Autor: Kap.d.pl. Branko Kundih dipl. iur. – Urednik portala
Desetljećima lutamo i obmanjujemo sami sebe a da nitko do sada nije imao političke snage i mudrosti da razmrsi ovaj gordijski čvor. Ovaj prilog je samo jedan od mnogobrojnih primjera naše nemoći da odgovorimo na izazove gospodarskog korištenja i zaštite pomorskog dobra. Radi se o generacijskom izazovu, izazovu na prostoru od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku a koje pokriva više od jedne trećine državnog teritorija uključujući unutarnje morske vode, teritorijalno more i dio kopna u režimu općeg dobra.
Protivno učinkovitom korištenju pomorskog dobra
Prema kriterijima za odabir najpovoljnije ponude u postupku davanja koncesije među ostalim se testira sama politika nositelja vlasti i davatelja koncesija na pomorskom dobru. Radi se finalnom postupku davanja koncesije na pomorskom dobru nakon čega slijedi donošenje odluke i sklapanja ugovora.
Odabir najpovoljnije ponude je od izuzetne važnosti jer ima dugoročni utjecaj na gospodarsko korištenje prostora u režimu pomorskog dobra. Prvenstveno se to odnosi na ekonomske parametre kao i na zaštitu i očuvanje mora i morske obale.
Odabir ponude koja se temelji na nepromišljeno utvrđenim kriterijima ima za posljedicu mnogobrojne konfliktne situacije. U tom procesu uloga regionalne i lokalne samouprave je od presudne važnosti. Upravo zato integralno upravljanje pomorskim dobrom nema alternative.
Danas utvrđeni kriteriji za odabir najpovoljnije ponude na pomorskom dobru dovode u pitanje sam duh Direktive 2014/23 Eu Europskog parlamenta i Vijeća (Direktiva)kao i odredbe Zakona o koncesijama (ZOK).
U Republici Hrvatskoj godinama postoji sukob ZOK-a kao detaljnog krovnog propisa o koncesijama, Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (ZPDML) i Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru(Uredba).
Time je povrijeđen jedan od ključnih ciljeva Direktive a to je ostvarenje najučinkovitijeg korištenja javnih sredstava.
Sukladno Direktivi ugovori o koncesijama sagledavaju se kao važni instrumenti koji omogućavaju korist od stručnog znanja privatnog sektora pomažući učinkovitosti ostvarenja i inovacija.
Nažalost na pomorskom dobru Republike Hrvatske to nije slučaj. Upravo suprotno.
Posljedice krivih procjena su ozbiljne i nerijetko dramatične. Osim toga posljedice vezane uz pogrešan odabir “uvjetno najpovoljnije ponude“ imaju utjecaja na mnoge aspekte života priobalnog stanovništva koje tradicionalno živi uz more i od mora. Dugoročno one su pogubne i razaraju samo tkivo pomorskog dobra.
Slojevitost odnosa i interesa na pomorskom dobru koje u povijesnom kontinuitetu predstavlja javno, danas opće dobro traži precizno definirane ciljeve i mudre procjene kod utvrđivanja kriterija kod odabira najpovoljnije ponude u postupku davanja koncesije.
Sadašnje stanje i zakonska rješenja zasigurno nisu u javnom interesu niti interesu Republike Hrvatske.
Četvrt stoljeća lutanja, improvizacije i žongliranja pravnim normama
Danas u primjeni zakonskih propisa o pomorskom dobru cjeloviti postupak davanja koncesija svojevrsna je improvizacija i žongliranje pravnim normama, od slučaja do slučaja. U takvim okolnostima velikim djelom otvorio se prostor da se javni interes podredi parcijalnim i dnevnopolitičkim interesima .Naravno da se takvo stanje kako ćemo vidjeti reflektira na odabir najpovoljnije ponude u postupku davanja koncesije na pomorskom dobru. Čini se da smo od pomorskog dobra stvorili ekonomsku i pravnu samoposlugu gdje se gubi kontrola i stvara zakonska zbrka bez presedana. Ona se reflektira i kapilarno širi na sve segmente instituta pomorskog dobra obzirom da se radi o izrazito složenom sustavu. Upravo zato problematiku kriterija u postupku davanja koncesije i odabir najpovoljnije ponude na pomorskom dobru ne možemo sagledavati izdvojeno iz cjelovitog konteksta pripremnih radnji i dokumentacije za nadmetanje sukladno ZOK.
Dokumentacija mora biti usklađena kako bi ponude za koncesije bile u što većoj mjeri usporedive. Pri tome davatelji koncesija trebaju voditi računa o specifičnostima pomorskog dobra kao općeg dobra od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku.
Nažalost zakonski i provedbeni propisi vezani uz pomorsko dobro kako smo rekli nisu usklađeni niti s Direktivom 2014/23 Eu niti s Zakonom o koncesijama.
Otvara se pitanje primjene propisa.
Doc. dr. sc. Iva Tuhtan s Pravnog fakulteta u Rijeci u razmatranju pitanja “Postupka dodjele koncesija za luke nautičkog turizma u hrvatskom pravu (HAZU-Zagreb 2018.) u primjeni propisa, argumentirano i opravdano zastupa stajalište da u odnosu na ZPDML prednost treba dati ZOK obzirom da materiju postupka davanja koncesije vrlo detaljno i transparentno uređuje, uzimajući u obzir temeljna načela europskog prava“.
Na antinomiju propisa pomorskog dobra na ovom portalu više puta je upozoravala Olga Jelčić, Loris Rak kao i autor ovog teksta. Ponavljam da ZOK izrijekom propisuje da na pitanja koja nisu uređena ovim Zakonom odgovarajuće se primjenjuju posebni zakon te propisi kojima se uređuje javna nabava. To znači da se samo pitanja koja nisu uređena ZOK mogu primijeniti rješenja posebnih zakona. Međutim kriteriji za odabir najpovoljnije ponude vrlo su precizno uređeni ZOK. Time bi primjena Uredbe kada se radi o kriterijima za odabir najpovoljnije ponude praktički trebala biti van snage posebno još iz razloga što ZPDML uopće ne uređuje to pravno pitanje.
Nažalost svakodnevna praksa demantira i ignorira argumente znanosti i struke.
Izgleda da smo još daleko od međusobno usuglašenih zakonskih i provedbenih propisa koji uređuju institut pomorskog dobra uključujući efikasne kontrolne mehanizme.
Međutim neriješena pitanja pomalo dolaze na naplatu, a bojim se da će posljedice ubrzo poprimiti, ako već nisu, tragične dimenzije.
Bez preciznog i uređenog pravnog okvira na pomorskom dobru ne možemo očekivati gospodarski iskorak nego u konačnost sve veći nered na obalnom prostoru uključujući devastacije i uzurpacije kao i apstinenciju kako postojećih tako i novih investitora.
Postupanje protiv zdravog razuma
ZPDML (N.N.158/2003….) nije propisao kriterije za odabir najpovoljnije ponude u postupku davanja koncesije na pomorskom dobru već je u prijelaznim i završnim odredbama ovlastio Vladu RH da među ostalim donese propis o postupku za davanje koncesije, te kriterije za određivanje visine i promjene koncesijske naknade.
Vlada Republike Hrvatske je donijela Uredbu o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (N.N. 23/2004.) gdje je utvrdila postupak i kriterije ocjenjivanja ponuda za sve koncesije na pomorskom dobru. U međuvremenu doneseni kriteriji su dva puta mijenjani. Prvi puta kriteriji za odabir najpovoljnije ponude su izmijenjeni donošenjem izmjena i dopuna Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (N.N.83/2012.), a drugi puta Uredbom (N.N. 10/2017.) koja je još uvijek na snazi.
Kako ćemo vidjeti naprosto su neshvatljiva rješenja vezana uz kriterije za odabir najpovoljnije ponude u izmijenjenim Uredbama posebno iz razloga što je u međuvremenu stupila Direktiva 2014/23 Eu od 26.veljače 2014. kao i novi Zakon o koncesijama (N.N. 69/17).
Da bi problem mogli sagledati cjelovito prezentirati ćemo donesene kriterije za ocjenjivanje ponuda za sve koncesije sukladno Uredbama kao i rješenja Zakona o koncesijama koji predstavlja implementaciju Direktive 2014/23 Eu.
Uredba o postupku davanja koncesija na pomorskom dobru(N.N.23/2004)
Kriteriji za ocjenjivanje ponuda za sve koncesije
– ponuđena visina stalnog dijela koncesijske naknade 20%
– ponuđena visina promjenjivog dijela koncesijske naknade 20%
– ponuđeni iznos ukupnog investicijskog ulaganja prema studiji gospodarske opravdanosti 40%
– broj planiranih radnih mjesta 15%
– iznos investicije u zaštitu okoliša (u okviru ukupnih investicija) 5%
Nije jasno zašto se ovi prvi kriteriji za ocjenjivanje ponuda koji su dijelom prihvatljivi nisu nadogradili respektirajući i predmet koncesija, tako da davatelji koncesija mogu kriterije prilagoditi konkretnoj situaciji u postupku davanja koncesija. Nažalost išlo se u krivom smjeru donošenjem novih izmjena i dopuna Uredbe.
Uredba o izmjenama i dopunama Uredbe o postupku davanja koncesije (N.N.83/2012.)
Kriteriji za ocjenjivanje ponuda za sve koncesije
– ponuđeni iznos stalnog dijela koncesijske naknade 20%
– ponuđeni iznos promjenjivog dijela koncesijske naknade 10%
– ponuđeni iznos ukupnoga investicijskog ulaganja prema studiji gospodarske opravdanosti 25%
– prihod od redovne djelatnosti u prethodnoj godini 15%
– ostvarena dobit odnosno dohodak prije oporezivanja uvećano za amortizaciju u prethodnoj godini 15%
– broj planiranih novootvorenih radnih mjesta 5%
– iskustvo ponuditelja u obavljanju djelatnosti za koju traži koncesiju 10%.
Navedene kriterije možemo smatrati svojevrsnim javnim pogodovanjem kojim iskustvo, broj planiranih novootvorenih radnih mjesta i inovacije postaju drugorazredna kategorija, a investicije u zaštitu okoliša ne postoje kao kriterij koji se vrednuje.
Kada se uzme u obzir da su potencijalni koncesionari s visokim prihodom i dobiti apsolutno favorizirani nad iskustvom i otvaranjem novih radnih mjesta i kad istovremeno vidimo da se je izmijenjenom Uredbom ukupna vrijednost investicija koja se planira studijom gospodarske opravdanosti koju izrađuje ponuditelj smatra ulaganje u osnovna sredstva možemo zaključiti da su doneseni kriteriji zasigurno u suprotnosti s javnim interesom. (Prema mišljenju autora ovog teksta javni interes na pomorskom dobru mogli bi označiti kao interes svih građana Republike Hrvatske u procesu gospodarskog korištenja, očuvanju i zaštiti mora i obale a koji bi trebao biti iznad pojedinačnih užih parcijalnih interesa bilo da se radi o privatnom ili javnom sektoru.)
Uredba o izmjenama i dopunama Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (N.N. 10/2017)
Kriteriji za ocjenjivanje ponuda za sve koncesije
– ponuđeni iznos stalnog dijela koncesijske naknade 30%
– ponuđeni iznos promjenjivog dijela koncesijske naknade 30%
– ponuđeni iznos ukupnoga investicijskog ulaganja prema studiji gospodarske opravdanosti 40%.
Ove izmjene i dopune Uredbe kada se radi o kriterijima za ocjenjivanje ponuda za sve koncesije i danas su na snazi iako su u suprotnosti s duhom Direktive 2014/23 Eu i odredbama Zakona o koncesijama.
Kriteriji prvenstveno i isključivo favoriziraju najvišu ponuđenu naknadu za koncesiju te su uskratili pravo davatelju koncesije da ovisno o predmetu koncesije definira kriterije za odabir ponude sukladno ZOK.
Po mojoj procjeni kriteriji propisani Uredbom Vlade RH (N.N. 10/2017) za ocjenjivanje ponuda za sve koncesije na pomorskom dobru apsolutno su neprihvatljivi i zasigurno nisu u funkciji javnog interesa.
Ne može se graditi koncesijski sustav za odabiru najpovoljnije ponude na pomorskom na osnovu dominantnog i na kraju odlučujućeg kriterija koji će prvenstveno biti fokusiran na financijske učinke koncesijske naknade. Ako se zanemari ulaganja u zaštitu okoliša, prirode, kulturnih dobara, zapošljavanje, iskustvo i inovativna rješenja ponuditelja onda sama koncesija gubi svoj smisao i svrhu.
Takav pristup po mojem dubokom uvjerenju je promišljanje od danas do sutra , iako će se gospodarske djelatnosti na osnovu koncesije možda obavljati desetke godina.
Kriterije za odabir najpovoljnije ponude smo danas doslovno sveli na najvišu ponudu stalnog i promjenljivog dijela koncesijske naknade. Financijski kriterij kao koncesijska naknada je zasigurno važan parametar u odabiru najpovoljnije ponude ali on nikako ne smije biti odlučujući.
Prijedlog rješenja (de lege ferenda)
Opcije izbora kriterija za ocjenjivanje ponuda za sve koncesije na pomorskom dobru moraju biti prepuštene davatelju te u tom smislu moraju biti usklađene s ZOK u duhu Direktive. U suprotnom izigravamo vlastite propise koje smo donijeli i urušavamo generalno pravnu sigurnost na pomorskom dobru.
Sukladno ZOK posebno želim naglasiti da je od presudne važnosti da davatelj koncesije u suradnji s članovima stručnog povjerenstva na pomorskom dobru u fazi pripremnih radnji koje prethode početku postupka davanja koncesije izradi studiju opravdanosti davanja koncesije. U studiji davatelj koncesije prvenstveno treba artikulirati javni interes kao nositelj vlasti na pomorskom dobru na optimalan i mudar način. Kod koncesija na pomorskom dobru procijenjene vrijednosti manje od 15.000,000 kuna davatelj koncesije može umjesto studije izraditi analizu davanja koncesije koja sukladno čl.19. ZOK mora obuhvatiti osnovne elemente studije opravdanosti.
Ključno i odlučujuće pitanje je da se takvim studijama pristupa odgovorno i stručno.
Smisao u izradi bilo studije ili analize davanja koncesije je da svrha odnosno cilj koncesije bude u javnom interesu i u konačnosti u najefikasnijem korištenju pomorskog dobra. Ovu studiju se ne smije miješati s studijom gospodarske opravdanosti koju izrađuje ponuditelj. Ako se ovim studijama pristupi samo da se zadovolji zakonska forma, cjeloviti sustav davanja koncesija gubi smisao.
Zakon o koncesijama
Kriteriji za odabir najpovoljnije ponude sukladno ZOK
Kriterije za odabir ponuda ZOK je prepustio davatelju koncesije te je time otvorio prostor da davatelj koncesije svoj odabir može prilagoditi predmetu koncesije i konkretnoj životnoj situaciji. Takvo rješenje je ispravno i u potpunosti ga treba podržati. To jasno proizlazi iz čl.31. točka 7. ZOK na osnovu kojega davatelj koncesije svoju namjeru davanja koncesije obznanjuje putem obavijesti u kojoj među ostalim navodi i kriterije za odabir ponude. Sukladno ZOK davatelj koncesije svoj odabir najpovoljnije ponude može temeljiti na kriteriju:
a) ekonomski najpovoljnije ponude
b) najviše ponuđene naknade za koncesiju
U slučaju ekonomki najpovoljnije ponude sa stajališta davatelja, kriteriji vezani uz predmet koncesije među ostalim su kvaliteta, estetske, inovacijske, funkcionalne i ekološke osobine, operativni troškovi, troškovi upravljanja itd.
ZOK u duhu Direktive kada uređuje kriterije za odabir najpovoljnije ponude posebno respektira inovativna rješenja, te među ostali propisuje:
“Kada davatelj koncesije zaprimi ponudu koja predlaže inovativno rješenje uz iznimnu razinu funkcionalne učinkovitosti koju pažljivi davatelj koncesije nije mogao predvidjeti, davatelj koncesije može, iznimno, izmijeniti redoslijed kriterija za odabir najpovoljnije ponude kada je kriterij za odabir ekonomski najpovoljnija ponuda kako bi u obzir uzeo to inovativno rješenje.“
Zaključno
Javni interes mora predstavljati dominantni kriterij kod odabira najpovoljnije ponude u postupku davanja koncesije na pomorskom dobru. Radi toga mislim i predlažem da se davatelji koncesija prvenstveno fokusiraju na ekonomski najpovoljnije ponude uvažavajući specifičnu situaciju svakog pojedinog slučaja.
Bez vizije, jasno utvrđenih ciljeva, kompetentnih institucija i odgovarajućeg pravnog okvira na pomorskom dobru i dalje nećemo moći svoj prvorazredni gospodarski resurs staviti u funkciju. Uspostava ravnoteže interesa javnog i privatnog sektora kao i rješavanje mnogobrojnih konfliktnih situacija vjerojatno predstavlja i predstavljati će i u budućnosti najosjetljiviji izazov nositelju vlasti na pomorskom dobru.
Prvi korak je zasigurno usklađivanje zakonodavstva pomorskog dobra s ZOK i Direktivom. Tu nam ne treba puno mudrosti osim političke volje. Puno više znanja i mudrosti će nam trebati u rješavanju imovinskopravnih pitanja još iz doba pretvorbe kao i legitimnih očekivanja postojećih korisnika na pomorskom dobru. O tim pitanjima se više možete upoznati na PORTALU iz pera Stankovića i Tuhtan.