Autor: Mr. sc. Olga Jelčić, dipl. iur. – Sutkinja Vrhovnog suda u mirovini
Novi Zakon o koncesijama (Narodne novine 69/17. stupio na snagu 22. srpnja 2017.; dalje ZK) omogućava koncesionaru ograničeno raspolaganje ugovornim pravom koncesije i pritom propisuje oblike i pretpostavke za raspolaganje (čl. 66. prijenos ugovora o koncesiji, čl. 67. založno pravo na koncesiji te čl 68. i 69. podugovor i potkoncesija).
Za primjenu ZK-a u cjelini, pa tako i odredaba kojima se uređuje raspolaganje koncesijom bitna je odredba čl. 1. st. 2. tog Zakona, prema kojoj se na pitanja koja nisu uređena ZK-om odgovarajuće primjenjuju posebni zakoni te propisi kojima se uređuje javna nabava.
Time je otklonjena mogućnost primjene pojedinih pravila posebnih zakona koja uređuju koncesije različito od krovnog ZK-a, odnosno koja s tim Zakonom nisu usklađena.
U izvješću Ministarstva financija o provedenoj politici koncesija za 2014. i 2015. godinu podnesenog Vladi RH 22. ožujka 2016., glede usklađenosti posebnih zakona s krovnim ZK-om bilo je konstatirano da su svi posebni zakoni usklađeni s ZK-om izuzimajući Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11 i 56/16; dalje ZPDML), “koji je u postupku usklađenja”. Budući da novi ZPDML još nije donesen, a važeći se ZPDML temelji na odredbama Zakona o koncesijama iz 1992. godine i nije se usklađivao s kasnije donesenim ZK-ima (2008., 2012. i 2017. godine), to se odredbe ZK-a o raspolaganju koncesijom na pomorskom dobru primjenjuju i kada ZPDML te podzakonski propisi doneseni na temelju tog Zakona, propisuju drukčije.
Prema ZK-u koncesionar može raspolagati koncesijom u okviru pravila koja propisuje na način da:
- u cijelosti prenese ugovor o koncesiji na treću osobu,
- na koncesiji osnuje založno pravo u korist financijskih institucija i
- podugovorom ili potkoncesijom trećoj osobi povjeri izvođenje određenih radova ili pružanja pojedinih usluga iz ugovora o koncesiji u manjem opsegu te obavljanje sporednih djelatnosti.
Prijenos ugovora o koncesiji
Prijenos ugovora o koncesiji je pravni posao kojim koncesionar na treću osobu prenosi sva prava i obveze koji proizlaze iz ugovora o koncesiji prema njihovom sadržaju i stanju u trenutku sklapanja ugovora o prijenosu. Uz ugovor o koncesiji prenosi se i odluka o davanju koncesije na temelju koje je taj ugovor bio sklopljen. Sklapanjem ugovora prijenosu koncesije stjecatelj koncesije postaje koncesionar, a prenositelju koncesije to svojstvo prestaje. Prema odredbi čl. 63. st. 4. ZK-a promjena koncesionara na temelju ugovora o prijenosu koncesije ne predstavlja bitnu izmjenu ugovora o koncesiji, tako da zbog toga ne dolazi do pokretanja novog postupka davanja koncesije.
Koncesionar može prenijeti ugovor o koncesiji na treću osobu u slučajevima i uz pretpostavke propisane čl. 66. ZK-a.
Bez obzira na predmet ugovora o koncesiji i treću osobu na koju koncesionar prenosi taj ugovor, za valjanost prijenosa treba pribaviti suglasnost davatelja koncesije te prijenosom ugovora ne smije biti umanjena kvaliteta niti narušen kontinuitet njegove provedbe (čl. 66. st.1. i 2. ZK-a).
Budući da ZK ne sadrži pravila o postupku pribavljanja suglasnosti od davatelja koncesije za prijenos koncesije niti određuje način utvrđivanja da prijenosom neće biti umanjena kvaliteta i kontinuitet njezine provedbe, ukoliko se radi o koncesiji na pomorskom dobru, trebalo bi primijeniti Uredbu o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (NN 23/04., 101/04., 39/06., 63/08., 125/10., 102/11. i 83/12.; dalje Uredba), u dijelu koji nije u suprotnosti sa ZK-om, a prema kojoj prije sklapanja ugovora koncesionar podnosi nadležnom davatelju koncesije pisani i obrazloženi zahtjev za davanje suglasnosti.
U okviru nabrojanih obveza i ovlasti davatelja koncesije u Glavi II. ZK-a navedena je i njegova obveza poduzimanja svih propisanih radnji sa svrhom osiguranja uredne provedbe ugovora o koncesiji. Davatelj koncesije može, prema odredbi čl. 73. st. 1. toč. 7. ZK-a, jednostrano raskinuti ugovor o koncesiji, ako je koncesionar suprotno odredbama tog Zakona prenio na treću osobu svoja prava iz ugovora o koncesiji.
Mogućnost prijenosa ugovora o koncesiji dopuštena je pod uvjetima propisanim ZK-om u slučaju određenih promjena vlasništva ili upravljačkih prava kod koncesionara te u korist kreditora – financijske institucije. Treća osoba kojoj koncesionar prenosi ugovor o koncesiji mora ispunjavati uvjete sposobnosti određene za koncesionara u dokumentaciji za nadmetanje i obavijesti o namjeri davanja koncesije.
Kao što je to bilo u Zakonu o koncesijama iz 2012. godine (Narodne novine 78/12. i 152/14., čl. 41. st. 3.) istovjetno je prema odredbi. čl. 66. st. 3. ZK-a moguć prijenos ugovora o koncesiji dan za radove (izvođenje i/ili projektiranje radova gradnje objekata, izgradnje autocesta, hidrograđevinskih objekata i drugih radova navedenih u Prilogu I. ZK-a) ili ugovora o koncesiji za usluge (zdravstvene, društvene, hoteljerske i dr. navedene u Prilogu III. ZK-a), kada je koncesionar koji prenosi ugovor o koncesiji društvo posebne namjene, kod kojeg je došlo do promjene vlasništva ili upravljačkih prava, kao posljedica prijenosa dionica i poslovnih udjela. U ovom slučaju za prijenos ugovora o koncesiji uz pisanu suglasnost davatelja koncesije potrebno je zatražiti očitovanje i ministarstva nadležnog za financije. Pojam društva posebne namjene u ZK-u ima značenje propisa kojim se uređuje javno-privatno partnerstvo, tj. radi se o društvu kojeg osniva ponuditelj, radi sklapanja i provedbe ugovora o javno-privatnom partnerstvu s javnim partnerom.
Suglasnost davatelja koncesije nije potrebna kada je promjena vlasništva ili upravljačkih prava posljedica redovitog trgovanja dionicama na uređenom tržištu kapitala ili ovrhe osiguranja za povrat kredita danog u svrhu provedbe ugovora o koncesiji na koje osiguranje je davatelj koncesije prethodno dao suglasnost.
Prema ZK-u iz 2012. ugovor o koncesiji mogao je biti prenesen trećoj osobi samo ako je koncesionar bio društvo posebne namjene a predmet koncesije javni radovi i usluge. Odredbom čl. 66. st. 4. proširena je mogućnost prijenosa ugovora o koncesiji na slučajeve promjene vlasništva nad koncesionarom po provedenom postupku restrukturiranja koncesionara u predstečajnom postupku, tako što je došlo do spajanja postojećeg koncesionara s budućim koncesionarom ili drugih oblika stjecanja vlasništva treće osobe kojoj se prenosi koncesija nad koncesionarom, a proistječu iz provedenog postupka restrukturiranja. Mogućnost prijenosa ugovora o koncesiji u ovom slučaju nije ograničena s obzirom na predmet koncesije, izuzev ako je zakonom za određene koncesije što drugo propisano.
Davatelj koncesija daje suglasnost za prijenos ugovora o koncesiji ako je u tom ugovoru, kojeg je sklopio s koncesionarom, predviđeno da je koncesionar ovlašten prenijeti ugovor o koncesiji u korist financijskih institucija koje mu daju kredit/e u svrhu provedbe ugovora o koncesiji (čl. 66. st. 5. ZK-a), a to samo u slučaju ako koncesionar ne ispunjava obveze iz ugovora o koncesiji, što može dovesti do raskida toga ugovora (primjerice neuredno plaćanje naknade za koncesiju, kao i iz drugih razloga iz čl. 73. ZK-a). Dakle, za prijenos ugovora o koncesiji u ovom slučaju pretpostavka je da je ta mogućnost predviđena u ugovoru o koncesiji. Istovjetnu odredbu je sadržavao i ZK iz 2012.
Davatelj koncesije može ovlastiti financijsku instituciju – vjerovnika da koncesiju prenese na treću osobu, koja ispunjava uvjete sposobnosti određene za koncesionara u dokumentaciji za nadmetanje i obavijesti o namjeri davanja koncesije.
ZK posebno uređuje prijenos ugovora o koncesiji u slučaju prijenosa obrta zbog mirovine obrtnika ili nasljeđivanja obrta nakon obrtnikove smrti (st. 7. čl. 66.). Radi se o specifičnoj situaciji kada zbog određenih objektivnih okolnosti obrtnik – koncesionar ne može ili neće obavljati djelatnost koja je predmet koncesije. U propisima koji su uređivali koncesije do stupanja na snagu ZK-a ova situacija nije bila regulirana.
Prijenos ugovora o koncesiji s prijenosom obrta može se provesti za koncesije za usluge te za koncesije za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra, kada je procijenjena vrijednost koncesije manja od vrijednosnog praga, koji je definiran na razini Europske unije u iznosu 5,2 milijuna EUR. Za prijenos koncesije i u ovom slučaju je nužna suglasnost davatelja koncesije.
Založno pravo na koncesiji
Jedan od načina raspolaganja koncesijom je osnivanje založnog prava na koncesiji kao sredstvu osiguranja. Prema odredbi čl. 67. ZK-a založno pravo na koncesiji može se osnovati samo u funkciji provedbe ugovora o koncesiji. Pravo koncesije kao cjelinu (ne pojedina prava koja čine koncesiju) koncesionar može založiti uz suglasnost davatelja koncesije i u korist financijskih institucija, radi osiguranja tražbina tih institucija na temelju ugovora o kreditu danog radi provedbe ugovora o koncesiji (čl. 67. st. 1.) Time se omogućava osnivanje prava zaloga na koncesiji kao jedinstvenom pravu i to isključivo radi osiguranja tražbina proisteklih iz namjenskih kredita koji su pribavljeni od financijskih institucija u svrhu provedbe ugovora o koncesiji, te je izričito zabranjeno uključivati bilo kakve druge tražbine financijske institucije prema koncesionaru po bilo kojim drugim osnovama.
Prije osnivanja založnog prava na koncesiji te ponovno prilikom ostvarenja prava na namirenje osigurane tražbine propisana je obveza utvrđivanja vrijednosti koncesije, radi utvrđivanja odnosa vrijednosti koncesije s vrijednošću tražbine založnog vjerovnika. Elementi za procjenu vrijednosti koncesije sadržani u odredbi čl. 20. ZK-a, ali se postavlja pitanje tko utvrđuje vrijednost koncesije, što je bitno radi izbjegavanja mogućih zlouporaba.
Založni vjerovnik, čiju osiguranu dospjelu tražbinu koncesionar – založni dužnik nije namirio, ovlašten je svoje pravo na namirenje realizirati prijenosom prava koncesije na treću osobu koja ispunjava uvjete sposobnosti određene za koncesionara u dokumentaciji za nadmetanje i obavijesti o namjeri davanja koncesije, uz prethodnu suglasnost davatelja koncesije.
Odredbe ZK-a o zalogu na pravu koncesije, samo u osnovi uređuju ovaj institut, stoga se u odredbi st. 6. čl. 67. upućuje na primjenu odgovarajućih odredbi propisa kojima se uređuje založno pravo. Međutim, kada se radi o koncesiji na općem dobru (npr. pomorskom dobru) nužno je zbog posebnog pravnog režima, cjelovito regulirati zalog na pravu koncesije u skladu sa ZK-om, ali vodeći računa o ZPDML i pravnim specifičnostima općeg dobra.
Podugovor i potkoncesija
Prema ZK-u koncesionar može raspolagati koncesijom tako da ugovorom na treću osobu prenese dio ovlasti koje ima na temelju ugovora o koncesiji. Oblici takvog raspolaganja su podugovor i ugovor o potkoncesiji. Međutim, ZK pobliže ne definira navedena dva pravna posla, niti određuje bitna obilježja po kojima se međusobno razlikuju. Naime, odredba čl. 68. st. 1. ZK-a glasi:
“Za vrijeme trajanja ugovora o koncesiji, koncesionar može s trećim osobama sklopiti podugovor i/ili ugovor o potkoncesiji radi:
a) izvođenja određenih radova ili pružanja pojedinih usluga iz ugovora o koncesiji u manjem opsegu
b) obavljanja sporednih djelatnosti.“
Sporedna je djelatnost je svaka djelatnost koja nije djelatnost predmeta koncesije, ali je s njom povezana tako što služi njezinom obavljanju ili je potrebna za njezino uspješno izvršenje (čl. 5. toč. 24. ZK-a).
Iz citirane odredbe proizlazi, da koncesionar može s trećom osobom sklopiti podugovor i ugovor o potkoncesiji za istovjetne djelatnosti (toč. a) i b)). Međutim, za sklapanje ugovora o potkonesiji postoji ograničenje, jer ga koncesionar može sklopiti samo kada iz objektivnih opravdanih razloga nije moguće sklopiti podugovor. Budući da zakonodavac nije pobliže odredio „objektivne opravdane razloge“, bit će potrebno to pitanje posebnim zakonom ili podzakonskim propisom detaljnije regulirati, kako bi se izbjegle različite prakse i time dovela u pitanje pravna sigurnost.
Kada je predmet koncesije nekretnina koja ne može biti objektom stvarnih prava (prava vlasništva, realnih tereta i dr.), što uključuje i pomorsko dobro, isključena je mogućnost sklapanja podugovora. Koncesionar može radi izvođenja radova, pružanja usluga i obavljanja sporednih djelatnosti iz st.1. čl. 68. ZK-a, s trećom osobom sklopiti samo ugovor o potkoncesiji, pri čemu se mogućnost sklapanja tog ugovora ne vezuje isključivo za koncesiju za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, kako je to određivao ZK iz 2012.
Mogućnost sklapanja i opsega podugovora i ugovora o potkoncesiji davatelj koncesije mora predvidjeti u studiji opravdanosti davanja koncesije, dokumentaciji za nadmetanje, obavijesti o namjeri davanja koncesije kao i u ugovoru o koncesiji, s tim da je davatelj koncesije ovlašten zahtijevati da ponuditelj već u dokumentaciji za nadmetanje navede podatke o trećoj osobi s kojom namjerava sklopiti podugovor ili ugovor o koncesiji.
ZK izričito zabranjuje zlouporabu ovlasti koncesionara na sklapanje ovih ugovora u smislu neopravdanog izbjegavanja izvršenja obveza koje ima na temelju ugovora o koncesiji ili u svrhu prenošenja koncesije podugovaratelju ili potkoncesionaru (čl. 68. st. 5. ZK).
Za sklapanje podugovora ili ugovora o potkoncesiji, kao i za promjenu osobe podugovaratelja odnosno potkoncesionara ili izmjenu sadržaja sklopljenog podugovora ili ugovora o potkoncesiji koji je već sklopljen i traje, koncesionar je obvezan prethodno pribaviti pisanu suglasnost davatelja koncesije.
Podugovor ili ugovor o potkoncesiji može se sklopiti najdalje na rok na koji je sklopljen ugovor o koncesiji.
Sklapanjem podugovora i ugovora o koncesiji nastaje samostalni pravni odnos između koncesionara i treće osobe s kojom je pravni posao sklopljen, pa sukladno tome prava i obveze koncesionara prema davatelju koncesije ostaju neizmijenjena i to ne utječe na odgovornost koncesionara za provedbu ugovora o koncesiji. Koncesionar ima pravo na naknadu po osnovi sklopljenog podugovora i ugovora o potkoncesiji, koja mora biti razmjerna vrijednosti sklopljenog pravnog posla.
Primjerak podugovora ili ugovor o potkoncesiji koncesionar dostavlja davatelju koncesije, a on podatke o pravnom poslu unosi u Registar koncesija.
Uvodno je rečeno da se odredbe posebnih zakona i podzakonskih propisa donesenih na temelju tih zakona, koji uređuju koncesije, a protivne su ili nisu usklađene s ZK-om ne mogu primjenjivati. Prema odredbi čl. 68. st. 6. ZK-a na podugovor ili ugovor o potkoncesiji osim odredbi toga Zakona na odgovarajući način primjenjuju odredbe posebnih zakona.