Autor: Mr.sc. Vanja Seršić , dipl.iur., Pročelnik Jedinstvenog upravnog odjela Grada Rab
Hrvatska ima negdje oko 4.400.000 stanovnika što je manje od broja stanovnika najvećeg europskog grada Londona koji ima oko 7.500.000 stanovnika i prostire se na površini od oko 1600 km2 i otprilike samo za jedan milijun više od drugog europskog grada po veličini Berlina koji ima oko 3.400.000 stanovnika smještenih na površini od oko 900 km2. Osim razlike u broju stanovnika i London i Berlin su svjetski centri gospodarstva, sa visokim standardom njihovih žitelja, a Hrvatska je zemlja zadužena prema nekim procjenama oko 134 milijardi kuna ili oko 41% BDP-a. Za razliku od navedenih gradova Hrvatska je od njih prostorno veća, ako se gleda samo kopno, za oko 23 puta, a ako se uzme u obzir i pripadajuće obalno more za oko 36 puta. Osim toga za razliku od spomenutih gradova Hrvatska ima: šume, poljoprivredno zemljište, naftu, plin, vodu i naravno… more. Sve ove svoje resurse nažalost ne koristimo na najbolji mogući način i ako tako nastavimo nacionalni dug će i dalje nastaviti rasti, a naš najvrjedniji resurs, a to su… ljudi, biti će osuđen na polagano propadanje sa prijetnjom potpunog nestajanja na karti globaliziranog svijeta.
Onaj dio Hrvatske koji spada u pomorsko dobro iznosi otprilike oko 42.300 km2. Kada se spomene pomorsko dobro onda obično svi pomisle samo na onu “kopnenu” komponentu pomorskog dobra koja čini samo manji dio pomorskog dobra i obično zaboravljaju da veći dio pomorskog dobra čini upravo njegova “morska” komponenta. Pomorsko dobro bi smo mogli odrediti horizontalno i vertikalno. Pod horizontalnim određenjem područja pomorskog dobra podrazumijevamo ono područje koje se prostire u pravcu od kopna prema otvorenom moru. U tu kategoriju bi spadala slijedeća područja: kopneni dio pomorskog dobra, unutrašnje more i teritorijalno more. Pod vertikalnim određenjem područja pomorskog dobra podrazumijevamo područje koje se prostire od kopnenog dijela pomorskog dobra i površine mora pa sve do određene dubine ispod razine zemlje odnosno ispod razine morskog dna. Pomorsko dobro mogli bismo uvjetno rečeno podijeliti na “morsku”, “podmorsku” i “kopnenu” komponentu. Tzv. “kopnena” komponenta je ona o kojoj se najčešće vode rasprave i koja izaziva najviše prijepora i pažnje iz razloga što se tu bar zasada ostvaruju i pokazuju najveći gospodarski učinci. No ni u kom slučaju ne treba zanemariti i ostale dvije komponente koje u budućnosti mogu postati još i važnije i profitabilnije od tzv. “kopnene” komponente pomorskog dobra.
Tek kada pomorsko dobro počnemo shvaćati ovako sveobuhvatno postati će jasno, zašto su bitna obilježja pomorskog dobra iznesena kroz zakonsku definiciju pomorskog dobra i kroz druge prateće propisnike, a to je da je pomorsko dobro: od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku, da je opće dobro, da je izvan prometa, i da se na njemu ne može stjecati vlasništvo od strane bilo kojeg subjekta (uključujući i samu državu RH) po bilo kom osnovu.
Temeljne odrednice suštine općeg dobra su: da ne pripadaju pojedincima nego su na raspolaganju za upotrebu svim ljudima; to svoje svojstvo da pripadaju svima dobivaju temeljem svojih naravnih osobina ili temeljem zakona; opća dobra su “res extra comercium” što znači da nisu u pravnom prometu; o općim dobrima vodi brigu, njima upravlja i za njih odgovara RH ako posebnim zakonom nije drugačije određeno; zgrade i građevine izgrađene na pomorskom dobru na temelju koncesija, nisu dio općeg dobra dok traje period na koji je koncesija izdana; razlikuju se od javnih dobara; razlikuju se od dobara od interesa za RH.
Od općeg dobra treba razlikovati opću upotrebu. Opća upotreba je pravo da se svaka osoba služi pomorskim dobrom bez ograničenja, a da pri tome ne ograničava istu takvu mogućnost nekoj drugoj osobi sukladno prirodi i namjeni pomorskog dobra. Opća upotreba je besplatna za razliku od drugih vrsta upotrebe koje su naplatne. Gospodarsko korištenje je takvo korištenje pomorskog dobra kojim se ostvaruje ekonomska dobit obavljanjem gospodarskih djelatnosti sa ili bez korištenja postojećih građevina i drugih objekata ili bez gradnje novih građevina i objekta na pomorskom dobru. Gospodarsko korištenje se obavlja na temelju posebnog pravno – gospodarskog instrumenta, a to su koncesije.
Koncesija je dozvola odnosno odobrenje ili dopuštenje, javne vlasti, kojom određenom subjektu nakon propisanog postupka daje pravo da obavlja određenu djelatnost, koju inače ne bi mogao ili smio obavljati bez ovog odobrenja, a sam odnos se precizira kroz formu pismenog ugovora. Moramo posebno istaknuti postojanje tzv. javnog interesa kod donošenja odluke da se uopće nešto koncesionira, pa tako svakako i pomorsko dobro.
Koncesiju bi smo mogli definirati kao dvostrani pravni odnos (i to upravnopravni i ugovorni) između koncedenta i koncesionara koji se konkretizira kroz donošenje odluke o koncesiji od strane tijela javne vlasti i sklapanja ugovora o koncesiji kojim taj odnos upravo i započinje.
Trenutačno važeći pozitivni propisi u Republici Hrvatskoj koncesiju definiraju kao ugovorom uređen pravni odnos čiji predmet može biti izvođenje radova, pružanje usluga i gospodarsko korištenje općih dobara i drugih dobara za koje je zakonom određeno da su od interesa za RH na temelju Ustava RH. Sve koncesije dijeli na: koncesije za javne radove, koncesije za javne usluge i koncesije za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra.
Koncesije na moru imaju određene specifičnosti. More je prema pozitivnim propisima jedino opće dobro u Republici Hrvatskoj. Djelatnosti koje se odvijaju na moru mogle bi se generalno podijeliti u one djelatnosti koje svojim odvijanjem troše neobnovljive prirodne izvore (npr. eksploatacija nafte i plina) i one koje svojim djelovanjem ne troše prirodne izvore, jer su oni sami po sebi obnovljivi (ribe). Isto tako mora se konstatirati da je morska obala (kopneni dio pomorskog dobra) izložen većoj potražnji za koncesioniranjem iz jednostavnog razloga što je taj prostor uz more oduvijek bio atraktivan za potencijalne koncesionare radi mogućnosti ostvarivanja brzog i visokog profita obavljanjem određenih djelatnosti. Takva tendencija vrijedi i danas, a vjerojatno će se nastaviti i u budućnosti. Pogotovo predstojećim ulaskom Hrvatske u EU povećati će se ionako veliki pritisak na kupovinu zemljišta uz more, poradi izgradnje stambenih objekata, kuća za odmor i raznih turističkih smještajnih kapaciteta. Sva ova izgradnja neminovno će izvršiti pritisak na najužu morsku obalu i uvjetovati veću potražnju za potencijalnim koncesijama za raznorazne djelatnosti koje će biti komplementarne sa potrebama novog zaleđa.
Davanjem koncesija na moru uvijek dolazi do ograničavanja ili isključenja mogućnosti opće upotrebe od strane svih subjekata u društvu. Dobivanjem određenog ekskluziviteta za odvijanje jedne ili više djelatnosti na jednom ograničenom dijelu pomorskog dobra, koncesionar upravo i dolazi u priliku da putem naplate svojih radova ili usluga ostvaruje svoje planirane profite, a da pri tome od takve aktivnosti isključi ostale subjekte.
Kada su u pitanju koncesije na moru onda je veoma važno upozoriti na neophodnu brigu oko zaštite okoliša koja se ugrađuju u gotovo sve ugovore o koncesiji. Ovakva briga nije samo deklaratorna nego je povezana sa velikom skrbi i pažnjom za ekologiju, a koja je uvjetovana položajem i tipom Jadranskog mora (zatvoreno more). Posljedice nebrige ili nekakve ekološke havarije (neovisno kako je izazvana: uslijed havarije, djelovanja vis maior ili obične nepažnje) imale bi nesagledive posljedice ne samo za gospodarstvo Republike Hrvatske nego vjerojatno i na cjelokupan život njenog priobalja, a možda i šire. Upravo zbog toga ovom pitanju se posvećuje jako puno pažnje pa je to čak i jedan od važnijih parametara kod dodjele koncesije kada se pojave dva ili više aspiranata na koncesiju pri čemu se gledaju planirana ulaganja u zaštitu okoliša.
Posebna specifičnost koncesija na moru su stvarna prava na objektima izgrađenim na pomorskom dobru jer na njima koncesionar ima vremenski ograničeno pravo vlasništva, odnosno samo do isteka roka na koji je dana koncesija, a nakon toga postaje sastavni dio pomorskog dobra odnosno prelazi u nevlasnički režim. Ovo je još jedan izuzetak od pravila superficies solo cedit koje vrijedi u našem pravu. Problemi nastaju kod potrebe evidentiranja ovakvih objekata u zemljišnim knjigama, a s tim u vezi i mogućnost dobivanja i upisa založnih prava. Također jedna od specifičnosti je što se na moru mogu davati i koncesije za istraživanje (npr. naftnih polja), a iz razloga što sama država nema dovoljno sredstva za istraživanja ili nije adekvatno osposobljena za pojedina istraživanja.
Najveća specifičnost je ta što se koncesije mogu davati i na onim dijelovima akvatorija i teritorija (pod morem) koji formalno nije pod suverenom vlašću države, nego ona samo nad tim dijelovima mora ima prema odredbama međunarodnih propisa priznatu jurisdikciju ili suverena prava.
Nadalje koncesije na moru mogu se davati temeljem javnog natječaja ali i na zahtjev potencijalnog koncesionara. Takvo stanje je bilo do donošenja novog Zakona o koncesijama 2008. i moguće je da će se promijeniti donošenjem izmjena i dopuna Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, koji se kao lex specialis treba uskladiti sa Zakonom o koncesijama kao lex generalisom. Ovo usklađenje je upravo u tijeku pa tako na stranicama Ministarstva mora prometa i infrastrukture objavljena je opetovano jedna varijanta Nacrta prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama s konačnim prijedlogom zakona od 18. travnja 2011..
Iako u načelu držimo da ne treba komentirati neki propis koji je u nastajanju (nacrt) slažemo se sa onim autorima koji kritiziraju rad na donošenju ovog zakona na način da se ne konzultiraju svi zainteresirani subjekti nego zakon godinama uvijek izlazi iz jedne te iste “kuhinje” odnosno uradak je uvijek manje-više poznatih “kuhara”. Glede prezentiranog nacrta ovdje ćemo se samo osvrnuti na neke njegove dijelove koji bi po našem mišljenju mogli biti bolji ili drugačije određeni.
Na početku moramo konstatirati da je ovo do sada nomotehnički najbolje napisana varijanta nacrta zakona, ali isto tako da se već u samoj definiciji pomorskog dobra u članku 4. opetovano provlači pravna antinomija (suprotnost dva propisnika istog ranga) glede statusa podmorja i neživog prirodnog bogatstva. Naime Zakon o rudarstvu ove objekte daje u vlasništvo Republici Hrvatskoj, pa se konkretno postavlja pitanje jesu li nafta i plin iz morskog podmorja pomorsko dobro ili nisu, a od odgovora na to pitanje onda ovisi i način njihove eksploatacije.
Što se tiče članka 6. koji govori o uknjižbi pomorskog dobra neposrednom primjenom zakona izražavamo skepsu u provedbi jer kako npr. izvršiti uknjižbu nekretnine koja samo dijelom leži unutar 6 metara od crte srednje viših visokih voda, a drugi dio (obično veći) je izvan tog područja. Otvara se cijeli niz pitanja kao: tko će napraviti elaborat o cijepanju čestice, tko će ga platiti itd.? Čini nam se da konstatacija “Uknjižba pomorskog dobra neposrednom provedbom zakona je predmnjeva pomorskog dobra, a tko tvrdi suprotno treba to dokazati u postupku utvrđivanja granice pomorskog dobra.” je potpuno izvrtanje teze i u stvari “pokazivanje mišića” države. Pa zar nije državni interes da odredi granice pomorskog dobra i ako nekome pri tome oduzima njegovo legalno stečeno pravo vlasništva zar ne treba postupiti sukladno načelima izvlaštenja o pravednoj naknadi u visini tržišne vrijednosti? S druge strane granicu pomorskog dobra ne treba doživljavati kao nešto zacementirano za sva vremena. Ona je podložna mijenama, pa sutra može ulaziti više ili manje u kopno (zbog podizanja ili spuštanja razine mora isl.) i to opet može zakomplicirati provedbu, a o imovinsko-pravnim implikacijama da ne govorimo. U prilog ovoj tezi ide i članak 8. koji propisuje da dio nasipa koji se ne utvrdi kao pomorsko dobro postaje vlasništvo Republike Hrvatske. Postavlja se pitanje zašto ne jedinice lokalne samouprave na čijem području se to događa?
Pohvalno je u nacrtu zakona da se prihvatio stav da granicu pomorskog dobra u upravnom postupku utvrđuju županijski upravni odjeli nadležni za poslove pomorstva na prijedlog županijskog povjerenstva za granice pomorskog dobra.
Iz zakona je izbačena dosadašnja podjela na posebnu uporabu pomorskog dobra i gospodarsku uporabu te se sve izvan opće uporabe podvodi pod posebnu uporabu što je vjerojatno doneseno zbog potrebe usklađenja sa Zakonom o koncesijama. Ključni članak nacrta zakona po našem mišljenju je čl. 18. koji decidirano određuje da se sve koncesije i odobrenja za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru daju na temelju prava (kojih ako je to opće dobro?) koja na pomorskom dobru ima Republika Hrvatska kao izvorni nositelj vlasti. Dakle predlagatelj zakona se nedvojbeno deklarira za posvemašnju centralističku poziciju države (koja se u praksi ogleda kroz rad nadležnog ministarstva i državnog odvjetništva), čime odstupa od deklariranih političkih opredjeljenja o sveobuhvatnoj decentralizaciji upravljanja pomorskim dobrom u svim pogledima, iznesenih izrijekom od strane aktualne vlasti, na savjetovanju o pomorskom dobru na Plitvicama 2009. Sredstva od naknade se istina dijele na trećine JLS, JP(R)S i država ali to je samo “mazanje očiju” kada se na primjer uzme da je predloženo potpuno ukidanje koncesijskih odobrenja koja su u praksi zaživjela i čiji je kompletan prihod išao u proračun JLS. Kada se tome pribroji to da prema prijedlogu “mali” gradovi i općine dobivaju u nadležnost davanja koncesija samo za postavljanje, izgradnju i korištenje ili samo korištenje turističkog privezišta i to na rok od 10 godina, te koncesije za javne usluge za obavljanje djelatnosti na kopnenom dijelu pomorskog dobra i na lučkom području luka otvorenih za javni promet koje ne zahtijevaju isključivo pravo korištenja podgradnje i nadgradnje, vidi se da je “malim” ostavljeno ono što trgovci nazivaju “velik promet mala zarada”, a “krupni biznis” je ostavljen “velikim” igračima.
Novost u nacrtu zakona su turistička privezišta i nautička sidrišta, ali ostaje da se vidi kako će se to posložiti sa izričajima iz turističkih propisnika i propisnika iz nadležnosti prostornog planiranja jer u praksi na tom polju danas vlada velika “kakofonija”, te svako ministarstvo vuče na svoju stranu i ne priznaje izričaje iz propisnika drugih ministarstva.U obrazloženju nacrta zakona stoji da se upravo ovim novim terminima vrši usklađenje sa drugim propisnicima u što baš nismo sigurni do kraja.
Što se tiče luka njima je posvećen najveći broj članaka iz nacrta zakona (40), a mi ćemo samo ukazati na članak 84. koji propisuje da lukama otvorenim za javni promet županijskog i lokalnog značaja upravljaju županijske lučke uprave kojih u pravilu na području županije treba biti samo jedna i samo iznimno se može uprava povjeriti JLS, koja tada upravlja lukama ne kroz lučku upravu, nego neposredno ili putem komunalnog društva. Dakle opet jedna dijametralno suprotna odredba od one koja je najavljivana na Plitvicama 2009.
I na kraju ovog letimičnog pregleda nacrta zakona spomenimo još samo čl.136. iz prijelaznih i završnih odredbi koji troškove uknjižbe pomorskog dobra “prevaljuje” na JP(R)S i JLS, čime država stavlja točku na “i” svoje pozicije apsolutnog gospodara, koja gotovo da nema nikakvih obveza glede pomorskog dobra, osim da “kupi vrhnje” i bude vrhovni arbitar, kojem je dozvoljeno sve.
Hoće li ovakav nacrt zakona postati i oficijelni zakon ostaje da se vidi, ali mišljenja smo da predlagatelji zakona trebaju stubokom promijeniti stav glede kompletnog tretmana pomorskog dobra. Ako im se nije dotaklo uha prijedlog moga prethodnika na ovom portalu Gorana Vojkovića o možebitnom organiziranju ustanove koja bi bila pandan na moru Hrvatskim vodama i koja bi sveobuhvatno upravljala pomorskim dobrom (nešto slično ima npr. Crna Gora), onda im predlažemo jedan drugi koncept koji bi bio zasnovan na posvemašnjoj decentralizaciji upravljanja (u svim segmentima) pomorskim dobrom. Ako smo suglasni s time da je tijekom Domovinskog rata centralizacija upravljanja državom bila nužnost zbog opstojnosti same Hrvatske, danas smo sasvim sigurni da je decentralizacija conditio sine qua non za gospodarski oporavak Lijepe naše. Naravno da ta decentralizacija mora u sebi sadržavati i dekoncentraciju ovlasti ali i fiskalnu samostalnost i svakako odgovornost JLS. Glede postupka koncesioniranja zagovaramo decentralizaciju koja bi išla do toga, da su izvorno nadležne za davanje koncesija (svih vrsta) upravo JLS na čijem se području pomorskog dobra koncesija i daje. Samo za neke posebno složene koncesije ili na koncesije koje se daju na području više JLS ili na prostorima koji su u direktnoj ingerenciji Republike Hrvatske, koncedenti bi bili jedinice područne (regionalne) samouprave JP(R)S odnosno država putem nadležnog ministarstva. JP(R)S odnosno nadležno ministarstvo bi također imali kontrolnu ulogu rada JLS (u okviru propisane nadležnosti) te bi bili ujedno drugostupanjska tijela za eventualne žalbe i prigovore.
Ukoliko upravljači države na to ne pristanu doći će u opasnost da će ih povijest prozivati da nisu razumjeli ili htjeli razumjeti bit pomorskog dobra. Da ponovimo, pomorsko dobro je opće dobro, a to znači da je to dobro koje nije u režimu vlasništva nego pripada svim građanima Hrvatske podjednako, te svako iskorištavanje pomorskog dobra u bilo koju svrhu ili ograničavanje njegove opće upotrebe treba biti adekvatno kompenzirano. Ovo svojstvo pripadanja koristi od korištenja općeg dobra svim građanima Hrvatske treba lučiti od nekadašnjeg postojanja društvene svojine, a mišljenja smo da se ono najbolje može ostvariti preko one razine vlasti koja je najbliže građanima, a to su jedinice lokalne samouprave. Suština dobrog uređenja postupka koncesioniranja pomorskog dobra je u pravom balansu između prava i ekonomije koji će uvažavati i poticati održivi razvoj i efikasnu upotrebu ovog vrlo važnog resursa Hrvatske. Održivi razvoj je onaj razvoj koji zadovoljava sadašnje potrebe ljudi ne ugrožavajući mogućnosti budućih generacija da zadovolje njihove buduće potrebe i to je osnovno načelo održivog razvoja prema definiciji UN – ove Brundtlandine komisije. Priroda “kao takva”, a tu nedvojbeno spada i pomorsko dobro, je javno (javno u smislu oportuniteta prema privatnom) dobro i ima svoju vrijednost.
S obzirom na to da je ulazak Hrvatske u EU svakim danom sve bliži smatramo da se koncesioniranje na pomorskom dobru treba fokusirati na iznalaženje najboljih rješenja i to u tri pravca: daljnja dosljedna i logična decentralizacija, uređenje integralnog upravljanja pomorskim dobrom i poštivanje temeljnih načela prava Europske unije, a sve to mora služiti čovjeku jer on je ipak najvrjedniji resurs koji Hrvatska ima, a tada će se i one negativne brojke sa početka ovog teksta promijeniti i svrstati Lijepu našu u rang onih zemalja koje imaju jedno od najljepših mora na svijetu, ali također znaju živjeti uz njega i od njega, čuvajući ga i za buduće generacije.