Autor: Dr.sc. Goran Vojković, dipl.iur. – Ekspert za pomorsko i općeprometno pravo
Govoriti o pomorskom dobru znači govoriti o teritoriju veličine dvije trećine kopnenog dijela Republike Hrvatske.
Podsjetimo se. Zbog zemljopisnog položaja Republike Hrvatske i razvedenosti njene obale, pomorsko dobro prostorno zauzima velik dio državnog teritorija. Tako obalno more Republike Hrvatske obuhvaća oko 33200 km2, ukupna duljina obale kopna i hrvatskih otoka iznosi 5835,3 km (od toga je duljina obalne crte otoka 4085 km), dok koeficijent razvedenosti iznosi 11. Hrvatska tako raspolaže sa 74% ukupne duljine obala Jadrana (7912 km) i obuhvaća čak 97,2% jadranskog arhipelaga. Podaci o broju otoka, otočića, hridi iznad morske razine i grebena na razini mora razlikuju se ovisno o izvoru, no svi su autori suglasni kako ih ukupno ima preko tisuću.
Samo mali dio pomorskog dobra spada u njegovu kopnenu komponentu koju brojimo u klasično računanje površine hrvatske države. No, i dio koji pripada moru integralni je dio državnog teritorija, područje na kojemu uza sve vrste ribarenja te korištenje za rekreaciju i turizam imamo i sve važnije gospodarske djelatnosti: različite oblike marikulture, brojne cjevovode, poneko rudno nalazište, a sutra tko zna – možda i ploveće hotele, pa i cijela naselja. Kažu neki pisci da će se čovječanstvo u budućnosti sve više vraćati moru…
Zamislimo na trenutak osobu koja je upućena u hrvatsku upravnu organizaciju, no ne i u pitanja pomorskog dobra. Kada bi je zapitali kako se u Hrvatskoj upravlja pomorskim dobrom, ta osoba bi, vjerujem, pretpostavila kako upravljanje pomorskim dobrom ima sličnosti s upravljanjem vodama i vodnim dobrom – za što imamo velike, dobro organizirane i primjereno financirane Hrvatske vode. Usporedila bi, pretpostavljam, zaštitu pomorskog dobra sa zaštitom drugih zaštićenih dijelova prirode, gdje samostalne ustanove imaju ne samo nacionalni parkovi već i poneki park prirode.
Općenito, netko izvana bi pomislio kako se u Republici Hrvatskoj, mediteranskoj zemlji proklamirane pomorske orijentacije, pomorskim dobrom bavi snažna, kadrovski i tehnički dobro ekipirana organizacija. Pomislio bi da negdje u Rijeci, Zadru ili Splitu postoji zgrada ustanove za upravljanje pomorskim dobrom, da ta ustanova ima desetak ispostava po cijelome Jadranu, odakle se pomorskim dobrom upravlja i odakle se pomorsko dobro štiti. I pomislio bi da je na terenu barem 50 inspektora koji nadziru ovih 5835,3 kilometara obalne crte, kada već svaki zaštićeni dio prirode ima svoje šumare i lovočuvare. Pomislio bi da ti inspektori, zbog naše prilične umješnosti u narušavanju pomorskog dobra svoju plaću zarade u par dana, a ostatak mjeseca namjenski pune državni proračun.
Naš namjernik bi također pretpostavio da ekipe ljudi rade na određivanju, mjerenju i crtanju granica pomorskog dobra, koje je na koncu potrebno identificirati, označiti i provesti u zemljišnim knjigama – a to se ne može (kako neki autori propisa pokušavaju) napraviti mehanički, određivanjem linije na katastarskoj ili ortofoto karti. Jer, kao što će svaki čovjek s mora reći – more je živo i ima svoja pravila. Nije to bazen pa da znamo točno koliko je dubok i gdje se nalazi rub u centimetar. U Mljetskim jezerima, klasična vegetacija dolazi do samog ruba obale, a s druge strane ponegdje kod osrednjeg juga valovi udaraju i preko 10 metara u obalu. Morska obala sama se igra s onima koji žele fiksno odrediti njene značajke – tako se plaže mijenjaju, Zlatni rat okreće vrh, a gdjekad se i koja šetnica podloka od valova.
No, naš dobronamjerni promatrač pomislio bi jako puno toga – pogrešno.
Hrvatska nema središnje neovisno tijelo koje bi se bavilo pomorskim dobrom. Pomorsko dobro je u nadležnosti najvećim dijelom jedne uprave u Ministarstvu mora, dakle vrlo malog broja ljudi, koji u svom radnom vremenu obavljaju i druge poslove. Inspektora pomorskog dobra praktično i nemamo, već se time usput bave inspektori u lučkim kapetanijama i ispostavama. Određivanje granice pomorskog dobra je fijasko kako god koji zakon dođe. A evo, po najnovijem nacrtu to pitanje se (ne prvi puta!), pokušava riješiti mehanicistički, kao da se preko 5000 kilometara obale na kojoj ima svega mogu ugurati u par šturih normi. Kadrovski, tehnički financijski resursi zaduženi za cjelokupno pomorsko dobro manji su od onih koji se odvajaju za neko zaštićeno područje od svega par stotina kilometara kvadratnih.
I dok se tako ponašanje moglo očekivati od prijašnjih država: Austro-ugarske, Kraljevine Jugoslavije, pa i Socijalističke Jugoslavije – danas ničim ne možemo ni opravdati ni razumjeti maćehinski odnos prema pomorskom dobru koji u Republici Hrvatskoj vlada. Da smo vremena imali, imali smo, jer neovisnu državu imamo već punih 20 godina. Da je problem novac – nije, jer dobro upravljanje pomorskim dobrom može donijeti izdašne proračunske prihode, a i bitno pomoći razvoju gospodarstva u obalnom području i na otocima. Da li su problem stručnjaci – ne, jer ih imamo, i u znanosti i u praksi. Na temu pomorskog dobra već imamo i objavljenu manju biblioteku knjiga i pregršt radova s kvalitetnim prijedlozima.
Gdje je onda problem?
Problem hrvatskog pomorskog dobra je nedostatak strategije. Ne strategije u vidu knjižice za policu u biblioteci koju bi napisalo nekoliko eksperata i pokupilo honorare – već strategije u vidu stvarne državne volje da se pitanje pomorskog dobra u Hrvatskoj uredi, ali uz angažiranje odgovarajućih stručnjaka te tehničkih i drugih resursa. Strategije uz podršku najviših političkih krugova, uz podizanje ovog pitanja na razinu nacionalnog interesa čije rješavanje bi podržala i vlast i oporba – jer u pitanju nije problem koji se može riješiti za mandata jedne vlade.
Priču o moru i njegovoj obalnoj crti jako dobro ilustrira ona stara teorija o četiri elementa: vodi, vatri, zemlji i zraku. Pomorsko dobro je pod tolikim utjecajem prirodnih elementa, i kao posljedica toga skoro na svakom metru različito, da ga je nemoguće regulirati zakonskim rješenjima koja se svakih par godina nameću po sistemu deus et machina. Takva razmišljanja, tako draga našim zakonodavcima, ma koji saziv Sabora bio, jednostavno nisu primjenjiva.
Sjetimo se na kraju Justinijanovih institucija:
- “Po prirodnom pravu pripadaju svim (ljudima) ove stvari: zrak i tekuća voda te more, pa stoga i morska obala: nikome, naime nije zabranjeno stupiti na morsku obalu, razumljivo, ako ne dira u kuće, spomenike i građevine koje ne potpadaju pod načela općeg prava.”
- “Poraba (korišćenje) morske obale također je u općoj upotrebi (po načelima) općeg prava kao što je i u pogledu samog mora: stoga je svakome slobodno (dopušteno) da tu sagradi kolibu u kojoj bi se zadržavao, na primjer radi sušenja mreža i (njihovog) izvlačenja iz mora. Što se tiče vlasništva (morske obale), može se smatrati da ono ne pripada nikome i da spada u ono pravo (pravni režim) u koji ulazi i more, te ono što je ispod mora (to jest) zemlja ili pijesak.”
Rimljani su imali snage, volje i potrebe definirati pravni status morske obale i ta znanja kodificirati prije gotovo 1400 godina. Preciznost u definiranju širine pomorskog dobra im tada nije bila potrebna – zemljište se uglavnom koristilo za poljoprivredu, a zemljišta uz samo more su s tog stanovišta iznimno male vrijednosti. No, nakon skoro 1400 godina, vrijeme je da napravimo korak naprijed, vrijeme je pomorsko dobro označi, zaštiti, razviti institute nadzora i kvalitetnog gospodarskog korištenja – kako bi od hrvatskog pomorskog dobra korist imale ove i buduće generacije. Betonizacija, zagađenje i upropaštavanje kojima smo svjedoci zadnjih pedesetak godina trebali bi biti dovoljan podsjetnik što treba učiniti. Samo je pitanje da li će na jednoj ili drugoj strani Markova trga, bilo u zgradi Vlade ili zgradi Sabora, biti volje za to. Do sada niti jedna vlast tu volju nije iskazala, osim na deklaratoran, politički način.
Kvalitetna politika pomorskog dobra, pa i najbolje zacrtani ciljevi, neće se moći odgovarajuće ostvariti ako nadležnost nad pomorskim dobrom i dalje bude gotovo usputna aktivnost brojnih državnih i javnih tijela. Smatram kako bi u svrhu dugoročnog kvalitetnog razvoja pomorskog dobra bilo potrebno osnovati posebno tijelo državne uprave ili javnu ustanovu za upravljanje pomorskim dobrom u cijelosti. To tijelo državne uprave ili javna ustanova objedinjavali bi sve aktivnosti u vezi s pomorskim dobrom, a koje izričito nisu date u nadležnost drugim tijelima.
I na kraju – na stranicama Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, u vrijeme pisanja ovoga teksta (kraj siječnja 2011.) nalazi se dokument: „Zagreb, 15. lipnja 2010. Nacrt prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama s nacrtom konačnog prijedloga zakona“. Čini se da su pisci nacrta zaboravili nešto – mail adresu gdje se mogu dati primjedbe na Nacrt. Ovako imamo nešto što vrlo uvjetno možemo zvati transparentnošću rada državne uprave. Dodatno, s obzirom kako se novi Zakon priprema oko tri godine treba skrenuti pažnju da smo ušli u izbornu godinu kada općenito nije dobro raditi korjenite promjene.