Geneza nereda na pomorskom dobru

Autor: Kap. Branko Kundih dipl.iur.

Završena je javna rasprava o Nacrtu Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama koja je provedena u Rijeci, Zadru, Splitu i Dubrovniku u siječnju i veljači 2014. godine.

Rasprava je prvenstveno bila fokusirana na centralizaciju županijskih lučkih uprava, osnivanje Agencije za integralno upravljanje pomorskim dobrom, koncesije na zahtjev, kao i raspodjelu sredstava ostvarenih od gospodarskog korištenja pomorskog dobra.

Istovremeno posebnu pažnju i kritike šire javnosti izazvao je zakonski Prijedlog na osnovu kojeg se iznimno, isključivo (ekskluzivno) korištenje pomorskog dobra može dozvoliti za plaže koje su u funkciji turističkih objekata najviše kategorije.

Održane rasprave vezane uz predloženi tekst Nacrta novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama od izuzetnog su značaja kako za lokalnu i regionalnu samoupravu i upravu tako i za širu društvenu zajednicu.

Radi se o općem dobru od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku.

Međutim održane javne rasprave, prijedlozi, kritike kao i kontraprijedlozi vezani uz pojedina zakonska rješenja su samo površinski refleks dugogodišnjeg nesređenog stanja na pomorskom dobru.

U cilju spoznaje slojevite problematike pomorskog dobra potrebno je stručnu i širu javnost upoznati i podsjetiti na neka ključna i sporna dosadašnja zakonska rješenja koja su prisutna zadnjih desetljeća u Republici Hrvatskoj.

Istovremeno su iznesene pojedine ocjene i predložena određena rješenja de lege ferenda.

Uzroci nereda

Još davne 1909. god.u Beču Ulikse Eg.Stanger u svojoj studiji “Morska obala u teoriji i praksi” navodi da je na našim prostorima morska obala ostala potpuno zapušteno područje na kojem se praksa vrlo teško snalazi te su zbog nedostataka odgovarajućih zakonskih odredbi i zbog napuštanja znanstvene obrade materije na tom području do izražaja došla najnevjerojatnija pravna shvaćanja; te ovim pravnim institutom već desetljećima vlada stanje najzamršenije nejasnoće i opće nesigurnosti.

Usporedba s današnjim stanjem je više nego očita.

Nakon početka primjene Austrijskog općeg građanskog zakonika u XIX stoljeću i ustroja zemljišnih knjiga na našim prostorima, konzistentni upis pomorskog dobra se nije provodio. Danas to ima nesagledive posljedice.

Istovremeno Uredba s zakonskom snagom o pomorskom javnom dobru iz 1939. je otvorila mogućnost da se pod određenim uvjetima skine svojstvo javnog pomorskog dobra i stekne pravo vlasništva.

Zakon o pomorskom i vodnom dobru lukama i pristaništima (N.N. 19/74.) bivše Jugoslavije prvi je puta cjelovito regulirao pravni status pomorskog dobra. Zakon je bio kontradiktoran jer je s jedne strane propisivao da se na pomorskom dobru u općoj upotrebi stvarna prava na pomorskom dobru ne mogu stjecati po bilo kojoj osnovi, a s druge strane je dopuštao stjecanje parastvarnog prava korištenja u tadašnjem režimu društvenog vlasništva na objektima pomorskog dobra.

Ekstenzivnim tumačenjem Zakona pojas pomorskog dobra se nepotrebno širio bez jasno utvrđenih kriterija, dok gotovo nigdje nije uspostavljen katastar pomorskog dobra.

Bez svake sumnje današnje nesređeno stanje na pomorskom dobru možemo u jednom velikom djelu pripisati povijesnom trusnom nasljeđu zadnjih stotinu godina, uključujući sve probleme iz sustava društvenog vlasništva, posebno nakon 1974. godine.

Mislim da zatečeno stanje nije bio odlučujući ni ključni razlog današnjem neredu na pomorskom dobru.

Zatečeno stanje je samo dio mozaika cjelovitog nereda i pogodna podloga na kojoj su generirana dodatna sporna rješenja na pomorskom dobru.

Upravo zato mislim da uzrok današnje kakofonije na pomorskom dobru prvenstveno leži u kontradiktornim, podnormiranim zakonskim i provedbenim propisima koji su doneseni u periodu od 1991. do danas.

Bez definiranih ključnih strateških ciljeva na pomorskom dobru i odgovarajuće strategije, nedostatku institucija upravljanja i kontrolnih mehanizama takva situacija se mogla predvidjeti.

Okidač i generator nereda na pomorskom dobru

Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća (N.N. 19/91.) i Pomorski zakonik (N.N. 17/94.) sa svojim neprihvatljivim i u velikom djelu kontradiktornim rješenjima predstavljao je okidač i generator dvadesetogodišnjeg nereda i pravne nesigurnosti na pomorskom dobru.

Ubrzo je donesen i Zakon o morskim lukama (N.N.108/95.). Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03 ) donesen je po hitnom postupku te je objedinio materiju pomorskog dobra i morskih luka.

Evidentni problemi koji su postojali i koji su se pojavili u provedbi Pomorskog zakonika bili su jednostavno zanemareni, a prijedlozi struke bili su ignorirani ili odbačeni bez argumenata.

Naslijeđena zbrka koja je već postojala na pomorskom dobru, uključujući nedosljednosti Pomorskog zakonika i Zakona o morskim lukama, dodatno je multiplicirana donošenjem Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama 2003. koji je danas još uvijek na snazi.

Upravo zato današnje stanje nesređenih odnosa na pomorskom dobru prvenstveno je posljedica:

1. Pretvorbe društvenih poduzeća na pomorskom dobru;
2. Nekonzistentnog utvrđivanja i određivanje granica pomorskog dobra i lučkog područja kao i evidencije pomorskog dobra;
3. Nerješavanja zatečenih imovinskopravnih odnosa i zakonitog ulaganja kapitala na pomorskom dobru;
4. Neuređenog koncesijskog sustava koji je u velikom djelu dovodio do konfliktnih situacija gospodarskog korištenja i posebne uporabe pomorskog dobra;
5. Nedostatak odgovarajućeg upravnog i inspekcijskog nadzora na pomorskom dobru.

Ocjena stanja

Iako se radi više od jedne trećine državnog teritorija od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku prostor pomorskog dobra do danas nije valoriziran u punom gospodarskom smislu niti je odgovarajuće zaštićen.

Unatoč svemu, i izrazito lošem zakonskom okruženju potrebno je istaknuti pozitivne primjere kako regionalne tako i lokalne samouprave posebno u sferi davanja koncesija, određivanja granica i upravljanja pomorskim dobrom i morskim lukama zadnjih dvadeset godina.

Na takvim iskustvima i znanstvenim spoznajama treba graditi budućnost pomorskog dobra Republike Hrvatske.

Zabrinjava činjenica da je resorno Ministarstvo pomorstva prometa i infrastrukture samo u zadnjih 7 godina objavilo izuzetno veliki broj službenih što neslužbenih prijedloga i nacrta Zakona o pomorskom dobru u kojima su se uočavale zbunjujuće suprotnosti i nedosljednosti.

Sada, nakon provedenih javnih rasprava, s nestrpljenjem očekujemo konačni Nacrt Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama.

Iskreno se nadam da će predlagač novog Zakona respektirati opravdane primjedbe javnosti i argumentirane prijedloge struke, uvažavajući istovremeno rješenja krovnog Zakona o koncesijama.

1. Pretvorba na pomorskom dobru & zakonita ulaganje kapitala

• Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća (N.N. 19/91 ) stupio je na snagu 1. svibnja 1991. godine. Zakon se niti jednom odredbom nije osvrnuo na pomorsko dobro niti na određena prava društvenih poduzeća na pomorskom dobru, kao niti na posljedice pretvorbe na pomorskom dobru. Upravo zato možemo smatrati da je gordijski čvor imovinskopravnih odnosa na pomorskom dobru zapetljan na počecima pretvorbenog puta.

  U to vrijeme bilo je slučajeva da je vrijednost zemljišta pomorskog dobra ušla u temeljni kapital društva iako se onda, a niti danas na pomorskom dobru nije moglo stjecati pravo vlasništva ni drugo stvarno pravo po bilo kojoj osnovi.

• Hrvatski fond za privatizaciju u postupku pretvorbe poduzeća na pomorskom dobru u pravilu je uključivao vrijednost ulaganja u objekte ne pod stavkom “nekretnine” već pod stavkom “dugoročna ulaganja” te se vrijednost procjene poduzeća temeljila na načelu da svako ulaganje registrirano u poslovnim knjigama predstavlja imovinu.

  Svakako treba istaknuti da niti Pomorski zakonik (N.N. 17/94.) a niti Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03) nije razriješio pitanje prava trgovačkih društava nastalih pretvorbom društvenih poduzeća koja su poslovala na pomorskom dobru te koja su u vrijednost društvenog kapitala u postupku pretvorbe u stavci aktiva iskazali ulaganja na pomorskom dobru što im je tadašnji Hrvatski fond za privatizaciju odobrio.

• Posebno pravno pitanje koje do danas nije razriješeno je zakonito ulaganje kapitala na pomorskom dobru prije svega na temelju pravnih poslova, prava korištenja, samoupravnih sporazuma iz doba društvenog vlasništva, uz valjanu građevinsku dokumentaciju.

  Upozoravam na odredbu Ustava Republike Hrvatske na osnovu koje prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu se umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom, kao i na krovni Zakon o koncesijama (N.N. 143/12) na osnovu kojeg je davatelj koncesije dužan razriješiti imovinskopravne odnose kao prethodno pitanje, prije početka davanja koncesije.Posljedice

  Neriješene imovinskopravne posljedice pretvorbe i zakonitog ulaganja kapitala, gradnje na pomorskom dobru, kao i neriješeno pitanje koncesijskog statusa korisnika pomorskog dobra koji su izvršili ulaganja na pomorskom dobru po nalogu javne vlasti otežava i djelom onemogućava poslovanje trgovačkih društava.

  Postavlja se pitanje da li je moguće provesti postupak javnog prikupljanja ponuda za davanje koncesije na pomorskom dobru sukladno Zakonu, u slučaju da je utvrđena granica pomorskog dobra i provedena u zemljišnim knjigama, ako je trgovačko društvo na zakoniti način izvršilo pretvorbu na pomorskom dobru te su izgrađeni objekti procijenjeni kao ulaganja sukladno Zakonu o pretvorbi društvenih poduzeća, ili je na neki drugi zakoniti način stečen kapital i izvršena zakonita ulaganja na pomorskom dobru?

• U koncesijskoj praksi to nisu usamljeni slučajevi.

  Takva postupanja zasigurno nemaju uporište u zakonskim propisima i Ustavu Republike Hrvatske.

2. Pomorski zakonik & drama na pomorskom dobru

• Stupanjem na snagu Pomorskog zakonika (N.N. 17/94) 22. ožujka 1994. među ostalim je prestao važiti Zakon o pomorskom i vodnom dobru lukama i pristaništima (19/74.) u djelu koji se odnosi na pomorsko dobro, a istovremeno je člankom 1054. odgođena primjena odredbi koje uređuju pitanja pomorskog dobra čl.48.do 80. sve do stupanja na snagu Zakona o morskim lukama. Sve do danas ostalo je otvoreno pitanje da li je Republika Hrvatska imala pozitivno pravnih propisa o pomorskom dobru od 22. ožujka 1994. do 26. listopada, 1994. odnosno do stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika (N.N. 74/94.)Mišljenja su podijeljena.
• Nakon donošenja Pomorskog zakonika u stručnim i političkim krugovima pa i u široj javnosti osjećalo se zaprepaštenje i nevjerica:
  “morske luke nisu bile uključene u pravni režim pomorskog dobra“.
  Morska obala kao pomorsko dobro svedena je po samom zakonu na širinu od šest metara od crte srednjih viših visokih voda metara.
  U slučaju dvojbe da li određeno dobro predstavlja pomorsko dobro odluku je donosio ministar koji je određivao granicu.
  Obzirom na izuzetno ekstenzivno tumačenje pojasa pomorskog dobra od strane bivših općina (negdje do polovice gradova – hotelskih kompleksa) postojeće granice pomorskog dobra bile se neprimjenjive u praksi.
  Primjena je bila isto tako upitna obzirom da katastri pomorskog dobra nisu osnovani.
  Iz sadašnje perspektive vrijeme od 22. ožujka 1994. do 26. listopada, 1994. predstavljalo je period svojevrsne improvizacije na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini u iščekivanju odgovora Vlade Republike Hrvatske na nevjerojatnu situaciju u koju je dovedeno pomorsko dobro Republike Hrvatske. Upravo u to vrijeme provedene su neke upitne pretvorbe na pomorskom dobru.
• 26. listopada,1994. stupio je na snagu Zakon o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika (N.N. 74/94.) koji je vratio morske luke u pravni režim pomorskog dobra, širinu morske obale kao pomorskog dobra utvrdio na “najmanje šest metara” i izbrisao članak 1054. koji je doveo do pravne blokade na pomorskom dobru.
  Donošenjem Pomorskog zakonika i njegovih izmjena i dopuna (17/94.,74/94.) nije i dalje riješeno pitanje tko određuje granicu pomorskog dobra.
  U to vrijeme ministar pomorstva prometa i veza 29. ožujka 1995. god. donio je: “Obvezujuće uputstvo o provedbi sistema koncesioniranja na nespornom području pomorskog dobra“
  Obvezujuće uputstvo je omogućilo da se na području morske obale koja je neprijeporno pomorsko dobro, provodi postupak donošenja koncesija.
  Radi nedosljedne podnormiranosti Zakona, Obvezujuće uputstvo je supstituiralo provedbene propise i Zakon.
  8. lipnja 1996. stupio je na snagu Zakon o izmjena i dopuna Pomorskog zakonika (N.N. 43/96.) koji i dalje nije riješio pitanje tko određuje granicu pomorskog dobra u redovnom postupku te je u članku 50.stavak 6 “dvojbu postavio kao pravilo“.
  “U slučaju dvojbe da li određeno dobro predstavlja pomorsko dobro odluku donosi Vlada Republika Hrvatske uz prethodno pribavljeno mišljenje državnog pravobraniteljstva“
  Pomorski zakonik je pomorsko dobro označio kao opće dobro na kojem se ne može stjecati pravo vlasništva ni druga stvarna prava dok je istovremeno sadržavao kontradiktornu odredbu da ovlaštenik koncesije može uz odobrenje davatelja koncesije osnovati hipoteku pod uvjetima iz ugovora o koncesiji na objektima koje je izgradio na pomorskom dobru.
• Odredba 1038. Pomorskog zakonika u praksi se nije mogla primijeniti. Zakonik kao niti jedan drugi propis nije odgovorio na pitanje:

  “Koji je to valjani naslov i način stjecanja prava vlasništva i drugog stvarnog prava i to pravo postoji na dan stupanja na snagu Pomorskog zakonika“.
  Zakonom o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika (N.N.43/96.) u pozitivno pravo Republike Hrvatske uveo je novi pravni institut pod imenom “koncesijsko odobrenje“. Kao zagovornik instituta koncesijskog odobrenja upozoravao sam da je koncesijsko odobrenje komplementarni institut, a nikako ne može biti supstitut koncesijama na pomorskom dobru.
  Nakon stupanja na snagu Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03) koncesijska odobrenja su postepeno u velikom djelu supstituirala koncesije na pomorskom dobru.

3. Brodogradilišta & kronologija pravne nesigurnosti

• Pomorski zakonik (17/94) je u režim pomorskog dobra uključivao samo brodogradilišne navoze i lukobrane;
• Zakon o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika (74/94 ) brodogradilišne navoze više ne navodi kao pomorsko dobro nego samo luke iz čega se može zaključiti da je pomorsko dobro samo luka brodogradilišta;
• Zakon o morskim lukama (N.N. 108/95) u pomorsko dobro uključuje cijelo brodogradilište.
• Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03) u režim pomorskog dobra uključuje kao luku posebne namjene samo brodogradilišnu luku.

Postavlja se pitanje kakva je ozbiljnost i vjerodostojnost nosioca vlasti na pomorskom dobru ako svakih nekoliko godina mijenja pravni režim pomorskog dobra na tako značajnom i osjetljivom prostoru morske obale (brodogradilište). Kakva se poruka šalje potencijalnim investitorima?

4. Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama ( N.N. 158/03 )

Zakon je donesen po hitnom postupku a stupio je na snagu 15.10.2003.

Stupanjem na snagu Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama prestale su važiti odredbe o pomorskom dobru Pomorskog zakonika (N.N. 17/94., 74/94., i 43/96.) kao i Zakon o morskim lukama (N.N. 108/95 i 97/00.) Zakon, iako formalno pravno pruža pomorskom dobru zaštitu svojim nedosljednim i proturječnim odredbama, otvorio je široke mogućnosti zloporabe i slobodne interpretacije pravnih normi, a koje imaju za posljedicu stvaranje dodatne pravne nesigurnosti.

U tom smislu posebno ističem:

• Zakon prvi puta u hrvatskoj pravnoj tradiciji nasipavanje mora ne proglašava pomorskim dobrom u dijelu koji ne služi iskorištavanju mora, dok istovremeno ne propisuje parametre koji to dio morske obale ne služi iskorištavanju mora. Zakon ne pravi razliku između zakonitog i nezakonitog nasipavanja.
  Zakonska odredba da morska obala uključuje samo dio kopna nastao nasipavanjem u dijelu koji služi iskorištavanju mora ima za posljedicu da su mnogi nasipi jednostavno privedeni u vlasnički režim zahvaljujući takvom nevjerojatnom zakonskom rješenju.
  Mnogi smatraju da je to jedna od najradikalnijih izmjena na pomorskom dobru.
• Zakon je u prijelaznim i završnim odredbama članka 118. generirao dodatni nered u sferi imovinskopravnih odnosa na pomorskom dobru te je propisao:
  Upisi prava vlasništva ili kojeg drugog stvarnog prava na zemljištu i građevinama na pomorskom dobru za koje se ne može dokazati pravno valjan način stjecanja pravno su nevaljani.
  Državni odvjetnik podnijet će prijedlog zemljišnoknjižnom sudu brisanja upisa prava vlasništva ili drugih stvarnih prava na pomorskom dobru iz stavka 1.ovog članka i upisati pomorsko dobro“.
  Iz navedene zakonske odredbe proizlazi da se upisanom knjižnom vlasniku briše pravo vlasništva sa faktičnim učincima izvlaštenja bez prethodne mogućnosti sudjelovanja u sudskom postupku.
  Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske Broj: U-I-4445/2008 pokrenut je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03., 141/06., i 38/09.) te je u članku 118. ukinut stavak 2. i djelom stavak 3.
• Zakon nije razradio pravne učinke i posljedice pretvorbe te što sa zatečenim upisima stvarnog prava korištenja bivših društveno pravnih osoba niti je definirao što je valjan naslov i način stjecanja prava na pomorskom dobru.
  Zakon nije razriješio spornu odredba članka 1038. Pomorskog zakonika u odnosu na zatečene situacije u praksi niti njihove pravne učinke, nego je odredbu 1038. jednostavno supstituirao člankom 118. koju je djelom u međuvremenu ukinuo u procesnom smislu Ustavni sud Republike Hrvatske.
  Zakon isto tako nije razradio odredbe o ulaganjima na pomorskom dobru do stupanja na snagu Pomorskog zakonika, pri čemu su mnoga zakonita ulaganja izvršena na temelju ugovora i građevinskih dozvola uz suglasnost nadležnih upravnih tijela.
• Iurisprudentia je nakon donošenja Pomorskog zakonika iz 1994. god. upozoravala i argumentirala da je definicija morske obale neegzaktna i znanstveno neutemeljena (najveći val). Međutim zakonodavac je isto zakonsko rješenje ponovo ugradio u novi Zakon.
• Zakon je dodatno onemogućio ionako nisku razinu koncesioniranja na pomorskom dobru.
  Isključivi postojeći koncesijski model za gospodarsko korištenje pomorskog dobra putem javnog prikupljanja ponuda u kombinaciji sa zakonskom odredbom da se koncesija na pomorskom dobru može dati nakon što je utvrđena granica pomorskog dobra i provedena u zemljišnim knjigama ne može se primijeniti u slučajevima gdje postoje nerazriješena imovinskopravna pitanja na pomorskom dobru.
  Zakon o koncesijama je izrijekom propisao da je davatelj koncesije dužan razriješiti imovinskopravne odnose prije početka davanja koncesije.
  de lege ferenda
  Koncesijski sustav na pomorskom dobru treba temeljito novim Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama redefinirati uvažavajući i respektirajući novi krovni Zakon o koncesijama (N.N. 143/12.) i posebno vodeći računa da je davatelj koncesije dužan razriješiti imovinskopravne odnose prije početka davanja koncesije.
  U tom smislu potrebno je vrlo pažljivo izbalansirati koncesijski model na zahtjev i na osnovu javnog prikupljanja ponuda, te utvrditi dali aktivnost gospodarskog subjekta na određenoj lokaciji čini s predmetom koncesije za koju se zahtjev podnosi neodvojivu tehnološku i funkcionalnu cjelinu.
• Zakon je nedopustivo pomiješao odnosno supstituirao institut posebne upotrebe pomorskog dobra sa gospodarskim korištenjem pomorskog dobra. Koncesije za posebnu upotrebu su dodatno koncesijsko pravo na pomorskom dobru izložile kontradiktornim, apsurdnim i štetnim zakonskim rješenjima.
  Postavlja se pitanje kako su energetska i telefonska mreža kao visoko profitabilne gospodarske djelatnosti izrijekom uključene u pravni režim posebne upotrebe dok je istovremeno Zakon propisao da je posebna upotreba svaka upotreba koja nije opća niti gospodarsko korištenje pomorskog dobra.U izvornom zakonskom tekstu (N.N. 158/03) članak 28. stavak 3. naknada za koncesiju radi posebne upotrebe određivala se u simboličnom iznosu što dodatno oslikava svu apsurdnost zakonskog rješenja.
• Odredba Zakona da je granica lučkog područja istovremeno i granica pomorskog dobra je neprovediva i neprihvatljiva. Takvo zakonsko rješenje rezultiralo je da istovremeno na pojedinim lokalitetima imamo dvije granice pomorskog dobra.
  To što je lučko područje odnosno luka u režimu pomorskog dobra, ne znači i ne može značiti da je granica lučkog područja ujedno i granica pomorskog dobra. Na kopnenom djelu morske obale granice se mogu i ne moraju podudarati.
  Na morskoj komponenti pomorskog dobra granice pomorskog dobra i granice lučkog područja nikada se neće podudarati obzirom da je granica teritorijalnog mora ujedno i granica pomorskog dobra.

Zaključak

• Ovaj kratki prilog je pokušaj oslikavanja stoljetnog nereda na pomorskom dobru, a prije svega ima za cilj da upozori i podsjeti na složenost i isprepletenost sadašnjeg i naslijeđenog stanja posebno na morskoj obali.
• Zakonodavac mora biti svjestan da pravni okvir koji uređuje institut pomorskog dobra predstavlja ključnu polugu koja pokreće ili koči gospodarski razvoj i zaštitu morske obale i mora u svojoj cjelovitosti.
• U tom smislu pravna sigurnost nema alternative.
• Upravo zato u budućem Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama potrebno je izvršiti hrabri i promišljeni iskorak prvenstveno u interesu Republike Hrvatske.

Biografija