Davanje koncesije u kampovima od strane ministarstva uvjetovano je nedopustivom slobodnom procjenom i arbitriranjem koje urušava minimum pravne sigurnosti.
Ponavljamo i ponavljamo da postupak davanja koncesija na pomorskom dobru i koncesijska nadležnost isključivo treba biti uređena posebnim Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama, a koji mora biti usklađen sa krovnim Zakonom o koncesijama. Svi sektorski zakoni kada se radi o koncesijama na pomorskom dobru moraju respektirati takva rješenja. Samo specifična pitanja koja nisu uređena posebnim zakonom o pomorskom dobru i krovnim zakonom o koncesijama mogu se dodatno urediti pojedinim sektorskim propisima.
Parcijalne sektorske politike i rješenja su pogubna i u pravilu multipliciraju probleme na pomorskom dobru. Jedina alternativa je integralno upravljanje i gospodarenje pomorskim dobrom. Bez jačanja administrativnih i stručnih kapaciteta, bez jasno definiranih strateških ciljeva to zasigurno predstavlja nemoguću misiju.
Prošle godine na stranicama ovog portala reagirali smo na Prijedlog zakona o neprocijenjenom građevinskom zemljištu kojega su predstavili 13. lipnja 2019. bivši ministar Goran Marić i ministar Gari Cappelli. Fokus našeg osvrta bio je čl. 12. i čl. 23. istoimenog Prijedloga koji uređuje dijelom i neka pitanja vezana uz pomorsko dobro od interesa za hotele turistička naselja i kampove. U cjelini prema našoj ocjeni Prijedlog zakona je predstavljao i danas predstavlja pozitivan iskorak u rješavanju problematike turističkog zemljišta i imovinskopravnih odnosa. Međutim odredbe o pomorskom dobru su neprihvatljive i izrazito štetne te u konačnosti kako smo već rekli lijepe nered na već postojeći nered na pomorskom dobru. Stvaramo negativni domino efekt s nesagledivim dramatičnim posljedicama. Uzroci su slojeviti a prvenstveni razlog leži u tome što Republika Hrvatska nema strategiju niti jasno definirane ciljeve na pomorskom dobru, nema uređeno zakonodavstvo, nema efikasne kontrolne mehanizme i na koncu nema administrativne i stručne kapacitete koji su nužno potrebni za integralno upravljanje i gospodarenje pomorskim dobrom.
Već danas možemo svjedočiti da su tuđinske vlasti na našim prostorima u mnogim segmentima bolje štitile i upravljale pomorskim dobrom od nas samih. Prema ocjeni teorije Uredba sa zakonskom snagom o pomorskom javnom dobru iz 1939. god. u cjelini pravno je konzistentniji propis u odnosu na Pomorski zakonik iz 1994. god. i danas na snazi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama.
Misija portala pomorsko dobro nije samo da upozorava, naš cilj je prvenstveno usmjeren na to da predlažemo i nudimo rješenja.
Portal predlaže
Činjenica je da do danas posebni Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama kao lex specialis nije usklađen s krovnim Zakonom o koncesijama.
Kada se radi o Prijedlogu zakona o neprocijenjenom građevinskom zemljištu smatramo da je primjerenije da zakonodavac načelno propiše da će pojedina sporna pitanja na pomorskom dobru biti uređena posebnim zakonom o pomorskom dobru nego da prejudicira pojedina rješenja i stvara dodatnu zakonsku zbrku.
Nije dovoljno da danas vlada izrazita antinomija propisa o pomorskom dobru, već novim zakonskim Prijedlogom cjeloviti institut gubi i minimum vjerodostojnosti. Ako tako nastavimo, svaki sektorski zakon propisivati će posebnu koncesijsku nadležnost i postupak davanja koncesija na pomorskom dobru.
Što se u međuvremenu dogodilo
Prijedlog zakona o neprocijenjenom građevinskom zemljištu P.Z. br. 805 upućen je u saborsku proceduru 28. studenog 2019. te je prošao prvo čitanje 16. i 17.01.2020.
Naš fokus bit će usmjeren na čl. 23 koji uređuje odnose na pomorskom dobru u kampovima.
U cijelosti prenosimo čl. 23.Prijedloga zakona o neprocijenjenom građevinskom zemljištu:
(1) Ako se kamp ili dio kampa nalazi na pomorskom dobru, trgovačko društvo će nadležnom upravnom tijelu podnijeti zahtjev za dodjelu koncesije na pomorskom dobru na zahtjev.
(2) Odluku o dodjeli koncesije iz stavka 1. ovog članka donosi ministarstvo nadležno za pomorstvo u skladu sa zakonom kojim se uređuje pitanje koncesija i zakonom kojim se uređuje pitanje upravljanja pomorskim dobrom.
(3) Koncesija na pomorskom dobru iz stavka 1. ovog članka ne može se dodijeliti ako je pomorsko dobro javna plaža ili drugi dio pomorskog dobra koje koristi veći broj ljudi koji nisu korisnici usluga kampa.
Davanje koncesije u kampovima od strane ministarstva uvjetovano je slobodnom procjenom bez jasnih kriterija. Korištenje javne plaže ili drugog dijela pomorskog dobra od strane “većeg broja ljudi koji nisu korisnici usluga kampa“ a koji predstavljaju razlog da se koncesija ne može dodijeliti, prepušteno je slobodnoj ocjeni i arbitriranju od strane davatelja koncesije. Ne samo da nemamo jasnu definiciju morske plaže i njezine kategorizacije, ne znamo niti možemo znati koji manji broj ljudi može koristiti plažu a koji nisu korisnici kampa da bi se koncesija eventualno mogla dodijeliti.
Ključno pitanje na koje zakonski Prijedlog nije dao odgovor je pitanje što se dešava ako se kamp ili dio kampa ne nalazi na pomorskom dobru. Da li korisnik kampa može podnijeti zahtjev za koncesiju na morskoj plaži ako ona nesporno predstavlja funkcionalnu gospodarsku cjelinu sa samim kampom? Na to pitanje nemamo odgovora iako je to pitanje od krucijalnog značaja za gospodarsko korištenje i pružanje usluga u kampovima. Slučaj da se kamp ili dio kampa nalazi na pomorskom dobru u praksi predstavlja iznimku na koju zakonodavac predlaže potpuno besmisleno rješenje.
Predlagač zakona o neprocijenjenom građevinskom zemljištu zasigurno bi napravio veliku uslugu pomorskom dobru i kampovima da jednostavno nije ništa predložio, nego da nas ovakvim rješenjima uvlači u još dublji nered.
Kamp kao pomorsko dobro
Postavlja se ključno pitanje da li je kamp pomorsko dobro?
Zašto bi se kamp ili dio kampa trebao nalaziti na pomorskom dobru, odnosno da li granicom pomorskog dobra treba obuhvatiti djelom ili u cijelosti prostor kampa?
Sam kamp ne samo da ex lege ne predstavlja pomorsko dobro, nego po našem dubokom uvjerenju nema uporište u zakonu da se bilo koji dio kampa uključuje u pravni režim pomorskog dobra. Iznimno se dio kampa može i mora uključiti u pravni režim pomorskog dobra ako se prostorno proširio na kopneni dio morske obale koja po samom zakonu predstavlja pomorsko dobro (morska plaža). Takve situacije u pravilu predstavljaju iznimke.
Sukladno Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama morska obala kao pomorsko dobro obuhvaća pojas kopna koji po svojoj prirodi ili namjeni služi korištenju mora za pomorski promet i morski ribolov, te za druge svrhe koje su u vezi korištenja mora, a koji je širok najmanje šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda. Uredba o izmjenama i dopunama uredbe utvrđivanja granice pomorskog dobra propisuje da se granicom pomorskog dobra obuhvaća prostor koji prema svojoj funkciji služi korištenju mora za pomorski promet i morski ribolov, te za druge svrhe vezane za korištenje mora.
Granicom pomorskog dobra treba jasno odvojiti prostor kampa (vlasničko pravni režim) od prostora kopna koji ex lege predstavlja pomorsko dobro (nevlasničko pravni režim). Iako se radi o dva pravna režima, oni učestalo čine funkcionalno integriranu gospodarsku cjelinu posebno kada postoji u naravi neposredna poveznica kampa i morske plaže. To što su neki kampovi u cijelosti ili dijelom uključeni u pomorsko dobro, posljedica je ishitrenih, nepromišljenih i krivih procjena povjerenstava za granice pomorskog dobra u primjeni nedorečenih zakonskih i provedbenih propisa.
Prema našem mišljenju kamp ne obuhvaća prostor morske obale koji po svojoj prirodi i namjeni služi korištenju mora niti za pomorski promet i morski ribolov niti za druge svrhe vezane za korištenje mora. Kamp svoje djelatnosti i aktivnosti može realizirati i u drugom prostornom okruženju što je učestali slučaj.
Ako se nalazi uz samu morsku obalu odnosno morsku plažu kamp pomorsko dobro koristi posredno. Za razliku od morske plaže i morske luke koje su u funkciji korištenja mora, kamp može u potpunosti samostalno egzistirati bez korištenja mora.
Naravno da more a prvenstveno morska plaža daje dodatnu dimenziju kampu u smislu njegove konkurentne sposobnosti. To nipošto nije argument da kamp treba biti obuhvaćen granicom pomorskog dobra osim ako se radi o iznimnim prije navedenim slučajevima.
Portal predlaže
Smatramo i predlažemo da se svi kampove koji su dijelom ili u cijelosti u režimu pomorskog dobra budu izmjenom granice izvučeni iz pravnog režima pomorskog dobra, osim u slučaju ako je sam kamp svojim granicama obuhvatio prostor koji ex lege predstavlja pomorsko dobro. To se prvenstveno odnosi na morske plaže kao i dio morske obale odnosno dijela kopna koji je širok najmanje šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda. U tom slučaju treba jasno redefinirati granicu pomorskog dobra u kampu.
U slučaju postojanja neposredne funkcionalne i gospodarske cjeline kampa i morske plaže treba omogućiti trgovačkom društvu dobivanje koncesije na morskoj plaži na osnovu podnesenog zahtjeva. Davanjem koncesije na morskoj plaži treba u svakom slučaju štititi javni interes što znači da bi kampu trebalo osigurati isključivo ekskluzivno pravo korištenja morske plaže samo u iznimnim slučajevima koji trebaju biti jasno precizno propisani (nudistički kampovi ili sl.). U svim ostali slučajevima trgovačkom društvu koje gospodari kampom treba omogućiti podnošenje zahtjeva za koncesiju na morskoj plaži, ali pri tome treba voditi računa o zaštiti javnog interesa kao i interesa gostiju kampa.
Instrument javnog prikupljanja ponuda za dobivanje koncesije morske plaže ispred kampa uz današnje isključivo financijske kriterije je apsolutno neprihvatljivo rješenje, koje u konačnosti može ugroziti samo gospodarsko poslovanje kampa.
Paukova mreža davatelja koncesija
Kao što smo vidjeli zakonski Prijedlog o neprocijenjenom građevinskom zemljištu koji je prošao prvo čitanje ide u smjeru da ako se kamp ili dio kampa nalazi na pomorskom dobru, trgovačko društvo će nadležnom upravnom tijelu podnijeti zahtjev za dodjelu koncesije na pomorskom dobru na zahtjev, a odluku o dodjeli koncesije donosi ministarstvo nadležno za pomorstvo u skladu sa zakonom kojim se uređuje pitanje koncesija i zakonom kojim se uređuje pitanje upravljanja pomorskim dobrom.
Sada iz tajanstvene kutije za dodjelu koncesija umjesto Ministarstva državne imovine, koje je bilo aktualno prošlo ljeto, iskače ministarstvo nadležno za pomorstvo. Ministarstvo nadležno za pomorstvo donosit će odluku o dodjeli koncesije iako je to isto ministarstvo sukladno ZPDML nadležno za raspravljanje svih pitanja i rješavanje sporova na pomorskom dobru. Netko će reći da će se pitanja rješavanje sporova uskladiti sa Zakonom o koncesijama. Možda, ali tko zna kada? Godine prolaze a ništa se ne mijenja osim učestalih devastacija i uzurpacija pomorskog dobra. Bojimo se da se stvara uredna i nepromišljena paukova mreža iz koje ćemo se zasigurno teško moći ispetljati.
Danas ZPDML kao lex specialis propisuje da na van lučkom području pomorskog dobra isključivu nadležnost za davanje koncesija za gospodarsko korištenje ima županijska skupština i Vlada Republike Hrvatske ovisno o važnosti koncesijskog zahvata.
Zadnji službeni Prijedlog zakona o pomorskom dobru i morskim lukama koji je predstavljen u Gospodarskoj komori 2018. god. kao davatelje koncesije uz Vladu Republike Hrvatske i predstavničko tijelo područne samouprave, uključuje i predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave (morske plaže) i predstavničko tijelo velikog grada.
Nitko i nikada nije do sada spomenuo nadležno resorno ministarstvo pomorstva kao davatelja koncesije. Naravno da i takav pristup ne treba a priori odbaciti ako ima cjelovitu poveznicu s koncesijskim sustavom na pomorskom dobru u cjelini. Prijedlog svakako treba uvažiti i razmotriti, ali takav prijedlog nikako ne smije biti rezultat ishitrenih nepromišljenih rješenja od danas do sutra. Nažalost, upravo to se događa.
Zaključno
Sva rješenja vezana uz postupak i koncesijsku nadležnost na pomorskom dobru treba isključivo prethodno urediti posebnim Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama. Bez statike i čvrstih temelja ne možemo graditi arhitekturu pomorskog dobra. Nažalost, mi smo majstori arhitekture magle te nije prvi i vjerojatno niti zadnji put da propisima nižeg reda, prvenstveno uredbama i pravilnicima, zaobilazimo ili djelomično mijenjamo zakonska rješenja. Još nedavno suha marina smatrala se morskom lukom. Zaista smo sretna zemlja da nam nije potrebno more jer evo imali smo luke na suhom.
Zato smo na koncu uvjereni da integralno upravljanje i gospodarenje pomorskim dobrom uz jasno definirane strateške ciljeve nema alternative.