s interesima turističkog sektora od kojeg u velikom djelu Hrvatska živi. Upravo zato zakonska pravila moraju biti jasna, kako za davatelje koncesija tako i za koncesionare uvažavajući institut pomorskog dobra kao općeg dobra. Kada se radi o plažama kao funkcionalnoj gospodarskoj cjelini hotela, kampova i turističkih naselja, to nipošto ne znači pravo na isključenje opće uporabe pomorskog dobra već upravo odgovornost gospodarskog subjekta da, kako u interesu svoga poslovanja tako i u javnom interesu, održava red na morskoj plaži. Turističkom sektoru treba omogućiti pravnu sigurnost i nesmetano obavljanje redovnih turističkih djelatnosti na morskim plažama, što nikako ne znači da se ulaz na morske plaže može naplaćivati, a prostor morske plaže ograđivati. Međutim, naplaćivati se mogu usluge koje se pružaju na morskoj plaži na osnovu koncesije ili dozvola. Upravo to je dokazalo istraživanje koje je provedeno u svrhu izrade Nacionalnog programa upravljanja i uređenja morskih plaža.
Nacionalni program upravljanja i uređenja morskih plaža
Naručitelj Nacionalnog programa i uređenja morskih plaža – Akcijski plan 2014.g. bilo je Ministarstvo turizma Republike Hrvatske a izvođač Fakultet za menadžment u turizmu i ugostiteljstvu, Opatija. Nacionalni program, među ostalim je obuhvatio klasifikaciju, tematizaciju, prihvatne kapacitete kao i prioritetne mjere uređenja i upravljanja morskim plažama. Ministarstvo turizma, kao naručitelj izrade Nacionalnog programa, u suradnji s jadranskim županijama sufinanciralo je i izradu regionalnih programa uređenja i upravljanja morskim plažama. U sklopu toga u posebnom obrascu, Obrascu za evaluaciju plaža (PL/14), navedena je klasifikacija plaža. Obrazac je bio obvezni dio regionalnih programa koji su ispunjavale jedinice lokalne samouprave za svaku pojedinu plažu na svom području. Na taj način plan je bio izraditi jedinstveni registar svih plaža u Republici Hrvatskoj. Navedeno istraživanje je pokazalo da su korisnici plaža spremni platiti određene sadržaje na plažama ali nikako se ne slažu da bi trebalo naplaćivati i/ili ograničavati ulaz na plaže.
Tematiziranje morskih plaža
Što mora imati plaža za pse? Koji sadržaji su nezaobilazni na plaži za parove i po čemu se plaža kulture razlikuje od ostalih plaža? – Samo su neka od pitanja na koje odgovor daju vrlo precizni kriteriji za tematiziranje plaža u gore navedenom Nacionalnom programu upravljanja i uređenja morskih plaža. Tematizacija morskih plaža prvenstveno je trebala doprinijeti boljoj tržišnoj valorizaciji plažnih prostora i povećanju atraktivnosti destinacijske ponude. U Nacionalnom programu navedena je podjela plaža na prirodne i uređene plažne prostore koji se detaljnije klasificiraju prema BARE[1] tehnici koja je prilagođena potrebama tržišta na pet temeljnih tipova plaža: Udaljene plaže koje su općenito određene lošom dostupnošću; Ruralne plaže koje su smještene u pravilu izvan urbanih/mjesnih sredina, međutim mogu se nalaziti i unutar naselja; Mjesne plaže izvan veće urbane sredine te povezane s manjom, ali stalnom populacijom koja ima pristup organiziranim uslužnim djelatnostima (ovaj tip plaže najteže je definirati); Gradske (urbane) plaže sa dobro organiziranim uslužnim djelatnostima i Resort plaže koje čine tehničko-tehnološku cjelinu nekog smještajnog objekta.
[1] Sustav registracije i ocjenjivanja plaže BARE (eng. Bathing area registration and evaluation system) je princip klasifikacije plaža temeljem njihove pristupačnosti i obalnog krajolika. BARE sustavom plaže se klasificiraju u 5 osnovnih kategorija.
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 83/23)
Problematika morskih plaža predstavlja prvorazredni javni interes a istovremeno je od izuzetne važnosti za turistički sektor. Upravo iz tog razloga svi smo željno očekivali novi ZPDML koji bi napokon definirao ovu problematiku. Zakon je trebao precizno regulirati ovaj dragocjen resurs koji je u fokusu domicilnog stanovništva, menadžmenta koji ga želi valorizirati i turista/posjetitelja koji i dalje pretežito našu zemlju posjećuju zbog ovog još uvijek donekle sačuvanog i nedevastiranog (barem za sada) prostora uz more. Zakonom bi se, između ostalog, trebao urediti i pravni status pomorskog dobra i njegova zaštita. Činjenica je da su u periodu zadnja tri desetljeća pomorsko dobro obilježile mnogobrojne devastacije i uzurpacije koje nisu zaobišle niti morske plaže.
Stoga ne čudi da su plaže ušle su u fokus stručne, političke pa i šire javnosti. Bilo je i vrijeme! O plažama se raspravlja zbog straha kako će novi Zakon umjesto da regulira sustav upravljanja plažnim prostorom, napraviti raskol u društvu. Hoće li se zbog ometanog pristupa pojedinim dijelovima obale izgubiti identitet naših već etabliranih destinacija, ali i onih destinacija u razvoju. Strahuje se da će se zabraniti ili ograničiti pristup moru, devastirati obala, ograditi plaže… Strahuje se da će doći do ekspanzije kapitalizma i građevinske mafije a sve na štetu ljudi koji žive pored mora i za more. Upravo zato novi ZPDML je trebao zaštititi pomorsko dobro koje je po svojoj prirodi u općoj upotrebi, te ići u smjeru očuvanja izvornosti prirodne obale za buduće naraštaje. Svekolika javnost apelira za zaštitu morskih plaža koje ne smiju biti otuđene niti uskraćene za korištenje bilo kome!
Uređenje pitanja plaža, upravljanje plažama i njihova zaštita svakako zaslužuje da bude regulirana zakonom kojeg prate jasni provedbeni propisi. Prvenstveno, treba urediti pitanje zadovoljavanja javnog interesa na način da se stupanj ograničenja opće upotrebe svede na minimum, kako bi plaže kao pomorsko dobro i opće dobro zaista bile dostupne svima pod jednakim uvjetima ali isto tako da se plaže definiraju kao profitabilan turistički proizvod koji se na adekvatan način ekonomski valorizira
Neka sporna rješenja
ZPDML dijeli morske plaže na: javne morske plaže i morske plaže posebne namjene. Nadalje, samo javne morske plaže prema Zakonu su: prirodne morske plaže i uređene morske plaže. Takvo zakonsko rješenje nikako ne bi trebalo otkloniti mogućnost da i plaže posebne namjene mogu biti prirodne i uređene. Morskom plažom upravlja jedinica lokalne samouprave odnosno javna ustanova za zaštićene dijelove prirode u skladu s Planom upravljanja pomorskim dobrom odnosno Planom upravljanja pomorskim dobrom unutar zaštićenog dijela prirode ili koncesionar u skladu s odlukom i ugovorom o koncesiji.
Osim klasifikacije javnih morskih plaža na prirodne i uređene ZPDML je definirao morsku plažu posebne namjene kao plažu koja udovoljava zahtjevima posebnih grupa korisnika i njihovih specifičnih potreba. To nije sporno. Sporno je što novi Zakon isključivo prepoznaje morsku plažu posebne namjene koja je u funkciji javne ustanove u sustavu zdravstva čiji je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica područne (regionalne samouprave) i morsku plažu čiji su korisnici naturalni turisti.
Mišljenja smo da je novi ZPDML trebao propisati da će se pojedina pitanja i rješenja iz Nacionalnog programa upravljanja i uređenja morskih plaža urediti posebnim provedbenim propisom/propisima koje je zajedno trebalo donijeti ministarstvo pomorstva i turizma. U suprotnom koji je uopće smisao donošenja Akcijskog plana iz 2014.g. ?
Nije jasno zašto ZPDML morske plaže posebne namjene i njihovo korištenje isključivo veže uz koncesiju koja je instrument gospodarskog korištenja. Veliki broj plaža izlaze odnosno trebale bi izlaziti iz sfere gospodarskog korištenja, posebno morske plaže u funkciji javnog zdravstva, socijalne skrbi, humanitarnih djelatnosti kao i sve morske plaže na kojima se obavljaju aktivnosti, a koje nisu u funkciji stjecanja dobiti. Za takve morske plaže posebne namjene isključivo treba primijeniti institut posebne upotrebe koji ne predstavlja gospodarsko korištenje, posebno iz razloga što ZPDML u čl.11. propisuje da je posebna upotreba pomorskog dobra vremenski ograničeno pravo u svrhu obavljanja djelatnosti koja se ne obavlja radi stjecanja dobiti.
Postavlja se pitanje zbog čega su u čitavoj lepezi ciljnih segmenata turista izdvojeni naturalni turisti? Prema obrazloženju koje je uslijedilo nakon javne rasprave Nacrta Zakona objašnjeno je, citiram: „Ratio ovakve odredbe jest osigurati da naturalni turisti ne budu izloženi neugodnostima, ali i da se osjećaju sigurnijima od pedofila i/ili osoba koje razmjenjuju dječju pornografiju“.
Neki smatraju da se novim Zakonom podilazi turističkom menadžmentu i potiče turistifikacija obale, a u obalnom stanovništvu produbljuje osjećaj kolonizacije pod krinkom integralnog upravljanja obalom i težnjom ka održivom razvoju. Održivi razvoj preispituje negativne posljedice i stupanj iritacije lokalnog stanovništva od nekih negativnih posljedica (masovnog) turizma.
Velika kritika novom Zakonu ide i od strane turističkih stručnjaka, kako praktičara tako i znanstvenika koji nisu bili dijelom Radne skupine pri formiranju Zakona. Stoga je Odbor za turizam uputio primjedbu na Nacrt zakona. Primjedba se je posebno odnosila na pitanje dostupnosti plaža građanima u okviru velikih turističkih objekata kao i pitanje definiranja gospodarske cjeline, odnosno u kojoj je mjeri plaža čvrsto vezana uz gospodarsku cjelinu. Članovi Odbora upozorili su kako novi Zakon omogućava dvojako tumačenje članaka koji se odnose na dostupnost plaža svim građanima. Naime, upozorili su kako se plaže mogu ograditi i ležaljkama te na taj način onemogućiti opću uporabu plaža. Također su upozorili na važnost zadovoljavanja javnog interesa prilikom gospodarskog korištenja morskih plaža. U konačnom, usvojenom Zakonu, izmijenjene su odredbe o plažama na način da bude jasno da se javne plaže ne mogu ograđivati, da se ne smije naplaćivati ulaz te da moraju biti dostupne svima. Također, jasno je propisano na kolikom postotku plaže se mogu postaviti plažni rekviziti.
Ipak smatramo da je u novi ZPDML trebalo jasno ugraditi odredbe koje se odnose na plaže hotela, kampova i turističkih naselja ne dovodeći u pitanje javni interes na pomorskom dobru.
Zaključak
Ako želimo biti turistička zemlja, a to je neupitno, Hrvatskoj su potrebne kako javne plaže tako i plaže hotela i kampova, uključujući i plaže posebne namjene.
Morske plaže traže precizan zakonski okvir i jasne precizne provedbene propise u cilju zadovoljavanja opće upotrebe morskih plaža u interesu naših građana i posebnih potreba turističkog sektora. Temeljna odrednica dobrog upravljanja plažama na lokalnoj razini, uključuje participiranje građana u odlučivanju o pitanjima korištenja javnog dobra, te partnerstvo između lokalnih vlasti, organizacija civilnog društva i privatnog sektora. Upravljanje plažama, kako gospodarsko, tako i društveno i ekološko, treba temeljiti na principima održivog razvoja kroz pro-aktivnost i okrenutost budućnosti, stvaranjem jedinstvenog katastra plaža ali i koordinacijom među nacionalnim, regionalnim i lokalnim institucijama.