Autor: Dr. sc. Dario Đerđa, Predstojnik Katedre za upravno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci
Veoma popularan i uspješan vid povjeravanja obavljanja javnih usluga te povjeravanja izvođenja javnih radova privatnim osobama, baš kao i čest način privlačenja stranoga kapitala u suvremenim državama čine upravo koncesije.
Koncesije omogućuju angažiranje privatnih ulagača i njihovih financijskih sredstava u svrhu ostvarenja javnih koristi, one ubrzavaju izgradnju objekata javne infrastrukture, oslobađaju državu i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave djelatnosti koje a priori ulaze u sferu privatne, a ne javne inicijative, te ih izlažu manjim financijskim rizicima, istovremeno im pružajući pravo nadzora nad predmetima od javnog interesa. Uz to što su vrlo pogodno sredstvo privlačenja stranog kapitala, koncesije su i sredstvo povjeravanja obavljanja javnih poslova privatnim pravnim i fizičkim osobama. Koncesije su pravni institut koji se danas može susresti u pravnim sustavima velikog broja država svijeta, bez obzira na kontinent na kojem se te države nalaze te bez obzira na njihov stupanj razvijenosti.
Uvođenjem koncesija u pravni poredak 1990. godine, Republika Hrvatska učinila je veliki iskorak prema bržem i efikasnijem gospodarskom razvoju1. Otada do danas u Hrvatskoj su donesena ukupno četiri zakona koji su uredili opći pravni režim koncesija, i koji su na odgovarajući način nastojali odgovoriti posebnostima društvenih, gospodarskih i političkih okolnosti vremena u kojemu su doneseni. U prosincu 2012. godine na snagu je stupio trenutno važeći Zakon o koncesijama koji je do sada na najiscrpniji način postavio temeljna pravna pravila dodjele i provedbe ovoga za gospodarstvo i korisnike javnih usluga izuzetno važnoga sredstva2. No, pored zakona koji uređuje opći pravni režim koncesija, specifičnosti ovoga instituta na pojedinim dobrima i uslugama uređene su brojnim zakonima kojima se uređuju pojedina upravna područja kao što je to npr. Zakon o cestama, Zakon o komunalnom gospodarstvu, Zakon o lovu, Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda, Zakon o poljoprivrednom zemljištu, Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, Zakon o rudarstvu, Zakon o elektroničkim komunikacijama, Zakon o vodama, Zakon o željeznici i sl.3 Od 1. srpnja 2013. godine, tj. pristupanja Europskoj uniji, neka materijalna prava, ali i postupovna pravila u Republici Hrvatskoj uređena su pravnom stečevinom Europske unije. Slijedom toga, na pravno uređenje koncesija u Hrvatskoj danas se primjenjuje još i Direktiva 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. godine o dodjeli ugovora o koncesiji.4
Ova Direktiva prvi je zakonodavni akt Unije koji je posebno i isključivo usmjeren na pravno uređenje instituta koncesija. U situaciji nepostojanja zakonodavnih akata Unije koji bi bili usmjereni isključivo i posebno na pravni institut koncesija, donošenje ove Direktive trebalo bi doprinijeti ujednačavanju temeljnih pravnih postavki dodjele koncesija u različitim državama članicama, a čiji su propisi i praksa vrlo različiti5. Uređenjem ove materije direktivom, kao pravno obvezujućim aktom upućenim državama članicama, Unija je svakoj državi članici omogućila urediti koncesije u skladu sa svojom pravnom tradicijom i kulturom, uz poštivanje temeljnih vrijednosti postavljenih od ove organizacije.6
Međutim, ova Direktiva ipak ima ograničenu primjenu u području koncesija. Njezina primjena ograničena je samo na određena upravna područja te koncesije odgovarajuće vrijednosti, dok ostale koncesije ostaju izvan njezina dosega. Tako će u budućnosti, veliki broj koncesija koje se u državama članicama dodjeljuju ipak ostati izvan odgovarajućega pravnog uređenja na razini Unije. Direktiva utvrđuje tri temeljna načela na kojima se zasniva dodjela koncesija u državama članicama: slobodu određivanja usluga od općeg gospodarskog interesa, načelo slobodnog upravljanja tijela javne vlasti te načelo jednakog postupanja, zabrane diskriminacije i transparentnosti.
Direktiva jasno razgraničuje koncesije od drugih sličnih pravnih instituta kao što su npr. javne nabave i javno-privatno partnerstvo, ali jednostranih odluka javne vlasti kao što su upravne odluke i odobrenja, precizirajući na taj način sadržaj koncesija u pravu Unije. Zanimljivo je kako ona ne ustrojava ni vrste postupaka dodjele koncesije niti utvrđuje postupovne radnje koje se u tim postupcima trebaju provesti, već na vrlo liberalan način državama članicama povjerava slobodno normiranje ovih postupovnih pitanja. K tome, vrlo fleksibilno prilagođava vrstu postupka dodjele koncesija specifičnom predmetu koncesije, prepuštajući naručitelju slobodan odabir postupka za dodjelu koncesije kada god nacionalno zakonodavstvo propisuje više dopuštenih vrsta postupka. Time olakšava odabir najboljega ponuditelja odnosno natjecatelja, otvarajući gospodarskim subjektima mogućnost predlaganja inovativnih rješenja u svojim ponudama, a koje naručitelji imaju obvezu razmotriti. Transparentnosti postupka doprinosi suptilno, propisujući kako se postupak dodjele koncesije obavezno oglašava na razini Europske unije te obvezujući naručitelja javno oglasiti svaku izmjenu u postupku dodjele koncesije, ali i uredno i pravovremeno obavještavati sve ponuditelje i natjecatelje o donesenim postupovnim odlukama. Time se svim gospodarskim subjektima u Uniji otvara ista poslovna mogućnost aplicirati za konkretnu koncesiju te pratiti zakonitost postupka njezine dodjele, s velikim naglaskom na pravnu sigurnost koja proizlazi iz javno objavljenih kriterija dodjele koncesije. Direktiva inzistira na jednakome postupanju i zabrani diskriminacije u postupanju naručitelja prema svim ponuditeljima ili natjecateljima, posebno vodeći računa kako se ne bi u povoljniji položaj stavljali gospodarski subjekti koji imaju državnu pripadnost države u kojoj se provodi postupak dodjele koncesije. No, s druge strane, vrlo precizno utvrđuje neke detalje u vođenju samoga postupka dodjele, kao npr. specifične obveze prilikom provjere sposobnosti ponuditelja odnosno natjecatelja te razloge za njihovo isključenje. Težište stavlja i na ustroju učinkovitih mehanizama sudske zaštite u svakoj državi članici te odgovornosti naručitelja za štetu koju počini ponuditeljima i natjecateljima donoseći nezakonitu odluku o dodjeli koncesije. Konačno, ona nastoji olakšati samu provedbu koncesije široko postavljajući pravo podugovaranja i izmjene ugovora o koncesiji. Naglaskom koji stavlja na provedbu načela jednakoga postupanja, zabrane diskriminacije i transparentnosti, ali i otvarajući mogućnost podugovaranja, ona nastoji maksimalno zaštititi položaj gospodarskih subjekata, bez obzira na njihovu veličinu, financijsku snagu ili državnu pripadnost. No, inzistirajući na preciznom odmjeravanju roka, prethodnoj procjeni vrijednosti svake koncesije, detaljnoj provjeri sposobnosti i iscrpnom propisivanju razloga za isključenje nekih ponuditelja i natjecatelja iz postupka dodjele koncesije, ova Direktiva posebno vodi računa i o zaštiti javnoga interesa u državama članicama i Uniji.
Osiguravajući poslovnim subjektima u Uniji bolje uvjete djelovanja, Direktiva bi trebala povećati konkurentnost dodjele koncesija te na taj način dodatno potaknuti ulaganja u infrastrukturne projekte odnosno pružanje javnih usluga u državama članicama. Sve ovo trebalo bi ubrzati gospodarski rast, a građanima bi na raspolaganju trebala stajati usluga naviše kvalitete koju je moguće dobiti za uložena sredstva. Stoga su ciljevi ove Direktive povećati pravnu sigurnosti preciznim utvrđivanjem koncesija i postavljanjem okvirnih načela postupka njezine dodjele, ukloniti zapreke iz nacionalnih propisa koje priječe tržišnu utakmicu u nekim državama članicama te osigurati kvalitetnu pravnu zaštitu svim gospodarskim subjektima koji sudjeluju u postupku dodjele koncesija.
Republika Hrvatska, baš kao i druge države članice Unije, ovu Direktivu obvezna je u svoj pravni sustav implementirati najkasnije do 18. travnja 2016.7 godine. Njezinom implementacijom zasigurno će se u određenoj mjeri morati intervenirati u odredbe Zakona o koncesijama, ali i drugih zakona kojima se uređuju koncesije u posebnim upravnim područjima. Implementacija ove Direktive u pitanje će svakako dovesti neka od temeljnih načela i konceptualnih pitanja hrvatskoga Zakona o koncesijama što će zasigurno iziskivati opsežnu javnu raspravu. Valja naglasiti kako direktive, kao izvori prava Unije, postavljaju državama članicama ciljeve koje one imaju slobodu normativno osnažiti na način koji smatraju prikladnim s obzirom na druga zakonska rješenja, pravnu tradiciju i pravnu kulturu. Stoga bi i potencijalne izmjene u području hrvatskog koncesijskog prava trebalo dobro promisliti prije negoli se njima pristupi. Svakako valja upozoriti i da je ovu Direktivu, objavljenu u hrvatskoj inačici Službenog lista Europske unije, izuzetno teško razumjeti zbog izrazito lošega prijevoda, korištenja pojmova koji nisu usklađeni s hrvatskom pravnom terminologijom i pojmovima koji se koriste u drugim zakonima te izuzetno neuobičajene jezične sintakse. Kako se tekst hrvatskoga prijevoda Direktive ne može ocijeniti niti jasnim niti nedvosmislenim, pri njezinoj implementaciji bilo bi korisno posegnuti za izdanjima ove Direktive na drugim jezicima, a koji su mnogo precizniji i jasniji.
Međutim, implementacijom ove Direktive u nacionalno pravo ona neće prestati važiti, već će i dalje predstavljati valjani izvor prava Unije. Tako, u slučaju da neka država članica nepravilno implementira ovu Direktivu u svoj pravni sustav, ili to uopće ne učini, fizička ili pravna osoba koja se takvim propustom države smatra oštećenom, pred nacionalnim tijelima države članice ima se pravo izravno pozivati na odredbe Direktivu te im je država članica takva prava obvezna priznati. No, nasuprot ovome, u slučaju kada direktiva nije implementirana u pravni sustav države članice ona ne može biti izvorom neposrednih obveza za pojedince, o čemu također Republika Hrvatska treba povesti računa.8
1Godine 1990. kao republički zakon u tadašnjoj Socijalističkoj Republici Hrvatskoj donesen je Zakon o koncesijama, Narodne novine, br. 18/90. i 61/91.
2Zakon o koncesijama, Narodne novine, br. 143/12.
3Zakon o cestama, Narodne novine, br. 84/11., 18/13., 22/13., 54/13., 148/13. i 92/14., Zakon o komunalnom gospodarstvu, Narodne novine, br. 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 82/04., 110/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 56/13., 94/13., 153/13. i 147/14., Zakon o lovu, Narodne novine, br. 140/05., 75/09., 153/09. i 14/14., Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda, Narodne novine, br. 109/07., 132/07., 51A/13. i 152/14., Zakon o poljoprivrednom zemljištu, Narodne novine, br. 39/13., Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, br. 158/03., 100/04., 141/06., 38/09. i 123/11., Zakon o rudarstvu, Narodne novine, br. 56/13. i 14/14., Zakon o elektroničkim komunikacijama, Narodne novine, br. 73/08., 90/11., 133/12., 80/13. i 71/14., Zakon o vodama, Narodne novine, br. 153/09., 63/11., 130/11., 56/13. i 14/14., Zakon o željeznici, Narodne novine, br. 94/13. i 148/13.
4Direktiva 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. godine o dodjeli ugovora o koncesiji, Službeni list Europske unije, L 94, 28.3.2014.
5Tako se primjerice u nekim državama članicama načela koja trebaju osigurati slobodnu tržišnu utakmicu i koja proizlaze iz Ugovora ne shvaćaju niti primjenjuju na isti način, onemogućujući, kada su u pitanju koncesije, integraciju nacionalnih tržišta država članica u zajedničko europsko tržište. Štoviše, brojne države članice Unije uopće nemaju zakone kojima uređuju koncesije, kao što je to slučaj s Njemačkom, Belgijom, Ujedinjenim Kraljevstvom, Estonijom, Finskom, Grčkom, Irskom i Nizozemskom. Javne konzultacije koje je provela Europska komisija ukazuju da je jedna trećina koncesija u Uniji dodijeljena na temelju izravne pogodbe bez objektiviziranih kriterija odabira, bez transparentnosti i poštivanja pravila tržišnog natjecanja, čime se ozbiljno ugrožavaju načela Ugovora. U takvim se slučajevima u pravilu favorizirao koncesionar domaće državne pripadnosti te takvo netransparentno djelovanje javne vlasti nije moglo jamčiti sprječavanje korupcije. O ovome, Aviani, Damir, Nova europska regulativa koncesija i njezin značaj za lokalnu i regionalnu samoupravu, Aktualnosti regionalne i lokalne samouprave, Sveučilište u Splitu, Pravni fakultet u Splitu, Novalja, 2014., str. 17.
6Za razliku od uredbi koje su u državama članicama izravno primjenjivi akti, direktive služe približavanju, a ne i potpunom ujednačivanju prava država članica Unije. Stoga se one u neku ruku mogu shvatiti kao sredstvo dvostupanjskoga zakonodavnog postupka u Uniji, od kojih se jedan odvija na razini Unije, a drugi na razini države članice. Tako, najprije Europska unija direktivom načelno uređuje neko pravno pitanje, a zatim ga država članica svojim pravnim aktima detaljnije razrađuje u svojem pravnom sustavu. O direktivama kao izvoru upravnog prava u Uniji više vidi u Đerđa Dario, Osnove upravnog prava Europske unije, Pravni fakultet u Rijeci, Rijeka, 2012., str. 35-37.
7Vidi članak 51. ove Direktive.
8O ovome vidi odluke Suda Europske unije donesene u Predmetu Becker, Case 8/81, Ursula Becker v Finanzamt Münster-Innenstadt, 1982., European Court Reports – 53., u Predmetu Marshall/Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority, Case 152/84, M. H. Marshall v Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching), 1986., European Court Reports – 723., u Predmetu Von Colson i Kamman/Land Nordrhein-Westfalen te u Predmetu Marleasing/Comercial Internacional de Alimentacion, Case C-106/89, Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA, 1990., European Court Reports I – 4135.