Autor: Prof. dr. sc. Dario Đerđa, predstojnik Katedre za upravno pravo, Pravni fakultet u Rijeci
Upravna djelatnost najučestalija je pravna djelatnost u svakoj modernoj državi. Građani, poduzetnici i druge osobe, zahtijevajući priznavanje nekih prava ili izvršavajući odgovarajuće obveze kojima doprinose zajednici u kojoj žive, u stalnom su odnosu s državom odnosno jedinicama lokalne i područne samouprave. Putem potvrda i drugih uvjerenja koja pribavljaju od državnih ili lokalnih tijela ostvaruju brojna prava, a nerijetko ova tijela upozoravaju i na nužnost zaštite privatnog, baš kao i javnoga interesa. Posljednjih desetljeća pojedinci sve češće zahtijevaju pružanje neke usluge komunalnog ili drugog javnog značaja, kojom javna vlast treba doprinijeti kvaliteti života u lokalnoj zajednici. U upravnim stvarima u ime i za račun države te jedinica lokalne i područne samouprave, upravna tijela istupaju jednostrano i s autoritetom vlasti, odlučujući o pravima i obvezama pojedinaca putem rješenja, zabrana, a ponekad i izričući novčane kazne.
Odnos upravnoga tijela i pojedinaca odražava značajnu hijerarhijsku neravnopravnost u korist prvonavedenih. Ona je nužna pretpostavka obveznosti odluka javne vlasti te jamstvo njihove provedivosti u praksi. Lišene obilježja jednostranosti i autoritativnosti upravne odluke u praksi bi nerijetko ostajale bez pravnoga učinka te predstavljale tek „mrtvo slovo na papiru“. Međutim, jednostranost i autoritativnost upravnih odluka istovremeno su najčešća prijetnja zakonitom uživanju prava pojedinaca, kao i zaštiti njihovih pravnih interesa. Stoga, svaka moderna država računa i posebno treba voditi o ovlastima javne uprave te o zakonitosti njezinih odluka i drugih radnji koje poduzima.
Ona ovo čini u prvome redu posebno normirajući pravila postupka koja su upravna tijela obvezna provoditi pri donošenju upravne odluke odnosno određujući pravila koja ova tijela trebaju primjenjivati pri poduzimanju neke radnje iz područja upravnoga prava, koja ima neposredan učinak na prava, obveze i pravne interese pojedinca. Obvezujući upravna tijela na poštivanje precizno postavljenih postupovnih pravnih pravila, država već preventivno štiti prava i pravne interese građana i drugih osoba, priječeći tako donošenje nezakonitih odluka. U tu svrhu posebno važnu ulogu imaju pravila upravnoga postupka, utvrđena Zakonom o općem upravnom postupku, ali i drugim zakonima koji uređuju pojedino upravno područje. Pravilima upravnog postupka propisane su radnje koje upravna tijela moraju, odnosno mogu poduzeti prilikom donošenja rješenja, kao pojedinačne odluke o pravima, obvezama i pravnim interesima neke osobe. Propisan je, također, oblik i sadržaj rješenja te pravni lijekovi koji se mogu koristiti radi osporavanja njegove zakonitosti i svrhovitosti. Zakon o općem upravnom postupku cjeloviti je zakon koji svojim odredbama vodi upravnoga službenika prema zakonitom i pravilnom rješavanju upravne stvari. To čini nalažući ovoj osobi poduzimanje određenih radnji kojima se stranka u postupku obavještava o vođenju postupka, utvrđenim činjenicama i izvedenim dokazima. Ovaj postupak stranci jamči aktivni procesni položaj te joj omogućuje očitovanje o utvrđenim činjenicama, predlaganje dokaza, ali i osporavanje njihove istinitosti. Stranci otvara pravo informirati se o stanju rješavanja predmeta te angažirati pravnoga zastupnika, istovremeno namećući upravnome tijelu obvezu utvrditi materijalnu istinu te zasnovati odluku na istinitim činjenicama i okolnostima koje su osnova primjene materijalnoga pravnog propisa.
Iako je Zakon o općem upravnom postupku detaljno uredio sve faze upravnoga postupka, tj. pokretanje postupka, utvrđivanje činjeničnog stanja i meritorno odlučivanje, u donošenju rješenja uz ovaj je Zakon nužno primijeniti i postupovna pravila sadržana u zakonima koji uređuju pojedina upravna područja. Unatoč tome što je Zakon o općem upravnom postupku temeljni postupovni zakon, on je ujedno samo jedan od propisa koje je potrebno primijeniti pri rješavanju neke upravne stvari.
Primjerice, ako se pozornost usmjeri na dodjelu koncesija na pomorskome dobru, kao gospodarski i financijski izuzetno važnom pravnom institutu, uz Zakon o općem upravnom postupku nužno je istovremeno primijeniti i Zakon o koncesijama, Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, a često i niz podzakonskih propisa kojima su uređena neka materijalna ili postupovna pitanja.
Propisi doneseni u posebnim upravnim područjima u konkretnom slučaju sadrže odredbe o nadležnosti za vođenje upravnog postupka, propisuju načine pokretanja postupka te specificiraju sadržaj zahtjeva i priloge koje je uz zahtjev potrebno podnijeti. Oni, nadalje, utvrđuju pretpostavke za dodjelu prava ili nametanje obveze, propisujući sadržaj rješenja, a ponekad i rok za njegovo donošenje. U pravilu se referiraju i na pravo pojedinca izjaviti žalbu te određuju nadležno drugostupanjsko tijelo. Međutim, ovi zakoni najčešće ne propisuju može li stranka samostalno poduzimati postupovne radnje i koje, tko sve može zastupati stranku niti kako postupiti u slučaju sukoba interesa službenika koji vodi postupak i odlučuje u upravnoj stvari. Oni često ne propisuju niti može li stranka proširiti ili izmijeniti svoj zahtjev, treba li se u postupku provesti usmena rasprava, kako tijelo i stranka mogu komunicirati, kako se obavlja dostava i sl. Stoga je ove zakone nužno primjenjivati u kombinaciji sa Zakonom o općem upravnom postupku, pri tome posebno vodeći računa o načelima koja uređuju odnos hijerarhijski višeg i nižeg, posebnog i općeg te novijeg i starijeg zakona. Upravo primjenom načela lex superior derogat legi inferiori, lex specialis derogat legi generali i lex posterior derogat legi priori zaključuje se o primjeni mjerodavne pravne odredbe u slučajevima primjene više relevantnih zakona i drugih propisa, a koji sadrže nejasne ili međusobno neusklađene odredbe, otvarajući time dvojbe o primjeni relevantne pravne odredbe.
U području koncesija na pomorskom dobru, ali i u drugim važnim postupcima koji se vode u svezi s ovim iznimno oskudnim i vrijednim nacionalnim resursom koji zahtjeva posebnu zaštitu, u praksi se nerijetko postavljaju pitanja, kao npr. kada se upravni postupak smatra pokrenutim; treba li stranka biti obavještena o vođenju konkretnoga postupka pokrenutoga po službenoj dužnosti i na koji ju je način upravno tijelo obvezno obavijestiti o vođenju takvoga postupka; koja su postupovna prava stranke u postupku; u kojem je roku upravno tijelo obvezno riješiti upravnu stvar te koje su posljedice propuštanja takvoga roka; koji je značaj propuštanja uključiti u postupak protivnu stranku; kako odrediti mjerodavno drugostupanjsko tijelo kojemu se izjavljuje žalba; kojoj metodi tumačenja dati prednost u slučaju pravnih praznina i antinomija u relevantnim zakonima i drugim propisima i sl.
Posebno se važnim čini i zakonsko utvrđivanje ugovora o koncesiji upravnim ugovorom, a pitanja sklapanja, izvršavanja i raskida kojega nisu u dostatnoj mjeri utvrđena Zakonom o općem upravnom postupku, već je u svezi s ovim ugovorima potrebno primijeniti i propise donesene u posebnim upravnim područjima. Na sva ova pitanja odgovore treba naći u relevantnim pravnim propisima te upravnosudskoj i upravnoj praksi, a koje upravni službenici i pravni zastupnici stranaka kontinuirano trebaju pratiti.
Upravo inzistiranje na pravilnom vođenju upravnoga postupka od upravnih službenika, ali i stranaka koje u tim postupcima sudjeluju, jamstvo je zakonitoga rada javne uprave, zaštite stečenih prava i legitimnih očekivanja pojedinca i ostvarivanja vladavine prava, kao nužnih pretpostavki privlačenja domaćih i stranih investitora te gospodarskog razvoja države uopće. Dobrim poznavanjem pravila upravnoga postupka te pridržavanjem temeljnih pravnih vrijednosti svih sudionika ovih izuzetno brojnih pravnih postupaka – i upravnih službenika i stranaka i njihovih pravnih zastupnika – možemo doprinijeti ostvarivanju boljega, sigurnijega i pravičnoga društva, kakvo trebamo ostaviti budućim naraštajima.