Autor: Mr.sc. Olga Jelčić, dipl.iur.
Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske ukinute su odredba članka 118. stavka 2. i dio odredbe st. 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama.
Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske br. U-I-4445/2008 i U-I-2231/2009 od 4. listopada 2011. (Narodne novine 123/2011) pokrenut je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom čl. 17., 34. i 118. st. 2. i 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (“Narodne novine” broj 158/03, 141/06 i 38/09 – dalje ZPDML), te su u članku 118. ukinuti stavak 2. i stavak 3. u dijelu koji glasi:
“te će Državno odvjetništvo postupiti sukladno stavku 2. ovoga članka.”
Ujedno je rješenjem odlučeno da se ne prihvaćaju prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 17. i 34. ZPDML-a.
Razlozi zbog kojih je Ustavni sud Republike Hrvatske ukinuo odredbe čl. 118. st. 2. i dijelom st. 3. ZPDML-a.
Članak 118. stavci 1.– 3. ZPDML-a glase:
“Upisi prava vlasništva ili kojega drugoga stvarnog prava na zemljištu i građevinama na pomorskom dobru za koje se ne može dokazati pravno valjan način stjecanja pravno su nevaljani.
Državni odvjetnik podnijet će prijedlog zemljišnoknjižnom sudu radi brisanja upisa prava vlasništva ili drugoga stvarnog prava na pomorskom dobru iz stavka 1. ovoga članka i upisati pomorsko dobro.
Granica pomorskog dobra utvrđena prema Pomorskom zakoniku ostaje na snazi, te će Državno odvjetništvo postupiti sukladno stavku 2. ovoga članka.”
U odredbi čl. 118. st. 1. ZPDML-a polazi se od oborive predmnjeve da se svi zemljišnoknjižni upisi prava vlasništva i drugog stvarnog prava na zemljištu i građevinama na pomorskom dobru smatraju pravno nevaljanim. Stoga je na upisanom vlasniku odnosno nositelju drugog stvarnog prava teret dokazivanja da je pravo vlasništva “stekao na pravno valjan način.”
Na toj se predmnjevi, prema zakonu, temelji ovlast nadležnog državnog odvjetništva da u zemljišnoknjižnom kao izvanparničnom postupku, zatraži upis brisanja prava vlasništva ili drugog stvarnog prava i upis pomorskog dobra, iako u parnici ili drugom mjerodavnom postupku prethodno nije bio utvrđen “nevaljan način stjecanja” vlasništva odnosno drugog stvarnog prava.
U prijedlogu za ocjenu ustavnosti citiranih odredbi ZPDML-a u bitnome se navodi da je “ovakvim zakonodavnim okvirom pružena mogućnost da se o određenim pravima odlučuje u jednom izvanparničnom postupku, temeljem diskrecijske odluke državnog odvjetnika, odnosno ovlaštenicima takvih prava je u potpunosti onemogućeno da o njihovim pravima odlučuje nepristrani i neovisni sud čime je nesporno povrijeđen Ustav Republike Hrvatske.”
Ocjenjujući navode u prijedlogu za ocjenu ustavnosti čl. 118. st. 2. i 3. ZPDML-a Ustavni sud Republike Hrvatske u obrazloženju svoje odluke zauzeo je sljedeće pravno shvaćanje:
“Ustavni sud prihvaća stajalište Ministarstva (iz očitovanja navedenog u točki 7. ove odluke i rješenja), da pri podnošenju prijedloga za upis pomorskog dobra u zemljišne knjige Državno odvjetništvo, kao zakonski zastupnik Republike Hrvatske, postupa u skladu sa svojim zakonskim ovlastima. Ustavni sud ističe, međutim, da (i) u tom slučaju Državno odvjetništvo ima položaj stranke u postupku na koju se, jednako kao na sve druge sudionike zemljišnoknjižnog postupka, odnose pravila zemljišnoknjižnog prava o upisu ili brisanju prava vlasništva ili nekog drugog stvarnog prava u zemljišne knjige.”
“Iz sadržaja stavka 2. članka 118. ZoPDiML-a proizlazi da brisanje upisanog knjižnog vlasnika na pomorskom dobru provodi zemljišnoknjižni sud po prijedlogu Državnog odvjetnika, koji taj prijedlog podnosi polazeći od presumpcije iz stavka 1. tog članka da su upisi za koje se ne može dokazati da su stečeni na pravno valjan način, pravno nevaljani.
Ustavni sud opetovano ističe da je riječ o upisima u javni registar (koji uživa javnu vjeru) koje je naložilo (odobrilo) tijelo javne vlasti (zemljišnoknjižni sud) nakon što je prethodno utvrdilo da su ispunjene sve pretpostavke za upis, uključujući i postojanje (valjane) tabularne isprave. Stoga za njih, kao opće načelo, vrijedi presumpcija valjanosti i istinitosti upisa, tako dugo dok to netko s uspjehom, na temelju provedenog postupka i u njemu podnesenih dokaza, ne ospori.
U slučaju iz stavka 2. članka 118. ZoPDiML-a, polazi se, međutim, od presumpcije da su svi takvi upisi nevaljani pa proizlazi da Državni odvjetnik prilikom podnošenja prijedloga za upis nije dužan dokazivati da je riječ o pravno nevaljanim upisima.
Nadalje, iz stipulacije stavka 1. članka 118. ZoPDiML-a dokazivati suprotno, da je na pravno valjan način stekao vlasništvo, trebao bi upisani (knjižni) vlasnik. Međutim, on uopće nije upoznat da se vodi postupak brisanja njegovog vlasništva, jer postupak brisanja provodi zemljišnoknjižni sud, po pravilima izvanparničnog postupka. Takvim uređenjem, u postupku brisanja vlasniku nije pružena mogućnost osporavanja propisane presumpcije, zbog toga jer osporeni članak 118. ZoPDiML nije predvidio postupovna pravila koja bi odstupila od općih pravila ZZK-a koja predviđaju pisani postupak, bez rasprave i bez dostavljanja naknadnih dokaza ili iznošenja novih činjenica u žalbenom postupku.
Proizlazi, dakle, da se upisanom knjižnom vlasniku briše pravo vlasništva, s faktičnim učincima izvlaštenja, a bez prethodne mogućnosti sudjelovanja u sudskom (parničnom/kontradiktornom) postupku, u kojemu bi mu bila omogućena zaštita njegovih prava.
Slijedom svega navedenog, Ustavni sud utvrđuje da su stavak 2. i stavak 3. u dijelu koji glasi: “te će Državno odvjetništvo postupiti sukladno stavku 2. ovoga članka.” članka 118. ZoPDiML-a u suprotnosti s člankom 29. stavkom 1. u vezi s člankom 48. stavkom 1. Ustava u njegovom procesnom smislu.“
Pravni učinci ukidanja čl. 118. st. 2. i dijela čl. 3. ZPDML-a
U primjeni čl. 118. st. 2. ZPDML-a sudska praksa nije bila jedinstvena, jer su neki zemljišnoknjižni sudovi dozvoljavali upis pomorskog dobra uz istovremeno brisanje prava vlasništva odnosno prava korištenja koje je potjecalo iz vremena društvenog vlasništva, dok su drugi takve prijedloge odbijali iz razloga što je na pomorskom dobru bilo upisano pravo vlasništva.
Bez obzira što su i nakon intervencije Ustavnog suda u čl. 118. st. 2. i 3. ZPDML-a ostala i nadalje otvorena neka bitna materijalnopravna pitanja kao što su prava vlasnika odnosno nositelja drugog stvarnog prava koji dokaže valjan način stjecanja nekretnine koja je pomorsko dobro, granice pomorskog dobra koja je utvrđena prije stupanja na snagu Pomorskog zakonika iz 1994. godine i dr., iz predmetne odluke Ustavnog suda proizlazi da su citirane odredbe ukinute iz procesnih razloga tj. zbog toga :
“što zakon nije omogućio vlasniku odnosno nositelju stvarnog prava na pomorskom dobru ravnopravan status u postupku brisanja njegovog stvarnog prava upisanog u zemljišnu knjigu.”
Do eventualno drukčijeg rješenja brisanja nevaljano stečenih stvarnih prava na pomorskom dobru u novom zakonu, brisanje upisanog vlasništva ili drugog stvarnog prava na pomorskom dobru, čini se, moći će se ishoditi na temelju pravomoćne presude donesene po pravilima parničnog postupka, u kojem će Republika Hrvatska dokazivati da je određena nekretnina pomorsko dobro, a zemljišnoknjižni vlasnik ili nositelj drugog stvarnog prava da je to pravo stekao na valjan način.
Razlozi zbog kojih Ustavni sud Republike Hrvatske nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 17. ZPDML-a
Člankom 17. st. 1. ZPDML-a propisano je, da se koncesija za gospodarsko korištenje pomorskog dobra daje na temelju provedenoga javnog prikupljanja ponuda, a u st. 3. i 4. sadržani su uvjeti za davanje koncesije.
U prijedlogu za ocjenu ustavnosti odredbe čl. 17. ZPDML-a je navedeno da je predmetna odredba u suprotnosti s Ustavom, a posebice s čl. 48. st. 1. i 50. st. 2. Ustava, jer nakon upisa pomorskog dobra i provedenog koncesijskog postupka putem javnog prikupljanja ponuda, ovlaštenik koncesije dobiva pravo gospodarskog korištenja pomorskog dobra, pri čemu je bivši vlasnik ili ovlaštenik kakvog drugog stvarnog prava na pomorskom dobru koji je takva prava stekao na valjanoj osnovi potencijalno stavljen u poziciju u kojoj bi mogao izgubiti bilo kakvo pravo na pomorskom dobru. Na taj način da su bivši nositelji stvarnih prava stavljeni u poziciju kao da nikada nisu bili nositeljima takvih prava, te su neosnovano izjednačeni s ostalim potencijalnim ovlaštenicima koncesije.
Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti čl. 17. ZPDML-a, jer je “riječ o bivšim vlasnicima odnosno nositeljima stvarnih prava na pomorskom dobru. Stoga u njihovom slučaju ne može doći do miješanja u vlasnička prava koja bi uživala zaštitu u smislu članka 48. st. 1. Ustava.
Uz navedeno, Ustavni sud primjećuje da je pravni položaj osoba koje su bile vlasnici ili ovlaštenici nekog drugog stvarnog prava na pomorskom dobru (prestanak tog prava, način daljnjeg korištenja /npr. prvenstvena koncesija/, naknada za njegovo ograničavanje ili oduzimanje) bio uređen prijelaznim i završnim odredbama Pomorskog zakonika (“Narodne novine” broj 17/94., 74/94. i 43/96.) i Zakonom o morskim lukama (“Narodne novine” broj 108/95. i 97/00.).“
Iako nije bilo osnove za pokretanje postupka za ocjenu da je čl. 17. ZPDML-a protuustavan, problem valjano stečenih prava i njihovog priznavanja te načina eventualne reparacije za izvršena ulaganja svakako spada u najsloženija pitanja, koja je potrebno razriješiti u novom ZPDML-a, kako ne bi predstavljala prepreku gospodarskom korištenju i ulaganjima na pomorskom dobru.
Razlozi zbog kojih Ustavni sud Republike Hrvatske nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 34. ZPDML-a
Člankom 34. st. 1. ZPDML-a predviđena je mogućnost osiguranja tražbine zalaganjem koncesije. Zbog nedorečenosti i nejasnoća citirane zakonske odredbe, ovaj oblik osiguranja tražbina nije zaživio u praksi.
Predlagatelj je predložio ocjenu ustavnosti čl. 34. ZPDML-a, te je u bitnome istakao da sporno “uređenje založnog prava na koncesiji stavlja u povoljniji položaj založne vjerovnike u odnosu prema založnim dužnicima i stvara veliku pravnu nesigurnost, jer da ne postoji ekvivalent između vrijednosti tražbine i onoga što založni vjerovnik prijenosom koncesije na sebe dobiva, a da nije jasno egzistira li tražbina založnog vjerovnika i nakon prijenosa.” Nadalje da “članak 34. ZoPDiML-a nije u suglasnosti s člankom 49. stavkom 4. Ustava, jer nema nikakvih postupovnih odredbi koje bi regulirale način prijenosa koncesije” i da “kako se koncesija zasniva na općem dobru, ista nije naplativa, pa kao takva niti ne može biti objektom založnog prava.”
Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti čl. 34. ZPDML-a. U obrazloženju svoje odluke je naveo da “eventualna nejasnoća zakonske norme ne mora nužno značiti i njezinu neustavnost, ako je praksa te dvojbe otklonila i stvorila jasna pravila u primjeni.”
“Ustavni sud primjećuje da je pri tome zaštita pomorskog dobra, kao dobra od općeg interesa za Republiku Hrvatsku, i njegovog gospodarskog korištenja osigurana time što je pretpostavka valjanosti založnog ugovora suglasnost davatelja koncesije te što prava iz ugovora o koncesiji po osnovi založnog ugovora može preuzeti samo osoba (založni vjerovnik ili treća osoba koju on ovlasti) koja i sama ispunjava uvjete za ovlaštenika koncesije.”
“Okolnost da je založni dužnik, možda stavljen u ekonomski nepovoljan položaj ne znači da je propis koji to omogućava protuustavan, jer se radi o posljedici izazvanoj slobodnom poslovnom odlukom založnog dužnika, za koju on, kao i drugi poslovni subjekti, snosi posljedice. Po naravi stvari riječ je o slobodnoj dispoziciji ugovornih stranaka, njihovoj savjesnosti i poštenju, koja sve dok ne ugrožava samu bit prava, može biti (samo) predmet osporavanja valjanosti ugovora pred nadležnim sudom.”
Adekvatno uređenje zaloga radi osiguranja tražbina koje nastaju u vezi s gospodarenjem pomorskim dobrom još je jedno ključno pitanje, koje je nužno urediti u novom ZPDML-u uz uvažavanje načela tog pravnog instituta propisanih u Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima.
Ocjena propisa: U-I / 4445 / 2008
Odluka / rješenje: Odluka
Zemljišnoknjižni postupak je strogo formalan postupak koji se vodi po pravilima izvanparničnog postupka i u kojem se ispituje jesu li ispunjene sve pretpostavke za pojedini zemljišnoknjižni upis (načelo zakonitosti).
Jedno od najvažnijih načela zemljišnoknjižnog prava jest načelo povjerenja u potpunost i istinitost zemljišnih knjiga. Pravni učinci načela povjerenja u istinitost nastupaju kad se zemljišnoknjižno stanje razlikuje od izvanknjižnog zbog toga što je u zemljišnoj knjizi kao nositelj knjižnog prava upisana osoba koja to zapravo nije, jer je upis proveden u njezinu korist nevaljan, neistinit.
Zakon o zemljišnim knjigama sadrži odredbe za zaštitu (stvarnih, izvanknjižnih) vlasnika od takvih nevaljanih upisa (primjerice, brisovna tužba). Postupak po brisovnoj tužbi vodi se pred redovnim sudom po pravilima parničnog (kontradiktornog) postupka.
Članak 118. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama polazi od presumpcije pravne nevaljanosti (svih) upisa prava vlasništva ili kojeg drugog stvarnog prava na zemljištu i građevinama na pomorskom dobru za koje se ne može dokazati pravno valjan način stjecanja. Osporenim stavkom 2. istog članka određuje se da će Državni odvjetnik podnijeti prijedlog zemljišnoknjižnom sudu radi brisanja upisa prava vlasništva ili drugog stvarnog prava na pomorskom dobru iz stavka 1. tog članka i upisati pomorsko dobro.
Iako pri podnošenju prijedloga za upis pomorskog dobra u zemljišne knjige Državno odvjetništvo, kao zakonski zastupnik Republike Hrvatske, postupa u skladu sa svojim zakonskim ovlastima, ono i u tom slučaju ima položaj stranke u postupku na koju se, jednako kao na sve druge sudionike zemljišnoknjižnog postupka, odnose pravila zemljišnoknjižnog prava o upisu ili brisanju prava vlasništva ili nekog drugog stvarnog prava u zemljišne knjige.
Odredbe Zakona o pomorskom dobru koje državnom odvjetniku daju pravo na pokretanje zemljišnoknjižnog postupka brisanja prava vlasništva u zemljišnoj knjizi (na zemljištu i građevinama na pomorskom dobru), u kojem postupku se upisanom knjižnom vlasniku briše pravo vlasništva s faktičnim učincima izvlaštenja, a ne omogućuje mu se sudjelovanje u sudskom (parničnom/kontradiktornom) postupku, u kojem bi mu bila omogućena zaštita njegovih prava, u suprotnosti su s člankom 29. stavkom 1. u vezi s člankom 48. stavkom 1. Ustava u njegovom procesnom smislu.