Autor: Dr.sc. Dario Đerđa, Predstojnik Katedre za upravno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci
Veoma popularan i uspješan vid povjeravanja obavljanja javnih usluga te povjeravanja izvođenja javnih radova privatnim osobama, baš kao i čest način privlačenja stranoga kapitala u suvremenim državama čine upravo koncesije. U pravnoj literaturi ističe se kako koncesije omogućuju angažiranje privatnih investitora i njihovih financijskih sredstava u svrhu ostvarenja javnih koristi, kako ubrzavaju izgradnju objekata javne infrastrukture, oslobađaju državu i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave djelatnosti koje a priori ulaze u sferu privatne, a ne javne inicijative, te ih izlažu manjim financijskim rizicima, istovremeno im pružajući pravo nadzora nad predmetima od javnog interesa. Uz to što su vrlo pogodno sredstvo privlačenja stranog kapitala, koncesije su i sredstvo povjeravanja obavljanja javnih poslova privatnim pravnim i fizičkim osobama. Koncesije su pravni institut koji se danas može susresti u pravnim sustavima velikog broja država svijeta, bez obzira na kontinent na kojem se te države nalaze te bez obzira na njihov stupanj razvijenosti.
Uvođenjem koncesija u svoj pravni poredak 1990. godine, Republika Hrvatska učinila je veliki iskorak prema bržem i efikasnijem gospodarskom razvoju. Otada do danas u Hrvatskoj su donesena ukupno četiri zakona koji su uredili opći pravni režim koncesija, i koji su na odgovarajući način nastojali odgovoriti posebnostima društvenih, gospodarskih i političkih okolnosti vremena u kojemu su doneseni. Nakon početnih slabosti koje su se vezivale uz regulaciju ovoga važnoga pravnog instituta, a koje su u prvome redu bile posljedica nedostatne upućenosti u značenje i svrhu ovoga pravnoga instituta, postupak njegove dodjele, modalitete izvršavanja koncesija kroz duže ili kraće vremensko razdoblje, rješavanje koncesijskih sporova i sl., godine 2008. donesen je Zakon o koncesijama koji je na manje-više potpun način uredio ovaj pravni institut. U svrhu usklađivanja regulacije koncesija s drugim zakonima u Republici Hrvatskoj, u prvome radu sa Zakonom o općem upravnom postupku, Zakonom o javnoj nabavi, Zakonom o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave i sl., godine 2012. donesen je sada važeći Zakon o koncesijama koji je bio usklađen i s tadašnjim idejama pravnoga uređenja koncesija u pravu Europske unije, čija je država članica Republika Hrvatska tek trebala postati. Ovaj Zakon postavio je načela dodjele koncesija i njihove provedbe, vrlo je detaljno uredio poduzimanje radnji ne samo u postupku dodjele koncesije i pri sklapanju ugovora o koncesiji, već i prije pokretanja ovoga postupka, utvrdio je i razradio brojne praktične institute koji imaju važnu ulogu tijekom obavljanja koncesijske djelatnosti te osigurao pravnu zaštitu kako u upravnom tako i u sudskom postupku. Međutim, posljednjih godina u javnosti su isticani i neki nedostaci ovoga Zakona.
Ujedno, ovaj Zakon nije uspio prevladati konceptualnu raznolikost i neka neopravdana suštinska odstupanja koja su učinjena zakonima kojima se uređuju koncesije u pojedinim upravnim područjima, kao što su npr. Zakon o cestama, Zakon o komunalnom gospodarstvu, Zakon o lovstvu, Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda, Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, Zakon o rudarstvu, Zakon o elektroničkim komunikacijama, Zakon o vodama, Zakon o željeznici i sl. Zbog nomotehničkih propusta pri donošenju zakona kojima se uređuju koncesije u pojedinim upravnim područjima, pojedine norme već propisane Zakonom o koncesijama u ovim se zakonima nepotrebno ponavljaju, neka važna pitanja ostaju dvojbena ili nedorečena, propisuje se poduzimanje nekih radnji koje ekonomičnošću i efikasnošću ne opravdavaju obvezatnost koja im je pridijeljena, ili se jednostavno ne predviđa mogućnost primjene koncesije u slučajevima u kojima se ona pokazuje oportunom. Ovi zakoni jedino bi trebali utvrditi specifičnosti koje se tiču dokumentacije za nadmetanje u postupku dodjele koncesije, utvrditi tijela nadležna donijeti odluku o koncesiji ili sklopiti ugovor koncesiji, propisati rok na koji se neka koncesija može dodijeliti, postaviti način određivanja i naplate koncesijske naknade i naknade za koncesiju, propisati neke specifičnosti prava i obveza davatelja koncesije i koncesionara u pojedinom upravnom području i sl.
Od 1. srpnja 2013. godine, tj. pristupanja Europskoj uniji, neka materijalna prava, ali i postupovna pravila u Republici Hrvatskoj uređena su pravnom stečevinom Europske unije. Slijedom toga, na pravno uređenje koncesija u Hrvatskoj danas se primjenjuje još i Direktiva 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. godine o dodjeli ugovora o koncesiji. Među njezinim ciljevima posebno se ističe povećanje pravne sigurnosti preciznim utvrđivanjem koncesija i postavljanjem okvirnih načela postupka njezine dodjele, uklanjanje zapreka iz nacionalnih propisa koje priječe tržišnu utakmicu u nekim državama članicama te osiguravanje kvalitetne pravne zaštite svim gospodarskim subjektima koji sudjeluju u postupku dodjele koncesija. Ova Direktiva ipak ima ograničenu primjenu u području koncesija. Njezina primjena ograničena je samo na određena upravna područja te koncesije odgovarajuće vrijednosti, dok ostale koncesije ostaju izvan njezina dosega.
Republika Hrvatska ovu Direktivu bila je obvezna u svoj pravni sustav implementirati najkasnije do 18. travnja 2016. godine. Međutim, ona to nije učinila do danas. Implementacija ove Direktive u određenoj mjeri zahtjeva intervencije u odredbe Zakona o koncesijama, ali i u druge zakone kojima se uređuju koncesije u posebnim upravnim područjima. U tu svrhu već je izrađen nacrt novoga Zakona o koncesijama, koji uistinu usklađuje hrvatsko koncesijsko pravo s propisima Unije. Ovaj nacrt uključuje i neke važne novine koje mijenjaju pravnu prirodu nekih postojećih instituta koncesijskog prava te će na taj način imati važne posljedice u hrvatskom pravnome sustavu. Čini se da je i nakon izrade ovoga nacrta Zakona ostao otvoren prostor za neke usklađenja i poboljšanja hrvatskog koncesijskog prava, a sukladno hrvatskoj pravnoj kulturi te otklanjanja nekih već uočenih nedostataka važećega Zakona o koncesijama, a što je nažalost, barem u ovoj fazi izrade Zakona propušteno. Stoga se nadamo da će se do usvajanja ovoga zakonskoga teksta u Hrvatskome saboru, hrvatsko opće koncesijsko pravo učiniti još boljim, kako bi koncesije dodatno doprinijele boljitku životnoga standarda svih građana.