Nesporni je interes Republike Hrvatske da na prostoru koji uključuje više od jedne trećine njezine površine sustav gospodarskog korištenja i posebne uporabe pomorskog dobra bude jasno i dosljedno pravno uređen. U suprotnom pravni propisi vezani uz gospodarsko korištenje i uporabu pomorskog dobra neće biti u funkciji održivog razvoja nego će i dalje generirati pravni nered.
Institut “gospodarskog korištenja pomorskog dobra” na osnovu kojeg se daju koncesije na pomorskom dobru treba jasno odvojiti od instituta “posebne uporabe pomorskog dobra” na osnovu kojeg se daju odobrenja za posebnu uporabu.
Novi prijedlog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama uvodi u legislativu pomorskog dobra institut “POSEBNE UPORABE” te se ovom pravnom institutu daje posve novi značaj u odnosu na Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03) koji je još uvijek na snazi.
Portal Pomorsko dobro, kao referentna stranica o pomorskom dobru, lukama i koncesijama Republike Hrvatske, ovim prilogom uključuje se u iznalaženje najboljih zakonskih rješenja i prijedloga u postupku donošenja novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. Neobično ćemo biti zahvalni na dostavljenim argumentiranim primjedbama i drugim alternativnim rješenjima po pojedinim pitanjima koja predlažemo.
Relevantne stručne priloge ćemo objaviti na stranicama Portala.
Urednik Portala
Sukladno novom Prijedlogu za posebnu uporabu dijela pomorskog dobra može se dati koncesija ili odobrenje u skladu sa odredbama Zakona i zakona kojim su uređene koncesije.
Pravna razlika između koncesije i odobrenja nije jasno propisana te će zasigurno ovakvo rješenje stvarati izuzetno ozbiljni problem u primjeni ako bude prihvaćeno.
Prijedlog ZPDML definira “posebnu uporabu” pomorskog dobra kao uporabu kojom se opća uporaba pomorskog dobra u cijelosti ili djelomično isključuje. Ako se posebnom uporabom opća uporaba pomorskog dobra u cijelosti ili djelomično isključuje, začuđuje rješenje novog Prijedloga ZPDML članak 56. kojim se omogućava da se odobrenjem za posebnu uporabu dokazuje pravo, među ostalim, uporabe građevina koje ostaju u općoj uporabi na pomorskom dobru.
Prijedlog ZPDML u čl. 2. toč. 5. definira koncesiju kao određeni pravni odnos, što nije učinio za odobrenje, a u uvodu čl. 56. st. 1. ukazuje se na njegovu sekundarnu funkciju dokaznog sredstva.
Očigledno da se radi o pravnoj nedosljednosti definiranja pravnog instituta posebne uporabe u novom zakonskom Prijedlogu koji je kontradiktoran i nejasan.
Portal predlaže redefiniranje instituta posebne uporabe i gospodarskog korištenja pomorskog dobra.
U tom smislu treba jasno odvojiti institut “posebne uporabe pomorskog dobra” na osnovu kojeg se daju odobrenja za posebnu uporabu od instituta “gospodarskog korištenja pomorskog dobra”.
Zasigurno učestale promjene zakonodavstva o pomorskom dobru koje u sebi sadrže određene nedosljednosti kako u odnosu na tekst zakona koji je stavljen van snage, tako i u odnosu na nova zakonska rješenja, dovodi korisnike pomorskog dobra u situaciju zbunjenosti i pravne nesigurnosti i generira dodatni pravni nered na pomorskom dobru.
Odobrenje za posebnu uporabu pomorskog dobra
Odobrenje za posebnu uporabu sukladno članku 56. Prijedloga ZPDML je upravni akt koji omogućava široki spektar uporabe pomorskog dobra te uključuje djelatnosti koje nisu u funkciji dobiti, građevine koje ostaju u općoj uporabi, uporabu pomorskog dobra i/ili građenje građevine na pomorskom dobru za potrebe tijela državne uprave ili pravnih osoba koja imaju javne ovlasti, uporabu pomorskog dobra i/ili građenje građevina infrastrukture koje se dijelom nalaze na pomorskom dobru i čija izgradnja je uređena posebnim propisom i mogu se graditi na pomorskom dobru i lučkom području, uporabu uređene plaže koja je po svom položaju čini funkcionalnu, infrastrukturnu i prostornu cjelinu sa samo jednim ugostiteljskim, turističkim ili smještajnim objektom. Isto tako iznimno se može za turističko privezište sukladno novom Prijedlogu podnijeti zahtjev za ishođenje odobrenja za posebnu uporabu.
Ocjena stanja
Kod odobrenja za posebnu uporabu radi se zaista o kompleksnom i složenom novom pravnom institutu koji je izrazito podnormiran i nedosljedno riješen. Otvara se prostor različite interpretacije u postupku njegove primjene kao upravnog akta ako bude donesen u predloženom obliku.
Institut Odobrenja za posebnu uporabu nikako se ne može poistovjetiti s institutom koncesijskih odobrenja još uvijek na snazi ZPDML.
Odobrenja za posebnu uporabu pomorskog dobra vrlo površno i nedosljedno su uređena samo s jednim člankom predloženog zakonskog teksta.
U okviru Odobrenja za posebnu uporabu miješaju se instituti opće uporabe, posebne uporabe i gospodarskog korištenja što u cjelini prema našoj ocjeni otvara široki prostor različite interpretacije i primjene pravne norme.
Postupak davanja koncesija o odobrenja
Koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra daju se na osnovu posebno propisanog postupka (javno prikupljanje ponuda) obzirom da Zakon o koncesijama kao i predloženi novi Zakon o pomorskom dobru ne poznaju koncesije na zahtjev.
Odobrenja za posebnu uporabu međutim prema Prijedlogu ZPDML daju se na zahtjev sukladno posebnom propisu o postupku, potrebnoj dokumentaciji i visini naknade za davanje odobrenja za posebnu uporabu pomorskog dobra kojega bi trebala donijeti Vlada Republike Hrvatske.
Provedbeni propisi
Vlada Republike Hrvatske će sukladno članku 142. Prijedloga u roku 2 godine od dana stupanja na snagu Zakona među ostalim donijeti propis o postupku i potrebnoj dokumentaciji i visini naknade za davanje odobrenja za posebnu uporabu pomorskog dobra iz članka 56. Ovaj rok je prema mišljenju Portala apsolutno neprihvatljiv i na koncu nerazuman.
Više od tri godine priprema se Prijedlog novog Zakona, a nakon stupanja na snagu rok za donošenje provedbenog propisa bio bi 2 godine.
Postavlja se pitanje koji je uopće smisao donošenja novog Zakona ako se provedbeni propis treba čekati 2 godine. Obzirom da se predlaže ukidanje instituta koncesijskih odobrenja mislimo da se takvim prijedlogom stvara svojevrsna blokada uporabe i korištenja pomorskog dobra u dijelu koji bi trebao biti omogućen kroz odobrenja za posebnu uporabu.
Podsjećamo da je na osnovu, sada još uvijek na snazi, Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03) Vlada RH donosila provedbene propise u roku 90 dana od dana stupanja na snagu Zakona.
Gospodarsko korištenje pomorskog dobra
Nije sporno da se na osnovu koncesije pomorsko dobro može gospodarski koristiti.
Sporan je sadržaj i opseg ovlaštenja koja ovlaštenik Odobrenja za posebnu uporabu može ostvariti.
Da li se na osnovu Odobrenja za posebnu uporabu mogu obavljati gospodarske djelatnosti na morskim plažama?
Posebno o morskim plažama
Na osnovu članka 56. Zakonskog prijedloga Odobrenje za posebnu uporabu pomorskog dobra je upravni akt kojim se dokazuje pravo na izdavanje dokumenata temeljem kojih se može graditi i/ili stječe pravo među ostalim i na “uporabu uređene plaže koja je po svom položaju čini funkcionalnu, infrastrukturnu i prostornu cjelinu sa samo jednim ugostiteljskim, turističkim ili smještajnim objektom“.
Prije svega otvara se pitanje kakva je pravna priroda i domet Odobrenja za posebnu uporabu obzirom na zakonski Prijedlog u članku 27. točka 8. koji određuje da se koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra daju među ostalim za korištenje uređene javne, posebne ili prirodne plaže.
Nije jasno kakav je smisao Odobrenja za posebnu uporabu pomorskog dobra kada se radi o morskim plažama ako se plaža ne može gospodarski koristiti. U takvom slučaju uporaba uređene plaže putem odobrenja za turistički sektor je bezvrijedna. Ako bi se ipak na osnovu odobrenja gospodarski koristila morska plaža onda bi odobrenje supstituiralo koncesije na pomorskom dobru. Posebno zbunjuje činjenica da Prijedlog ZPDML nije usklađen s rješenjima Zakona o turističkom i ostalom građevinskom zemljištu neprocijenjenom u postupku pretvorbe i privatizacije (N.N. 92/10) koji među ostalim predviđa u određenim slučajevima ćl.9 i čl.22 podnošenje “zahtjeva za dobivanja koncesije na pomorskom dobru”.
Turistička privezišta
Za turistička privezišta u načelu sukladno Prijedlogu Zakona potrebno je provesti postupak davanja koncesija.
Postoji iznimka kada se može podnijeti zahtjev za ishođenje odobrenja za posebnu uporabu, međutim, u tom slučaju se ne može naplaćivati vez. To što se ne naplaćuje vez za turističko privezište ne znači da ono nije u funkciji posrednog gospodarskog korištenje.
Zahtjev za ishođenje odobrenja za posebnu uporabu može se podnijeti kao iznimka u slučaju kada turističko privezište čini funkcionalnu infrastrukturnu i prostornu cjelinu samo sa jednim ugostiteljskim objektom.
U komparaciji sa rješenjem Prijedloga iz članka 56. evidentno da se radi o sličnoj pravnoj situaciji kao kod uređenih morskih plaža te se uporaba i korištenje turističkog privezišta provodi putem koncesije ili odobrenja na pomorskom dobru. Ako dodamo da nadležnosti za davanje odobrenja i koncesija za turistička privezišta nisu ujednačena problem dobiva dodatnu neprihvatljivu dimenziju.
Konkurencija nadležnosti uz istovremeno neprecizne kriterije davanja dodatno će stvarati pravnu nesigurnost i generirati sukobe interesa.
Supstitucija koncesija na zahtjev s odobrenjem za posebnu uporabu
Čini nam se da se putem odobrenja za posebnu uporabu željelo zapravo premostiti krute odredbe Zakona o koncesijama. Svjesni smo činjenice da bi koncesije na pomorskom dobru, kada bi se doslovno primijenile na sve situacije na pomorskom dobru putem javnog prikupljanja ponuda, dovele do stanja koje je ustavnopravno upitno (zakonito ulaganje kapitala) te istovremeno neprimjenjivo u praksi (funkcionalna i tehnološka povezanost s pomorskim dobrom).
Problem je dodatno složen obzirom na prijedlog ukidanja koncesijskih odobrenja.
Predlagač novog Zakona problem je htio riješiti putem Odobrenja za posebnu uporabu odnosno supstituirati koncesije na zahtjev odobrenjima za posebnu uporabu koja se izdaju na zahtjev.
Predložena rješenja ne daju jasna uporišta gospodarskog korištenja pomorskog dobra te su posebno za turistički sektor izuzetno problematična i sporna. Gospodarsko korištenje pomorskog dobra može se provoditi isključivo na osnovu koncesije, te je zapravo zakonski Prijedlog odobrenja za posebnu uporabu pomiješao pravne institute opće uporabe, posebne uporabe i gospodarskog korištenja pomorskog dobra.
To ne znači da se institut odobrenja treba u cijelosti odbaciti. Nužno je potrebno izvršiti slojevitu analizu i simulaciju te u cijelosti odobrenje za posebnu uporabu preciznije propisati.
PORTAL PREDLAŽE
Nesporni je interes Republike Hrvatske da na prostoru koji uključuje više od jedne trećine njezine površine sustav gospodarskog korištenja i posebne uporabe pomorskog dobra bude jasno i dosljedno pravno uređen. U suprotnom pravni propisi vezani uz gospodarsko korištenje i uporabu pomorskog dobra neće biti u funkciji održivog razvoja nego će i dalje generirati pravni nered.
Prijedlog rješenja
“Gospodarsko korištenje pomorskog dobra” na osnovu kojeg se daju koncesije na pomorskom dobru treba jasno odvojiti od instituta “posebne uporabe pomorskog dobra” na osnovu kojeg se daju odobrenja za posebnu uporabu.
Gospodarsko korištenje pomorskog dobra/gradnja na osnovu koncesije uvijek ograničava opću upotrebu pomorskog dobra u većem ili manjem opsegu.
Predlažemo da se postupak davanja koncesija za gospodarsko korištenje pomorskog dobra provodi putem javnog prikupljanja ponuda sukladno Zakonu o koncesijama, a iznimno na osnovu podnesenog zahtjeva, uvažavajući specifične životne situacije koje su prvenstveno povezane uz funkcionalno tehnološko korištenje pomorskog dobra sa već izgrađenim građevinama i/ili infrastrukturom van granica pomorskog dobra.
Odobrenje za posebnu uporabu/gradnja na pomorskom dobru može i ne mora ograničiti opću javnu upotrebu pomorskog dobra.
Predlažemo da se postupak za posebnu uporabu/gradnju na pomorskom dobru daje na osnovu podnesenog zahtjeva.
1. Odobrenja za posebnu uporabu
Odobrenja se daju:
- Odobrenja za posebnu uporabu i/ili gradnju na pomorskom dobru građevina koje su u funkciji opće upotrebe.
- Odobrenja za posebnu uporabu i/ili gradnju građevina i infrastrukture na pomorskom dobru za potrebe državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti.
- Odobrenja za posebnu uporabu i/ili gradnju na pomorskom dobru infrastukture i građevina koje su u javnom i općem interesu Republike Hrvatske, regionalne i lokalne uprave i samouprave.
Odobrenja se daju na zahtjev na osnovu točno propisanog postupka i jedinstvenih naknada utvrđenih za cjeloviti prostor Republike Hrvatske i nisu u funkciji ostvarivanja dobiti. Naknada se ne plaća za gradnju građevina/infrastrukture koja ostaje u općoj uporabi.
2. Koncesije na pomorskom dobru
Postupak se provodi sukladno Zakonu o koncesijama i Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama putem javnog prikupljanja ponuda.
Iznimno u točno propisanim situacijama mogu se davati koncesije na zahtjev.
- Komercijalna infrastruktura na pomorskom dobru( cjevovodi, kablovi, tel. infrastruktura itd.)
Davanje koncesija:
– Provodi se sukladno Zakonu o koncesijama i posebnim propisima putem javnog prikupljanja ponuda.– Iznimno provodi se postupak davanja koncesije na zahtjev
U slučaju ako je komercijalna infrastruktura povezana funkcionalno i tehnološki s već postojećom infrastrukturom ili zakonito izgrađenim objektima sukladno propisima o gradnji uključujući luke otvorene za javni promet i luke posebne namjene, predlaže se da se građenje i gospodarsko korištenje komercijalne infrastrukture na pomorskom dobru provodi na osnovu “koncesija na zahtjev”.(Primjer: Ovlaštenik koncesije luke posebne namjene ili lučka uprava koja upravlja lukom otvorenom za javni promet povezuje svoje lučke sadržaje i djelatnosti putem kablova, cjevovoda morem van granica lučkog područja a u skladu sa posebnim propisima i svojim gospodarskim potrebama razvoja. Obzirom da se radi se o funkcionalnoj tehnološkoj cjelini javno prikupljanje ponuda davanja koncesija u takvom slučaju je potpuno neprihvatljiv model donošenja koncesija za gospodarsko korištenje. Isti zaključak se odnosi i na van lučko područje.)
Takve situacije kao i uvjeti davanja koncesije trebaju biti precizno propisani Zakonom, a koncesijske naknade trebaju biti utvrđene Uredbom Vlade Republike Hrvatske.Ovlaštenik koncesije (koncesionar) koji bi bio naručitelj u smislu propisa kojima se uređuje javna nabava bio bi obvezan poštivati odredbe pripisa koje se odnose na ugovore o javnim radovima koje bi trebala obaviti treća strana sukladno Zakonu o koncesijama.
- Uređene posebne plaže i turistička privezišta
Davanje koncesija:
– Provodi se sukladno Zakonu o koncesijama i posebnim propisima putem javnog prikupljanja ponuda.– Iznimno provodi se postupak davanja koncesije na zahtjev.
Portal predlaže i podržava pravo korisnika na uporabu uređene posebne plaže i turističkog privezišta koje čine funkcionalnu infrastrukturnu i prostornu cjelinu samo sa jednim ugostiteljskim, turističkim i smještajnim objektom, hotelom i kampom. Funkcionalna gospodarska cjelina daje puno opravdanje takvom gospodarskom korištenju kako uređene posebne plaže tako i turističkog privezišta.
Predlažemo da se na osnovu podnesenog zahtjeva daje koncesija za gospodarsko korištenje pomorskog dobra uključujući i mogućnost gradnje novih sadržaja na pomorskom dobru sukladno prostornim planovima.
Koncesije na zahtjev bile bi vezane i uvjetovane isključivo uz prava već izgrađenih objekata van granica pomorskog dobra koji gospodarski koriste pomorsko dobro u funkcionalnom smislu u obavljanju svoje redovne djelatnosti.
Treba propisati maksimalni broj vezova kojega neposredno funkcionalno koristi jedan ugostiteljski, turistički i smještajni objekt za svoje gospodarske potrebe. Međutim, mora postojati jasna razlika u kapacitetu i broju vezova između privezišta restorana – pansiona, kampova i privezišta hotela koja zapravo čine svojevrsne hotelske turističke lučice.
Napomena:
Pravo podnošenja zahtjeva za koncesiju na pomorskom dobru kao iznimka ne isključuje pravo gospodarskog subjekta koji je proveo zakonitu pretvorbu i ulaganje kapitala na pomorskom dobru, na pravo podnošenja zahtjeva za prvenstvenu koncesiju.
Kada se radi o korištenju i uporabi pomorskog dobra (morske plaže/turistička privezišta) a ne postoji jasno utvrđena funkcionalna povezanost s postojećim izgrađenim turističkim objektima van granica pomorskog dobra provodio bi se redovni postupak donošenja koncesije na osnovu Zakona o koncesijama odnosno na osnovu novog ZPDML.
Postupak i jedinstveni kriteriji
Za sve koncesije koje se daju na zahtjev kao iznimka od osnovnog pravila “javnog prikupljanja ponuda” treba provedbenim propisom utvrditi precizne kriterije davanja koncesija. Treba donijeti jedinstvene koncesijske naknade koje prije svega trebaju biti uvjetovane ograničenjem opće uporabe pomorskog dobra, zaštitom javnog i gospodarskog interesa na pomorskom dobru Republike Hrvatske, kao i zaštitom drugih gospodarskih subjekata u okruženju. Ako se ne podnese zahtjev za koncesiju, ili ako se ne izvršavaju ugovorne obveze, davatelj koncesije ima pravo provesti postupak putem obavijesti o namjeri davanja koncesije sukladno Zakonu i posebnim propisima o koncesijama.
Koncesijsku naknadu na pomorskom dobru treba sagledavati prije svega kao instrument gospodarske politike, te prvenstveno naknada treba biti u funkciji zaštite i održavanja pomorskog dobra.
Zaključno
Obzirom da je Zakon o turističkom i ostalom građevinskom zemljištu neprocijenjenom u postupku pretvorbe i privatizacije (N.N. 92/10) propisao mogućnost davanja koncesije na zahtjev, mislimo da nema zapreke da i Zakon o pomorskom dobru institut koncesije na zahtjev kao iznimku u točno propisanim slučajevima preuzme u koncesijsko pravo pomorskog dobra Republike Hrvatske.
Na koncu smatramo da cjelovit sustav gospodarskog korištenja i posebne uporabe pomorskog dobra treba biti rezultat promišljenih rješenja koja će biti posljedica slojevite analize i simulacije stvarnog stanja na prostoru pomorskog dobra. Svakako treba respektirati zakonito ulaganje kapitala na pomorskom dobru, zakonito provedene pretvorbe, kao i situacije gdje postoji neposredna funkcionalna gospodarska povezanost postojeće izgrađenih sadržaja i infrastrukture s pomorskim dobrom.
Samo jasnim i nedvosmislenim te dosljednim propisima i transparentnim vrijednosnim sustavom može se pomorsko dobro kao izuzetno važan gospodarski resurs od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku staviti u svoju punu funkciju razvoja.
