Kap.d.pl. Branko Kundih dipl.iur.
Pravni status pomorskih svjetionika
Novi ZPDML/23 propisuje pravni status pomorskih svjetionika, kako svjetionika koji se nalaze na pomorskom dobru, tako i svjetionika koji se ne nalaze na pomorskom dobru, a u funkciji su sigurnosti plovidbe uključujući i zemljište koje služi redovnoj upotrebi zgrade pomorskog svjetionika.
U jednom i drugom slučaju ZPDML /23 pomorske svjetionike podvodi u pravni režim pomorskog dobra. Međutim, kada Zakon nabraja u čl.6. “Sastavnice pomorskog dobra i granice pomorskog dobra“ te propisuje što čini pomorsko dobro, nigdje ne spominje pomorske svjetionike.
Svjetionici predstavljaju zaštićena kulturna dobra u pravilu građena u XIX. stoljeću, a koja su sukladno Zakonu o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara od interesa za Republiku Hrvatsku i uživaju njezinu osobitu zaštitu.
Ključno i polazno pitanje svakako je vezano uz pravni status pomorskih svjetionika.
Sukladno čl. 7. novog ZPDML/23 je propisano :
(1) Pomorski svjetionici koji se nalaze na pomorskom dobru, njegov su sastavni dio i imaju status pomorskog dobra.
(2) Pomorskim svjetionicima iz stavka 1. ovoga članka upravlja pravna osoba osnovana posebnim propisom kojim se uređuje osnivanje društva za upravljanje pomorskim svjetionicima te je ta pravna osoba ovlaštena pomorske svjetionike koji su pomorsko dobro gospodarski koristiti sukladno tom propisu.
(3) Pomorski svjetionici koji se ne nalaze na pomorskom dobru, a u funkciji su sigurnosti plovidbe, pomorsko su dobro, zajedno sa zemljištem koje služi redovnoj upotrebi zgrade pomorskog svjetionika.
Dosadašnja upravna i sudska praksa bila je izrazito divergentna kada se radilo o granicama i pravnom statusu svjetionika, ali se velikom djelom priklanjala u svojim obrazloženjima funkcionalnom korištenju mora. Sve je to posljedica izrazite podnormiranosti zakonskih propisa što stvara ozbiljne probleme i nesigurnost u procesu upravljanja morskim svjetionicima, posebno u sferi imovinskopravnih odnosa i upisa u zemljišne knjige. Naravno da se takvo stanje odražava i na samo održavanje pomorskih svjetionika.
Naša promišljanja vezana uz pravni status pomorskih svjetionika odstupaju od rješenja novog ZPDML/23., a posebno smatramo spornom odredbu Zakona da su; pomorski svjetionici koji se ne nalaze na pomorskom dobru, a u funkciji su sigurnosti plovidbe, pomorsko su dobro, zajedno sa zemljištem koje služi redovnoj upotrebi zgrade pomorskog svjetionika. Novi Zakon ništa ne govori što se dešava sa pravnim režimom pomorskih svjetionika koji više nisu u funkciji sigurnosti plovidbe, a koji se ne nalaze na nespornom pomorskom dobru ( širina šest metara).
Dvojbe vezane uz status i korištenje pomorskih svjetionika
Postoje određene dvojbe vezane uz pravni status svjetionika, te se postavlja pitanje da li pomorski svjetionik koji je u funkciji sigurnosti plovidbe može biti u pravnom statusu pomorskog dobra obzirom da je jedna od glavnih karakteristika pomorskog dobra opća upotreba.
ZPDML/23 propisuje da opća upotreba pomorskog dobra podrazumijeva da svatko ima pravo služiti se pomorskim dobrom sukladno njegovoj prirodi i namjeni. Obzirom da su svjetionici u funkciji sigurnosti plovidbe njihova priroda i namjena je nespojiva s općom uporabom. Pristup samom svjetioniku koji u funkciji sigurnosti plovidbe je ograničen i kontroliran ili potpuno isključen za širu javnost. No to nipošto ne znači da pomorski svjetionik nije u pravnom režimu pomorskog dobra kada se nalazi na nespornom pomorskom dobru. Mnogi komercijalni sadržaji i izgrađeni objekti koji se nalaze na nespornom pomorskom dobru potpuno su isključeni iz opće uporabe na osnovu koncesije (industrijske luke, luke brodogradilišta, marikultura) ili na osnovu zakona (vojni objekti), a ipak se ne dovodi u pitanje njihov pravni status pomorskog dobra.
Sigurno je da je koncesija za gospodarsko korištenje pomorskog dobra kao institut raspolaganja pomorskim dobrom neprimjeren model korištenja kada se radi o pomorskim svjetionicima. Ostaje otvoreno pitanje da li bi se pomorski svjetionici na nespornom pomorskom dobru mogli podvesti pod institut posebne upotrebe pomorskim dobrom posebno u odnosu na odredbu čl. 45.st.1. novog ZPDML/23 koja pod posebnu upotrebu uključuje; upotreba pomorskog dobra koja može uključivati gradnju građevina na pomorskom dobru za potrebe tijela državne uprave ili pravnih osoba koje imaju javne ovlasti.
Kod svih pomorskih svjetionika kao objekata sigurnosti plovidbe bez svake sumnje dominantan je javni interesu cilju zaštite ljudskih života i sigurnosti plovidbe. To jasnoproizlazi iz Pomorskog zakonika koji propisuje; da Republika Hrvatska radi zaštite ljudskih života i sigurnosti plovidbe u unutarnjim morskim vodama i teritorijalnom moru Republike Hrvatske osigurava obavljanje poslove od javnog interesa među ostalim postavljanje i održavanje objekata sigurnosti plovidbe.
Zakon o Plovputu izrijekom navodi ; da je djelatnost društva od interesa za Republiku Hrvatsku, te u tom smislu Plovput Split postavlja objekte sigurnosti plovidbe i održava njihov rad. Plovput iz Splita faktički predstavlja produženu ruku Republike Hrvatske odnosno Vlade Republike Hrvatske koja ima izvornu vlast na pomorskom dobru, a u cilju obavljanja poslova od javnog interesa koji se odnose na sigurnosti plovidbe.
Kada se radi o svjetionicima koji se nalaze na nespornom pomorskom dobru tu nema dvojbe. Pomorski svjetionik je ex lege pomorsko dobro.
Dvojba postoji kod svjetionika koji su pozicionirani u prostoru nekad više stotine metara od crte srednjih viših visokih voda, odnosno svjetionika koji se ne nalaze na nespornom pomorskom dobru.
Takvi izdvojeni svjetionici predstavljaju zajedno s zemljištem koje je u njihovoj funkciji svojevrsnu izdvojenu enklavu okruženu zemljištem koje je u vlasničko pravnom režimu. Kako vidimo novi Zakon se opredijelio da su takvi izdvojeni svjetionici koji su u funkciji sigurnosti plovidbe pomorsko dobro, zajedno sa zemljištem koje služi njegovoj redovnoj upotrebi. Mislimo da to nije optimalno rješenje, te se priklanjamo stajalištu da se u ovakvom slučaju radi o javnom dobru i to isključivo u javnoj upotrebi, ako je svjetionik i pripadajuće zemljište u funkciji sigurnosti plovidbe.
Pravni režim javnih dobara uređen je u čl. 35. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima koji razlikuje javna dobra u javnoj uporabi i javna dobra u općoj uporabi. Tako ZVDSP propisuje da stvari u vlasništvu Republike Hrvatske koje su namijenjene neposrednom izvršavanju prava i dužnosti Republike Hrvatske, njezinih tijela i ustanova (javna dobra u javnoj upotrebi) rabe u skladu s tom namjenom ona tijela i ustanove kojima ih je dalo na upravljanje tijelo nadležno za određivanje namjene, ako ih to tijelo nije zadržalo u svojoj neposrednoj uporabi.
Na osnovu iznesenog možemo zaključiti da pomorski svjetionici kao objekti sigurnosti plovidbe koji su ujedno kulturno dobro s pripadajućim zemljištem, predstavljaju institutu sui generis koji traži specifična principijelna zakonskarješenja. U tom smislu potrebno je jasno definirati njihov pravni status, model upravljanja i održavanja.
Prijedlog de lege ferenda
Svi svjetionici koji se nalaze u granicama nespornog pomorskog dobra trebaju imati status pomorskog dobra (ex lege), kojima u cilju sigurnosti plovidbe kao nositelj izvorne vlasti na pomorskom dobru upravlja Republika Hrvatska.
U cilju zaštite javnog interesa, Republika Hrvatska kao nositelj izvorne vlasti na pomorskom dobru povjerava na osnovu samog zakona poslove upravljanja, korištenja i održavanja pomorskih svjetionika tijelu javne vlasti Plovputu iz Splita.
U cilju javnog interesa i sigurnosti plovidbe predlažemo da se svi svjetionici koji se nalazi van granica nespornog pomorskog dobra proglase zakonom; javnim dobrom u javnoj uporabi u vlasništvu Republike Hrvatske kojima na temelju zakona neposredno upravlja, održava i štiti Plovput iz Splita.
Iznimno, ako je pojedini svjetionik trajno isključen iz funkcije sigurnosti plovidbe, a nalazi se van granica nespornog pomorskog dobra bio bi priveden u status javnog dobra u općoj uporabi.
Sve pomorske svjetionike pa i one koji više nisu u funkciji sigurnosti plovidbe treba i dalje štititi i održavati, prvenstveno iz razloga što se radi o kulturnim dobrima koja traže specijalistička znanja i iskustva za njihovo redovno održavanje. U tom smislu zakonom bi trebalo propisati da je to trajna obveza Plovputa iz Splita.
Mogućnosti otuđenja i/ili stjecanja bilo kojeg stvarnog prava na pomorskim svjetionicima koji su u funkciji sigurnosti plovidbe, kao i svjetionika koji su trajno isključeni iz funkcije sigurnosti plovidbe treba zakonom izrijekom zabraniti. Jedinstvene tradicijske i kulturološke vrijednosti pomorskih svjetionika kao spomenike kulture u autentičnom stanju treba sačuvati za buduće generacije. Međutim potrebno je osigurati sredstva za njihovo održavanje.
Posebnim zakonom ili uredbom bi trebalo jasno urediti modele komercijalnog korištenja pomorskih svjetionika kojima na osnovu zakona upravlja Plovput iz Splita. Time se nipošto ne može dovesti u pitanje njihova osnovna funkcija vezana uz sigurnost plovidbe. U svakom slučaju ovisno o trajanju i načinu korištenja (koncesija zakup, dozvola) suglasnost bi davala Vlada Republike Hrvatske ili nadležno resorno Ministarstvo, uz obvezu da ostvareni prihod koji ostvaruje Plovput bude isključivo u funkciji obavljanja djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku ,a posebno u funkciji održavanja i sanacije pomorskih svjetionika kao kulturnog dobra.
Prijedlog jurisprudencije
Iva Tuhtan Grgić s Pravnog fakulteta u Rijeci je prije donošenja novog ZPDML/23 objavila izuzetan opširni izvorni znanstveni rad “ Svjetionici – pravni status i upravljanje de lege lata i de lege ferenda (Poredbeno pomorsko pravo HAZU ,2021)“. Njezin jedinstveni znanstveni rad je prvi takve vrste u Republici Hrvatskoj te je zasigurno trebao predstavljati putokaz u rješavanju složene i velikim djelom naslijeđene problematike pomorskih svjetionika.
Prenosimo izdvojeni dio znanstvenog rada Ive Tuhtan Grgić vezane uz uspostavu dvojnog režima i upravljanje svjetionicima:
“Prvu skupinu područja svjetionika činila bi ona područja koja se dijelom ili u cijelosti nalaze na dijelu kopna unutar 6 metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda (dalje: SVVV), odnosno koji su izgrađeni na hridi, kad je područje svjetionika ex lege pomorsko dobro. Ta bi područja svjetionika svakako trebala ostati u režimu pomorskog dobra. Drugu skupinu činila bi ona područja svjetionika koja se nalaze na području kopna koje je izvan zakonskog minimuma pomorskog dobra od 6 metara (bilo da se nalaze na dijelu kopna neposredno iznad tog minimalnog pojasa, odnosno čije bi ograde suhozida ili drugih vrsta ograde mogle biti delimitacijska linija za utvrđivanje granice pomorskog dobra, bilo da su znatnije udaljena od mora). Potonji bi bili u vlasništvu Republike Hrvatske, u režimu javnog dobra u javnoj uporabi. U tom slučaju područja svjetionika ne bi ulazila u obuhvat pomorskog dobra po funkcionalnom kriteriju, čime bi se napravio otklon od sudske prakse, ali potvrdio stav Povjerenstva za utvrđivanje granica pomorskog dobra. Javna dobra u javnoj uporabi stvari su u vlasništvu Republike Hrvatske koje su namijenjene neposrednom izvršavanju prava i dužnosti Republike Hrvatske, njezinih tijela i ustanova, a rabe ih u skladu s tom namjenom ona tijela i ustanove kojima ih je dalo na upravljanje tijelo nadležno za određivanje namjene (čl. 35. st. 5. ZV-a). Budući da je Plovput tijelo javne vlasti, davanje područja svjetionika na upravljanje trgovačkom društvu Plovput bilo bi u skladu s općim stvarnopravnim režimom, a i u skladu s odredbom PZ-a kojom je Plovput već dužan postavljati i održavati objekte sigurnosti plovidbe. Nesporno je da su svjetionici objekti pomoću kojih se izvršavaju obveze Republike Hrvatske vezane uz zaštitu ljudskih života i sigurnost plovidbe, što je argument za podvođenje područja svjetionika pod pravni režim javnih dobara u javnoj uporabi (kad su izvan područja nespornog pomorskog dobra).
Ovo se rješenje s dvojnim režimom čini se boljim od jedinstvenog režima po kojem bi sva područja svjetionika bila pomorsko dobro. Ono uvažava postojeći pravni režim uspostavljen za pomorsko dobro, a svjetionike koji su izvan toga područja adekvatno štiti njihovim podvođenjem pod režim javnih dobara u javnoj uporabi i zabranom njihova otuđenja. Javni interes bio bi zaštićen, a izbjeglo bi se stvaranje enklava pomorskog dobra za svjetionike koji su udaljeni od mora i koje od morske obale dijele druge nekretnine.
Plovput bi trebao imati za sva područja svjetionika, neovisno o njihovu pravnom režimu, zakonsko pravo upravljanja – pravo čiji bi opseg prava i dužnosti trebao biti reguliran posebnom odredbom. Sadržaj i opseg prava i dužnosti ne bi se trebao razlikovati s obzirom na pravni režim područja svjetionika, osim, eventualno, u mogućnosti davanja dijela područja svjetionika u koncesiju, odnosno u zakup.“
Održavanje pomorskih svjetionika
Prenosimo mišljenje prof.dr.sc. Nevena Šerića s Ekonomskog fakulteta u Splitu vezano uz posljedice novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama na održavanje svjetioničarskih zgrada koje više nisu u funkciji sigurnosti plovidbe:
“Hrvatski svjetionici nisu samo nacionalna, već i Europska kulturno povijesna baština, slijedom čega je potrebno donositi zakonske regulative koje na stanje ovih objekata neće imati dugoročno negativne reperkusije. Plovput, državna tvrtka koja posluje sukladno Zakonu o Plovputu temeljem Odluke i odobrenja Hrvatske Vlade u razdoblju 1999. – 2001. realizirala je projekt svjetioničarskog turizma kao održivi oblik turističke valorizacije starih svjetioničarskih zgrada radi osiguranja sredstava za održavanje istih, obzirom da Ministarstvo kulture za ovu namjenu nije izdvajalo sredstva. Plovput je vlastitim sredstvima u dijelu svjetioničarskih zgrada uredio manji broj kategoriziranih smještajnih jedinica, te u suradnji s Ministarstvom vanjskih poslova globalno promovirao svjetioničarsku baštinu kao sastavni dio nacionalne pomorske baštine međunarodnom foto izložbom koja je bila postavljena u dvjestotinjak najvećih svjetskih gradova. Turistička posjeta hrvatskim svjetionicima je rasla, od prihoda po toj osnovi obnavljalo se krovišta i svjetionika koji nisu u turističkoj valorizaciji. Snimali su se na lokacijama svjetionika dokumentarni i igrani filmovi i tv reportaže u produkciji međunarodnih tvrtki i nacionalnih televizija. Svjetioničarske zgrade iz kojih su povučene ljudske posade, a u koje zbog nedovršenog prijenosa nesukladnih evidencija vlasništva zemljišta s jedinicama lokalne samouprave Plovput nije smio direktno ulagati sredstva za održavanje javnim natječajem su ustupane ugovorima o javno privatno partnerstvu za različite autohtone namjene. To je bilo dopušteno posebnom Odlukom Vlade RH temeljem koncesije na razdoblje od 5 – 10 godina. Odabrani partneri su sukladno Ugovoru o koncesiji takve zgrade uredili i održavali također u turističke svrhe ili za druge prikladne namjene (izlaganje svjetioničarske baštine, uređivanje autohtonih nasada i dr.). Zbog uvedenog dodatnog poreznog nameta, slijedom pravnog tretmana svih svjetionika kao objekata pomorskog dobra i Plovput i partneri su izgubili interes za turističku valorizaciju svjetionika. Do tada je Plovput prihodom od turizma potpuno obnovio 70 % svjetioničarskih zgrada. Svjetioničarski turizam je priznat i predstavljen u globalnim akademskim krugovima kao originalna specijalizirana turistička vrsta koju je razvila i svijetu predstavila Republika Hrvatska.
Na žalost, slijedom pravno nesukladne reguliranosti svjetionika (svjetioničarskih zgrada), što nije slučaj u drugim mediteranskim zemljama pomorske tradicije, omogućeno je uvođenje dodatnih poreznih nameta na sve oblike komercijalizacije u ovim zgradama (uz postojeći PDV), što je rezultiralo obustavljanjem ove turističke ponude. Izostanak mogućnosti turističke valorizacije svjetioničarskih zgrada rezultirati će njihovim ponovnim propadanjem. Zbog navedenih argumenata je preporučljivo revidirati odredbe novoga Zakona o pomorskom dobru koje se tiču svjetionika.“
Zaključno smatramo da su pomorski svjetionici u dosadašnjem pomorskom zakonodavstvu izrazito podnormirani , te se otvara prije svega pitanje njihovog pravnog statusa, kao i niz imovinskopravnih pitanja vezanih uz upise u zemljišne knjige, upravljanje, a ponajviše na koncu njihovo redovno održavanje. U tom smislu novi ZPDML /23 svojim rješenjima o pomorskim svjetionicima nije napravio iskorak niti ispunio naša očekivanja.