Autor: Vana Rodin Kružić dipl. ing. arh., direktorica PLANOPOLIS d.o.o.
Zašto Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama utječe na izradu prostornih planova?
Prostorno je planiranje multidisciplinarna djelatnost, pa tako i na samu izradu prostornih planova utječe cijeli niz zakonskih i podzakonskih akata. Svaki prostorni plan mora biti izrađen u skladu sa svim zakonima i podzakonskim propisima koji utječu na plan. Stoga je neizbježno da i svaki plan koji se nalazi uz morsku obalu i na čijem se području planiraju luke i ostale građevine koje su u neposrednom kontaktu s morem mora biti usklađen sa Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama (ZPDML) . Naime, upravo se prostornim planom definiraju uvjeti za građenje svih građevina na pomorskom dobru
Što se događa kada se izmijeni Zakon o pomorskom dobru, a još se nije izmijenio prostorni plan?
Prostorni je plan podzakonski akt te je plan osnova temeljem koje se izdaju akti za građenje. Uvjeti temeljem kojih se na nekom prostoru može graditi su definirani prostornim planom te se akt za građenje može izdati samo ako je usklađen s uvjetima koje određeni plan definira.
Ako prostorni plan u određenom djelu nije usklađen sa Zakonom o gradnji ili Zakonom o prostornom uređenju, onda se akt za građenje ili ne izdaje ili se izdaje na način da bude usklađen sa spomenutim zakonima kojima se uređuje gradnja.
Tu se treba osvrnuti na članak 215. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama u kojem je navedeno: „Gradnja na pomorskom dobru na temelju Plana upravljanja iz članka 39. ovoga Zakona dozvoljena je tek nakon što jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave usklade svoje prostorne planove s ovim Zakonom i posebnim zakonom kojim se uređuje prostorno planiranje i gradnja.“ Budući da se akt za građenje izdaje temeljem zakona koji uređuju gradnju (Zakon o prostornom uređenju i Zakon o gradnji), Zakonom o pomorskom dobru se ne može ograničiti građenje, ako za izdavanje akta postoje uvjeti u prostornom planu.
Naime Zakonom o prostornom uređenju( N.N. 153/13., 65/17.,114/18., 39/19., 98/19., 67/23.) je jasno propisano kako se primjenjuju posebni propisi – članak 4. stavak (3) navodi: „Odredbe posebnih zakona i propisa donesenih na temelju tih zakona primjenjuju se u provedbi ovoga Zakona i propisa donesenih na temelju ovoga Zakona, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije.“
Slijedom navedenog, gradnja se ne može ograničiti posebnim propisima.
Uz sve navedeno treba napomenuti da se prostorni planovi moraju uskladiti s novim zakonskim propisima, ali to usklađenje se radi samo ako je isto određeno Odlukom o izradi pojedinog prostornog plana, i to prilikom sljedećih izmjena i dopuna istoga. Do onda se primjenjuje važeći prostorni plan.
Planiranje i građenje na pomorskom dobru
Planiranje i građenje uz morsku obalu, na pomorskom dobru i kontaktnom prostoru uz samo pomorsko dobro uvijek je bila stručno zahtjevna ali i zanimljiva tema. Velik dio jedinica lokalne samouprave već ima izrađene prostorne planove za obalno područje, ali i detaljnije – urbanističke planove kojim se uređuje građenje. Prostor na kojem je dopušteno građenje uz more je većim djelom već izgrađen i priveden nekoj namjeni. Budući da se interesi na nekom prostoru mijenjaju, javljaju se i potrebe za izradom izmjena i dopuna prostorno planske dokumentacije.
Stavkom (4) članka 14. ZPDML definira se način na koji se mora planirati i graditi na pomorskom dobru. Analizom je utvrđeno da se točke 1.-7. mogu karakterizirati kao opće smjernice, koje su dio većim djelom osnove struke, kojih bi se trebao pridržavati svaki planer prilikom izrade plana, ali i da točke 8.-12. definiraju nove obaveze prilikom planiranja i građenja na pomorskom dobru. Tu treba naglasiti da je odredba pisana s pretpostavkom da se planirati kreće „ab uovo“ (od početka), a ne da imamo već postojeće strukture u prostoru unutar koje se interpolira nova gradnja.
Primjera radi točka 8. stavka (4) navodi : „da se planiranje i građenje na česticama koje neposredno graniče s pomorskim dobrom ne smije izvoditi na udaljenosti manjoj od 5 metara od granice pomorskog dobra u građevinskom području naselja te manje od 25 metara u izdvojenom građevinskom području izvan naselja. Navedena odredba ne odnosi se na kampove.“ Budući da građenje po definiciji uključuje novu gradnju – koja može biti interpolacija ali i rekonstrukciju, ovom se odredbom formira tzv. „buffer“ zona u građevinskim područjima naselja gdje se građevine ne mogu interpolirati, rekonstruirati, dograđivati ili nadograđivati – u području koje nije pomorsko dobro, nego se nalazi u zoni 5 m od granice pomorskog dobra. Pitanje je što to znači u Rabu, Cresu ili drugom primorskom naselju, gdje je ta granica i koje su reperkusije ovakve odredbe? Također se treba zapitati kako će se rekonstruirati postojeći hoteli koji su izgrađeni bliže od 25 m od granice pomorskog dobra u Opatiji, Malom Lošinju ili u Poreču, ako se primjenjuje ova odredba Zakona o pomorskom dobru za gradnju u izdvojenom građevinskom području izvan naselja?
U nastavku analize članka 14. želim se osvrnuti na točku 9. stavka (4) koja između ostalog navodi: „Za izgradnju jednostavnih građevina na pomorskom dobru ne primjenjuju se odredbe propisa kojima se uređuje izgradnja jednostavnih građevina, nego je potrebno ishoditi odgovarajuće dokumente za izgradnju.“ Prilikom interpretacije ove odredbe ponovno bih se vratila načlanak 4. stavak (3) Zakona o prostornom uređenju kojim je nedvosmisleno jasno da se gradnja ne može ograničiti i uređivati posebnim propisima. Pitanje na koje moraju odgovoriti stručnjaci pravne struke je da li se uopće ova odredba Zakona smije/može primjenjivati u praksi.
Ako interpretiramo točku 10. stavka (4) koja iznimno dopušta gradnju određenih građevina na području vrijednih staništa i zaštićenih područja možemo zaključiti da se ovom odredbom derogira sustav zaštite okoliša te nije jasno zašto bi se na pomorskom dobru, koje je od osobitog značaja za RH, posebnim propisom (u odnosu na Zakon o prostornom uređenju) dopustilo nešto što možda nije dopušteno na kopnu?
Točkom 11. stavka (4) određuje se: „da Vlada Republike Hrvatske uredbom uređuje gradnju građevina i izvođenje zahvata u prostoru koji se prema propisima kojima se uređuje građenje ne smatraju građenjem, a koji su dopušteni na prostoru pomorskog dobra“. Navedena uredba, umjesto da je propisana Zakonom o gradnji, propisuje se Zakonom o pomorskom dobru. Opravdanost donošenja takve uredbe svakako bi trebali preispitati pravni stručnjaci.
I naposlijetku točkom 12. je određeno da su JLS (jedinice lokalne samouprave) dužne dostaviti Ministarstvu konačni prijedlog plana, na koji će Ministarstvo tražiti očitovanje Stručnog savjeta za planiranje i gradnju na pomorskom dobru (dalje u tekstu Stručni savjet). Kod ove se točke javlja cijeli niz mogućih problema u provedbi i samoj izradi prostornog plana. Naime, sukladno Zakonu o prostornom uređenju, sva se javnopravna tijela očituju samo u toku javne rasprave, dok je faza konačni prijedlog plana u praksi gotov stručni elaborat na koji se očituju isključivo Zavodi za prostorno uređenje i Ministarstvo prostornog uređenja. Dakle faza u kojoj bi se Stručni savjet očitovao nije u regularnoj proceduri donošenja samog plana. Također, svaka primjedba koju bi Stručni savjet dao, ukoliko nije usklađen sa zakonskim odredbama, ne mora se primijeniti u toku izrade plana jer svaka primjedba mora biti utemeljena na zakonskim odredbama. I posljednje, čak i ako bi se u fazi konačnog prijedloga plana prihvatila primjedba Stručnog savjeta, navedeno bi posljedično moglo prouzročiti ponavljanje javne rasprave i vraćanje izrade plana u fazu prijedloga plana.
Svakako smatram da je postojanje Stručnog savjeta, kao tijela, obavezno, ali njegova uloga mora biti drugačije utvrđena zakonom. Navedeno bi tijelo trebalo definirati smjernice za planiranje i sudjelovati u procesima rješavanja složenih planerskih problema na pomorskom dobru kao međuresorno savjetodavno tijelo koje se aktivira po pozivu (iz resora pomorstva, prostornog uređenja i/ili zaštite okoliša).
Ovakva zakonska odredba, kojom je određeno da se Stručni savjet očituje na sve razine prostornih planova koji se donose u svim obalnim jedinicama lokalne samouprave, kojih će samo u 2024. godini biti stotinjak ili više, je neodrživo. Navedeno će biti nemoguće organizirati i postići, obzirom da stručnjaci za koje se očekuje da sudjeluju u radu Stručnog savjeta nisu djelatnici Ministarstva već će redom biti predstavnici akademske ili stručne zajednice te poduzetnici u vlastitim tvrtkama.
Koja je poruka?
Treba naglasiti da način planiranja i građenja na pomorskom dobru, moru, priobalnom pojasu i svim kontaktnim područjima treba biti definirano Zakonom o prostornom uređenju kao krovnim zakonom a ne posebnim propisima , u ovom slučaju Zakonom o pomorskom dobru, jer se u protivnom neće moći implementirati u redovnoj proceduri i poslovnim procesima. ZPDML ne može riješiti probleme u prostornom planiranju, ali niti Zakon o prostornom uređenju ne smije zanemariti gospodarsko korištenje pomorskog dobra. Zakoni bi trebalo biti bolje usklađeni i sveobuhvatni, a problematika se ne smije rješavati sektorski, po temama.
Moje je mišljenje da prenormiranjem nećemo moći isplanirati bolji prostor za život, gospodarsko korištenje i budućnost jer će se forma propisa nadići iznad osnovne funkcije, te će u nedostatku prilagodbe specifičnom prostoru, koji već ima svoju povijest nastajanja, planska rješenja biti nemoguće realizirati. Ovdje bi nama planerima trebao pomoći Stručni savjet za planiranje i gradnju na pomorskom dobru koji bi trebao dobiti drugačiju ulogu.
Za kraj provokacija; što znači 5 m zakonom definirane udaljenosti građevine od ruba granice pomorskog dobra u građevinskom području naselja; zar nije posao planera da analizom utvrdi udaljenosti, visine i mogućnost gradnje koje su najbolje za određeno mjesto?