Autor: Autor: Mr. sc. Olga Jelčić, dipl. iur. – Sutkinja Vrhovnog suda RH u mirovini
Unatoč opće poznatim činjenicama da važeći Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama generira pravnu nesigurnost i nered na pomorskom dobru, da veći broj važnih pitanja kao što su primjerice evidentiranje pomorskog dobra u zemljišnim knjigama, posebna upotreba pomorskog dobra, stečena prava, pravna zaštita i dr. nisu adekvatno ili uopće riješeni u ZPDML, te da su neke odredbe izravno protivne kogentnim odredbama Zakona o koncesijama, novi ZPDML nije donesen ni do kraja 2019. godine.
U ovom radu neću se baviti s nekim od brojnih konkretnih problema i nekonzistentnošću koji postoje u primijeni Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama u praksi, nego neučinkovitošću njihova rješavanja nedonošenjem novog zakona o pomorskom dobru.
Odmah nakon stupanja na snagu Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama 15. listopada 2003. (Narodne novine br. 158/2003., 100/2004., 141/2006., 38/2009., 123/2011. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 56/2016. i 98/2019.; dalje: ZPDML), novo normativno uređenje pomorskog dobra bilo je izloženo kritikama od strane gospodarskih subjekata i struke Isticalo se, da novi Zakon ne samo da nije razriješio do tada nagomilane probleme koji su postojali u odnosu na evidentiranje, gospodarenje, upravljanje, stečena prava i zaštitu pomorskog dobra, već i da je novo normativno uređenje pomorskog dobra nepotpuno, mjestimično kontradiktorno i nejasno.
Ocjena većeg dijela struke u odnosu na učinke ZPDML 2003. artikulirano je u stajalištu da „Sabor Republike Hrvatske nije definirao ciljeve i Strategiju na pomorskom dobru. Istovremeno Zakon je apsolutno i nedopustivo podnormiran. Posljedice donošenja Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003. godine: * Zakon ima za posljedicu pravnu nesigurnost, permanentne sukobe interesa. *Zakon je rezultirao svojevrsnom gospodarskom blokadom na pomorskom dobru, a istovremeno nije osigurao zaštitu pomorskog dobra. *Zakon je konzervirao neriješena imovinskopravna pitanja na pomorskom dobru, posebno rješavanje stvarnih prava i uknjižbe pomorskog dobra.“ (Branko Kundih „Hrvatsko pomorsko dobro u teoriji i praksi“, izdanje 2005. str. 260).
Na Tribini o zaštiti pomorskog dobra, koju je organiziralo Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka održanoj 15. srpnja 2005. u Šibeniku, tada državni tajnik za more gosp. Branko Bačić izjavio je, da Ministarstvo priprema cjelovitu izmjenu Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama kako bi se povećala sigurnost na moru i zaštitilo pomorsko dobro te omogućilo oštro reagiranje na nasipanje obale.
Prva intervencija u ZPDML bila je 2004., kada je Zakonom o izmijenjana i dopunama Zakona o gradnji (NN 100/2004) ukinut čl. 87. ZPDML, koji se odnosio na nadležnost lučke kapetanije u svezi pribavljanja građevinske dozvole za gradnju na pomorskom dobru.
Prvim izmjenama i dopunama ZPDML iz 2006. godine (stupio na snagu 27. 12. 2006.) nije izvršena „cjelovita” izmjena tog Zakona, nego kako je navedeno u obrazloženju Prijedloga Zakona da „iako u ZPDML postoje određene nedorečenosti, odnosno podnormiranost i nejasnoće glede nekih pitanja vezanih za materiju navedenog Zakona,“ izmjenama su obuhvaćena samo „žurna pitanja u cilju lakšeg investiranja na pomorsko dobro, te određenja lučkih područja luka otvorenih za javni promet lokalnog i županijskog značaja.“ Nažalost, bitni problemi u primjeni ZPDML, čije rješavanje po stajalištu Ministarstva nije bilo „žurno“ ni do danas poslije gotovo četrnaest godina nisu riješeni, iako se njihov broj umnogostručio, zbog novih zakona koji su u međuvremenu stupili na snagu.
Izmjenom ZPDML 2009. godine izvršeno je samo usklađivanje tog Zakona sa Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi kao temeljnog zakona kojim je uređen sustav lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj te ovlasti i nadležnosti tijela lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica.
Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske br. U-I-4445/2008 i U-I-2231/2009 od 4. listopada 2011. (NN 123/2011) ukinuti su stavci 2. i 3. čl. 118. ZPDML u dijelu koji se odnosio na ovlast Državnog odvjetništva da podnosi prijedloge radi brisanja zemljišnoknjižnih upisa vlasništva i drugih stvarnih prava na pomorskom dobru koji su „nevaljani“ uz istovremeni zemljišnoknjižni upis pomorskog dobra, kao i radi upisa pomorskog dobra u zemljišnu knjigu u okviru granica određenih na temelju Pomorskog zakonika. Razlozi ukidanja citiranih odredaba ZPDML bili su prvenstveno procesne naravi, tako da su i nadalje ostala otvorena bitna materijalnopravna pitanja, kao što su pretpostavke valjanog stjecanja (pravna osnova i način stjecanja) zatečenih zemljišnoknjižih upisa vlasništva ili drugog stvarnog prava na pomorskom dobru.
Zakonom o izmjenama ZPDML iz 2016. (NN 56/2016) samo je određeno da se koncesioniranje posebnih rezervata izuzima iz ZPDML sukladno odredbama Zakonu o zaštiti prirode.
Izmjenom ZPDML 2019. (NN 98/2019) provedeno je usklađenje sa Zakonom o sustavu državne uprave.
Ovaj kratki kronološki pregled svih dopuna i izmjena ZPDML od njegova stupanja na snagu do danas pokazuje, da se bez obzira na sve probleme u njegovoj primjeni i pravnu nesigurnost koju uzrokuju, normativno uređenje ZPDML zapravo se nije mijenjalo.
Problem nužnosti novog normativnog uređenja pomorskog dobra posebno je bio i a sada je aktualiziran donošenjem Zakon o koncesijama 2009. godine (stupio je na snagu 1. siječnja 2009.), kada je prestao važiti istoimeni Zakon iz 1992. godine. Novi Zakon o koncesijama je, kao krovni zakon, uređivao postupke davanja i prestanka koncesija te pravnu zaštitu u vezi s koncesijama, između ostalog i za gospodarsko korištenje općeg dobra, dakle i pomorskog dobra. Odredbe tog Zakona su u odnosu na normativno uređenje ZPDML potpunije i većim dijelom različito uređivale postupke davanja, korištenja, prestanka i pravne zaštite koncesija za gospodarsko korištenje pomorskog kao općeg dobra. Međutim, kako je odredbom čl. 4. st. 3. Zakona o koncesijama bilo je određeno, da se na koncesije primarno primjenjuju odredbe posebnog zakona u slučaju postojanja razlika između općeg i posebnog zakona, pretpostaviti je da je to bio razlog da se tada nije aktualiziralo pitanje usuglašavanja ZPDML sa Zakonom o koncesijama.
Stupanjem na snagu novog Zakonom o koncesijama 28. prosinca 2012. (NN 143/12; dalje ZK12) kao i sada važećeg Zakona o koncesijama (stupio je na snagu 22. srpnja 2017. – NN 69/17; dalje ZK) trebalo je usuglasiti odredbe ZPDML s tim Zakonima. Naime, odredbom čl.1. st. 7. ZK12 je bilo propisano, da se samo na ona pitanja koja nisu uređena tim Zakonom odgovarajuće primjenjuju posebni zakoni te propis kojim se uređuje javna nabava. Istovjetno je propisano i odredbom čl. 1. st. 2. važećeg ZK. To znači da se u slučaju kada postoje razlike u uređenju koncesija između odredaba posebnog zakona i pravila propisanih Zakonom o koncesijama, primarno primjenjuju pravila krovnog Zakona o koncesijama. Ovo pravilo važi za sve posebne zakone, pa tako i u odnosu na ZPDML.
Na sjednicama Vlade RH u više se navrata razmatrala problematika usklađivanja posebnih zakona sa ZK. Tako je kratko vrijeme nakon stupanja na snagu ZK12, na 79. sjednici Vlade RH održanoj 7. ožujka 2013. bio donesen zaključak, kojim su nadležna ministarstva zadužena, da do kraja trećeg tromjesečja 2013. godine Vladi upute prijedlog posebnih zakona koji reguliraju koncesije “kako bi se osigurala nesmetana provedba Zakona o koncesijama.” Budući da dio posebnih zakona u zadanom roku nije bio usklađen sa ZK, o tome se je raspravljalo i na 57. sjednici Vlade RH održanoj 22. rujna 2017. Vlada je ponovno obvezala nadležna tijela da u roku od šest mjeseci (znači ožujak 2018.) usklade sa ZK posebne zakone koji u područja svoje regulative propisuju postupak koncesioniranja.
U travnju 2018. donesen je Nacionalni program reformi Vlade, kojim se u Prilogu 1. pod nazivom „Glavni ciljevi, reformska područja i mjere ekonomske politike“ u toč 1.1.13. određuje aktiviranje potencijala pomorskog dobra, ubrzanje postupka utvrđivanja granica pomorskog dobra, postupak uknjižbe i koncesioniranja pomorskog dobra uz zaštitu prirode i okoliša i dr., te pod toč. 1.1.13.1. donošenje Zakona o pomorskom dobru i morskim luka s rokom donošenja ožujak 2019. kao i podzakonskih propisa na temelju novog ZPDML s rokom donošenja prosinac 2019. godine. Nažalost pri kraju smo studenog 2019. i moramo konstatirati da se u dijelu koji se odnosi na donošenje novog ZPDML Nacionalni plan nije ostvario.
Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture je u razdoblju od stupanja na snagu ZK12 do rujna 2018. izradilo te dalo na savjetovanje i mišljenje nadležnim tijelima nekoliko nacrta prijedloga novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. Uz nacrte prijedloga Zakona iz listopada 2014. i srpnja 2015. dana je „Ocjena stanja, osnovna pitanja koja se uređuju Zakonom, te posljedice koje će proisteći donošenjem Zakona,“ gdje je kao razlog donošenja novog zakona o pomorskom dobru navedeno da su „ tijekom jedanaest godina primjene uočene određene nejasnoće glede dijela pitanja vezanih za njegov sadržaj i primjenu. U primjeni važećeg Zakona utvrđeno je da je potrebno veliki broj pitanja drugačije regulirati, kako bi se modernizirao pristup upravljanju pomorskim dobrom i morskim lukama.“ Posebno je istaknuto da je donošenje novog ZPDML uvjetovano i stupanjem na snagu 2012.godine novog ZK, kojim su unesene brojne novine vezane uz postupak koncesioniranja.
Zaključno
Pomorsko dobro je „nacionalno bogatstvo“ koje obuhvaća više od jedne trećine teritorija Republike Hrvatske i predstavlja važan gospodarski resurs. Ustavom Republike Hrvatske (čl. 52. st. 1. NN 85/2010. pročišćeni tekst i 5/2014.) određeno je da more, morska obala i otoci imaju osobitu zaštitu Republike Hrvatske, isto tako je propisano i odredbom čl. 3. st.. 1. ZPDML „Pomorsko dobro je opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, ima njezinu osobitu zaštitu.“ Postavlja se retoričko pitanje može li se osigurati „osobita zaštita“ pomorskog dobra od daljnjeg devastiranja, uzurpacija, nereda i sl., ako za to ne postoji odgovarajući zakonodavni okvir, kojim bi se na pomorskom dobru uspostavio red u najširem smislu te riječi. Odgovor na postavljeno pitanje dan je u naslovu ovog članka, jer nije dovoljno nastojati i raditi na donošenju zakona, nego je nužno što hitnije donijeti novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama.