Autor: Dr.sc Vlado Skorup dipl. iur., sudac Županijskog suda u Rijeci
Kompleksnost problematike građevina na pomorskom dobru vezana je prvenstveno uz vlasničkopravni aspekt samog pomorskog dobra, a zatim i uz status građevina, na koji se nadovezuje niz dvojbi vezanih uz pitanje gdje se (na pomorskom dobru) može graditi, pretvorbu na pomorskom dobru, nesrazmjer između proklamiranog zakonskog nevlasničkog koncepta pomorskog dobra i zatečenog stanja, ulaganja koja su tijekom proteklih desetljeća na tom dijelu izvršena, pitanje naknade za objekte sagrađene na pomorskom dobru, bespravnu gradnju i niz drugih, od kojih su neka pronašla odgovore, a dijelom tek trebaju biti razriješena s dogmatskog i aplikativnog stajališta.
Vlasništvo, kao temeljno stvarno pravo zaštićeno Ustavom, ne može “prijeći granicu” pomorskog dobra niti na njemu postići onakav učinak kakav se od tog pravnog instituta očekuje prema njegovoj pravnoj prirodi.
Pravo vlasništva je stvarno pravo na određenoj stvari koje ovlašćuje svoga nositelja da s tom stvari i koristima od nje čini što ga je volja te da svakoga drugoga od toga isključi, ako to nije protivno tuđim pravima ni zakonskim ograničenjima. U granicama vlasništva vlasnik ima, među ostalim pravima, pravo posjedovanja, uporabe, korištenja i raspolaganja svojom stvari. Mogućnost stjecanja stvarnih i obveznih prava na pomorskom dobru, njihov upis u zemljišne knjige, kao i prava koja proizlaze iz postupka pretvorbe društvenopravnih subjekata, koja je obuhvatila nekretnine koje su po zakonu pomorsko dobro ili im je takav status utvrđen odlukom nadležnog tijela, moraju poštivati posebnost uređenja odnosa koji traži pristup općem dobru. Rješenje sukoba oprečnih interesa, kada je riječ o građenju na pomorskom dobru, potrebe za zaštitom pomorskog dobra od njegove devastacije i nužnost njegovog gospodarskog valoriziranja, dodatno je otežano izuzetnom podnormiranošću pomorskog dobra i nedostatkom cjelovito razrađene dugoročne strategije njegove zaštite i iskorištavanja.
Kada govorimo o pravu vlasništva, koje smatramo polazišnom točkom razmatranja u okviru zadane teme, kao temeljnom stvarnopravnom institutu, prvenstveno imamo na umu odredbe Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (Narodne novine br. 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 114/01., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09. i 143/12.: u nastavku teksta ZV), koje nam omogućavaju stjecanje stvarnih prava, uključujući i njihovu zaštitu. Međutim, stvarnopravna regulacija pomorskog dobra de lege lata, odnosno primjena postojećih pravnih normi u praksi, predstavlja veoma složenu pravnu materiju, čija je implementacija isprepletena s mnogo otvorenih pitanja i ozbiljnih problema. Svakako to treba pripisati brojnim naslijeđenim pravnim problemima vezanim uz kopnenu komponentu pomorskog dobra, koja uključuje morsku obalu, kao i dio kopna koji je nastao nasipavanjem, u dijelu koji služi iskorištavanju i na kojem je građenje moguće.
Ustav Republike Hrvatske kao temeljni konstitutivni akt, jamči pravo vlasništva kao jedno od temeljnih prava čovjeka i građanina. Stoga je nepovredivost prava vlasništva, uz slobodu, jednakost, nacionalnu ravnopravnost i ravnopravnost spolova, poštivanje prava čovjeka, vladavinu prava, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, proglasio jednom od najviših vrednota ustavnog poretka. Pravo vlasništva jamči se do te mjere da ga je tek kao iznimku, zakonom u interesu Republike Hrvatske, moguće ograničiti ili oduzeti uz naknadu tržišne vrijednosti u okviru postupka izvlaštenja.
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (“Narodne novine” br. 158/03., 100/04., 141/06., 38/09. i 123/11., kroz daljnji tekst: ZPDML), u osvit novog Zakona (koji će možda već ove jeseni biti na klupama saborskih zastupnika, za sada, ukoliko je to uopće moguće) na cjelovit način obuhvaća područje pomorskog dobra i morskih luka, tako da definirajući pravni status pomorskog dobra i građevina na njemu, utvrđujući njegove granica te upravljanje i zaštitu, oblikuje obilježje pomorskog dobra kao općeg dobra od interesa za Republiku Hrvatsku, koje uživa njezinu osobitu zaštitu, a upotrebljava se ili koristi pod uvjetima i na način propisan tim istim Zakonom. Pomorsko dobro u tom smislu čine unutarnje morske vode i teritorijalno more, njihovo dno i podzemlje te dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi ili je proglašen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod nje. Dijelom kopna smatra se, morska obala, luke, nasipi, sprudovi, hridi, grebeni, plaže, ušća rijeka koje se izlijevaju u more, kanali spojeni s morem, te u moru i morskom podzemlju živa i neživa prirodna bogatstva.
Nepobitna je činjenica da su uz samo more izgrađeni brojni objekti (od kojih mnogi bespravno, a postoji mogućnost da tu i ostanu) i da su u zemljišne knjige upisani kao privatno vlasništvo, koje je na taj način uspostavljeno na dijelovima morske obale, tj. pomorskom dobru. Značaj tog dvojbenog segmenta vlasništva dodatno se produbio napuštanjem sustava društvenog vlasništva, koje uz imperativnu zaštitu općeg dobra i poštivanje jednovrsnosti vlasništva, mora voditi računa o zatečenom stanju. Ipak ne treba smetnuti s uma da su građevine trajno povezane s pomorskim dobrom kao njegova pripadnost i trebaju slijediti njegovu sudbinu, što u naravi predstavlja provedbu načela pravnog jedinstva nekretnine i pomorskog dobra u okviru egide koju nevlasničkom konceptu pomorskog dobra pruža ZPDML. Njegove odredbe otklanjaju bilo kakvu pomisao da zgrade i druge građevine izgrađene na pomorskom dobru te tako s njim trajno povezane, ne predstavljaju njegovu pripadnost. Stoga, pravno odvajanje u tom dijelu, kada je riječ o pomorskom dobru, nije ostvarivo bez obzira na mogućnost koju, kada je riječ o zgradama i drugim građevinama, ostavljaju odredbe ZV-a u odnosu na zemljišta ili opće dobro na kojem je osnovano koncesijsko pravo. Pravo na izgradnju ili korištenje građevina moguće je tek u okviru gospodarskog korištenja pomorskog dobra na temelju izdane koncesije.
Kod toga, kroz praksu se otvara i ustrajno nameće pitanje, je li time otvorena mogućnost stjecanja prava vlasništva na objektu (sagrađenom na temelju koncesije), zbog navedenih odredbi ZV-a (kao općeg propisa)? Uzimajući u obzir, pored ostalog i pravilo “lex posteriori derogat lege priori“, možemo s olakšanjem prihvatiti da je to razriješeno sudskom praksom (Vrhovni sud RH u svojoj rješidbi, broj Gzz-131/03-2 od 2. srpnja 2003. godine; “PZ, kao lex specialis, ne propisuje da zgrade i građevine koje su na pomorskom dobru izgrađene, bilo po osnovi koncesije bilo po osnovi prava građenja, pravno nisu dijelovi pomorskog dobra i da tvore zasebnu nekretninu…“) kroz niz odluka kojim se ne dopušta „proboj“ prava vlasništva na dijelove pomorskog dobra (Gzz-131/03 od 2. srpnja 2003., Rev-17/1997 od 9. listopada 1997., Rev-495/03 od 2. ožujka 2005.) nalazeći time dvojbi put izlaza kroz meandre antinomije legislativne nedorečenosti.
Nevlasnički koncept pomorskog dobra
Obzirom na specifičnost zatečenog stanja na pomorskom dobru, danas sasvim sigurno treba ustrajati na potpunoj nevlasničkoj koncepciji. Građevine i drugi objekti na pomorskom dobru, koji su trajno povezani s pomorskim dobrom smatraju se pripadnošću pomorskog dobra, s time da se na pomorskom dobru ne može se stjecati pravo vlasništva ni druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi. U okviru posebne upotrebe pomorskog dobra, ukoliko se ne obavlja radi stjecanja dobiti, dopuštena je gradnja objekata infrastrukture, građevina za potrebe obrane, unutarnjih poslova, regulaciju rijeka, kao i građevina namijenjenih za potrebe vjerskih zajednica, kulture, socijalne skrbi, odgoja i obrazovanja, znanosti, informiranja, športa, zdravstva, ali i humanitarnih djelatnosti. Odluka, a zatim i ugovor o koncesiji omogućavaju ovlašteniku prava da za potrebe gospodarskog korištenja pomorskog dobra koristi i izgradi građevine od važnosti za županiju i Republiku Hrvatsku. O tom rangiranju značaja pojedinog objekata ovisi na koji rok će nadležno upravno tijelo županije, odnosno Vlada Republike Hrvatske omogućiti korištenje ili gradnju građevine.
To načelo jedinstvenosti nekretnine, stipulirano odredbama ZV-a, uvažava posebnost statusa građevina i zgrada sagrađenih na općem dobru. U skladu s time nisu dijelovi općega dobra one zgrade i druge građevine koje su na njemu izgrađene na temelju koncesije, pa one tvore zasebnu nekretninu dok koncesija traje. Isto tako nisu dijelovi zemljišta one zgrade i druge građevine koje su trajno povezane s tim zemljištem ako ih od njega pravno odvaja stvarno pravo koje svojega nositelja ovlašćuje da na tom tuđem zemljištu ima takvu zgradu ili drugu građevinu u svome vlasništvu. Identično je i u situaciji kada su zgrade i druge građevine od zemljišta ili općeg dobra pravno odvojene na zakonu osnovanom koncesijom koja svojega nositelja ovlašćuje da na tome ima takvu zgradu ili drugu građevinu u svome vlasništvu. Trajanje koncesije određuje specifično vremensko ograničenje prava vlasništva na tim objektima kao posebnim nekretninama u odnosu na pomorsko dobro i tako mijenja njihov pravni status, dopuštajući razdvajanje građevina od pomorskog dobra kao općeg dobra.
Međutim, ne bi smjelo biti dvojbe kada je riječ o odredbama ZPDML-a. One su vrlo jasne, kada propisuje da se na pomorskom dobru ne može stjecati pravo vlasništva ni druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi. Pomorsko dobro u naravi je nekretnina, a upravo su one predmet stvarnih prava. Doktrinarno je stajalište da neke vrste prava ili bilo što drugo vezano uz to, mogu biti izjednačeni s nekretninama ukoliko su spojeni s vlasništvom nepokretnih stvari ili su njihov teret ili su pak zakonom proglašeni nekretninom. No isto tako stvarna prava koja postoje na zemljištu ne protežu se na one zgrade koje su s nekretninom fizički spojene, ali ne trajno, nego samo radi neke prolazne namjene, ili pak one zgrade i građevine koje su se trajno spojile s nekretninom, ako ih od nje pravno odvaja koje stvarno pravo koje svojeg nositelja ovlašćuje da ne tuđem zemljištu ima takvu zgradu ili drugu građevinu u svojem vlasništvu – pravo građenja. Dakle, u okviru zatvorenog broja stvarnih prava, osim prava vlasništva, razlikujemo niz ograničenih stvarnih prava, kao što su služnosti, pravo građenja, pravo stvarnih tereta ili pak prava koja ovlašćuju njihovog nosioca da koriste tu stvar, ili da mu ona, odnosno njezina vrijednost služi kao sredstvo osiguranja tražbine, za založno pravo.
Potkrada se pitanje, dopuštaju li stoga, slijedom takvog razmišljanja, odredbe ZV-a, ZPDML-a, kao i drugih pratećih propisa, da na pomorskom dobru ipak mogu postojati neka stvarna prava (ne doduše eksplicite, ali na jedan suptilan, posredan način)? Odgovor na pitanja, koja su to uopće prava, mogu li se i kako upisati u zemljišne knjige te konačno kako koncesiju na pomorskom dobru, kao obveznopravni ugovor, tumačeći taj pojam gramatički i teleološki možemo nakon upisa u zemljišne knjige transformirati u apsolutno, stvarno pravo, koje ovlašćuje svojeg nositelja prema svakome i time opterećuje pomorsko dobro, vjerojatno zahtijeva umijeće sistemskog tumačenja kroz razumijevanja i tumačenja odnosa instituta stvarnog prava i pomorskog dobra. Operativna sloboda razrade tog odnosa (u okviru kojeg ćemo se nastojati držati što je uže moguće građevina na pomorskom dobru), ma koliko bila “prikladna” i “razumna” do sada nije rezultirala uspostavom cenakuluma, što bi ipak trebao biti konačni cilj.
Normativni sadržaj odredbe čl. 5. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama govori o zabrani stjecanja vlasništva i drugih stvarnih prava na pomorskom dobru. Ključni problem vezan uz do sada već stečena stvarna prava riješen je kroz prijelazne i završne odredbe trenutno važećeg Zakona, ali i svih prethodnih koji su propisivali materiju pomorskog dobra. Pravo vlasništva na nekretninama, koje su u naravi pomorsko dobro, nije se moglo stjecati ni po odredbama Pomorskog zakonika (“Narodne novine” br. 17/94., 74/94. i 43/96.), Zakona o pomorskom dobru, lukama i pristaništima (“Narodne novine” posl. br. 19/84., 38/76., 17/77. i 18/81.) ali ni prema pravnim pravilima OGZ-a (i njegovog paragrafa 1455 u vezi s paragrafom 287). Neuspješnost tog modela, rješavanja ključnih pitanja kroz prijelazne i završne odredbe, je u tome što se na takav način, zakonskim odredbama govori o brisanju u zemljišnoj knjizi valjano stečenih prava vlasništva i stvarnih prava na pomorskom dobru ili o načinu njihova razrješenja izvlaštenjem. Istovremeno, što je najvažnije, prethodno nisu definirane pretpostavke za utvrđenje kada se radi o valjano stečenom stvarnom pravu s obzirom na pravnu osnovu i način stjecanja te do kojega datuma je bilo moguće steći takvo pravo. O tome se, uostalom izjasnio u Ustavni sud Republike Hrvatske u svojim odlukama.
Nužno je ustrajati na pravnom gledištu da se stjecatelju prava vlasništva na pomorskom dobru, ne dopustiti upis tog prava u zemljišne knjige (kondemnatornom presudom ili u zemljišnoknjižnom postupku) sve ni kada je prethodno uspio ishoditi pravomoćnu presudu na utvrđenje prava vlasništva u odnosu na nekretninu koja predstavlja pomorsko dobro.
Pravni učinci prava korištenja i pretvorba na pomorskom dobru
Otvoreno je i pitanje pravnih učinaka stečenog “prava korištenja” na pomorskom dobru koje je ušlo u osnovna sredstva bivših društveno-pravnih osoba odnosno sada u imovinu njihovih pravnih slijednika.
Iz toga proizlazi pitanje statusa pomorskog dobra i izgrađenih objekata na njemu u trenutku započinjanja pretvorbe te status tih objekata. Društva nastala pretvorbom društvenih poduzeća nisu mogla procjenom ulaganja u objekte na pomorskom dobru ili procjenom samih objekata u vrijednost društvenog kapitala, steći pravo vlasništva, niti druga stvarna prava na objektima na pomorskom dobru. Pomorsko dobro kao opće dobro nije moglo biti predmetom stjecanja takvih prava. To nedvojbeno proizlazi još iz odredbi ZPDVML-a koji je bio na snazi u trenutku započinjanja pretvorbe (te 1990. godine) i definirao pomorsko dobro kao dobro u društvenom vlasništvu u općoj upotrebi, zabranjujući stjecanje prava vlasništva i drugih stvarnih prava. Činjenica da je nekretnina opće dobro, time sprječava pretvorbu prava korištenja, upravljanja i raspolaganja u pravo vlasništva u trenutku kada započinje pretvorba. Za vrijeme režima društvenog vlasništva društvenopravne osobe mogle su graditi, stjecati i upisivati prava korištenja na objektima na pomorskom dobru, ali su ta prava trebala prestati ukidanjem društvenog vlasništva.
Međutim, nepobitno je to da je tijekom pretvorbe društvenih poduzeća Hrvatski fond za privatizaciju (a prethodno i Agencija) procjenjivao u vrijednost društvenog kapitala ulaganja u objekte izgrađene na pomorskom dobru, a u okviru toga, u nekim slučajevima i objekte zajedno sa zemljištem. Unošenjem vrijednosti nekretnina u kapital društva ne određuje se pravo vlasništva na tim nekretninama niti je Fond ovlašten utvrđivati vlasništvo na nekretninama. Rješenje Hrvatskog fonda za privatizaciju o davanju suglasnosti na pretvorbu nije tabularna isprava, nego je po pravnoj prirodi tek uvjerenje o veličini kapitala.
Zatim, neprihvatljiva su stajališta koja dopuštaju uknjižbu prava vlasništva građevina izgrađenih na pomorskom dobru u korist trgovačkih društava nastalih pretvorbom društvenog poduzeća.
Iz pretvorbe, u odnosu na građevine na pomorskom dobru, ne bi smjelo proizaći nikakvo pravo vlasništva.
Posve je odvojeno od toga pitanje obveznopravnog zahtjeva koje upućuje na eventualno pravo na naknadu za izvršena i procijenjena ulaganja.
Zanimljivo je analizirati na koji način i u kojem pravcu takav zakonodavni okvir doživljava svoje transformacije u praksi i koje dvojbe nastaju kada se zakonska načela o upisu građevina (pa i samog pomorskog dobra) u zemljišne knjige moraju primijeniti u konkretnom slučaju. S dogmatskog i pragmatičnog stajališta svaki prinudni propis služi zaštiti temeljnih vrijednosti društva i pravne sigurnosti uopće. Stajališta o tom pitanju nisu jedinstvena. U svakom slučaju, pravno valjani način stjecanja može se dokazivati isključivo u parničnom postupku, a na državnom odvjetniku je teret dokazivanja pravno nevaljanog načina stjecanja prava vlasništva ili kojeg drugog prava na zemljištu i građevinama na pomorskom dobru.
Pomorsko dobro je prostor na kojem većina zadovoljavaju veliki dio svojih potreba. To nam je egzistencijalni prostor, mjesto za odmor i razonodu ili zaradu, stoga je sasvim opravdano očekivati da bi mu trebali posvetiti više pažnje.
