Autor: Dr. sc. Dario Đerđa, Redoviti profesor, predstojnik Katedre za upravno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci
- Razdoblje na koje se koncesija dodjeljuje treba biti određeno povratom ulaganja koncesionara i ostvarivanjem razumne dobiti od obavljanja koncesijske djelatnosti, a ne interesom jedinice područne samouprave, odnosno države, za davanjem pomorskoga dobra na gospodarsko korištenje.
- Dodatne investicije u pomorsko dobro, a temeljem sporazuma s davateljem koncesije, te nadprosječno pružanje usluga pojedincima trebalo bi posebno vrednovati u postupku dodjele koncesije na istome dobru i istu svrhu za iduće koncesijsko razdoblje.
- Potpuno je neprimjereno da sporove na pomorskom dobru rješava ministarstvo, posebno kada je davatelj koncesije Vlada Republike Hrvatske.
Pravno uređenje koncesija na pomorskom dobru
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine, br. 158/03., 141/06., 38/09., 56/16., 98/19.) zauzima posebnu važnost u pravnom sustavu Republike Hrvatske. Ovaj Zakon Hrvatski sabor donio je 25. rujna 2003. godine, a na snagu je stupio 15. listopada iste godine. Kao takav, ulazi u kategoriju dugovječnijih hrvatskih zakona, koji se primjenjuje već gotovo 20 godina. Posebno je važno naglasiti kako se odredbe ovoga Zakona, osim u jednom manjem dijelu, tijekom njegova važenja nisu mijenjale. Uvjetno rečeno, ozbiljnije zahvate u njegov sadržaj zakonodavac je izvršio samo 2006. godine, dok su izmjene iz 2016. godine bile tek ograničene naravi. Godine 2009. i 2019. godine ovaj je Zakon samo terminološki usklađen s novim ustrojem državne te lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj.
Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama uređuje se pravni status pomorskog dobra, utvrđivanje njegovih granica, upravljanje i zaštita pomorskog dobra, upotreba i korištenje, razvrstaj morskih luka, lučko područje, osnivanje lučkih uprava, lučke djelatnosti i njihovo obavljanje, gradnja i korištenje lučke nadgradnje i podgradnje te bitna pitanja o redu u morskim lukama. Posebno važan dio ovoga Zakona predstavlja regulacija koncesija na pomorskom dobru, koje omogućuju gospodarsko korištenje i posebnu upotrebu ovoga vrijednoga resursa koji stoji na raspolaganju svim građanima. Iako odredbe o koncesijama na pomorskom dobru nisu bile pošteđene noveliranja, u njih se ipak nije značajnije interveniralo. Slijedom toga, ove se odredbe u bitno neizmijenjenome obliku primjenjuju unatoč značajnim promjenama općeg pravnog režima koncesija u Hrvatskoj, a koji je mijenjan 2008., 2012. i 2017. godine.
U vrijeme sve češćega ukazivanja na nužnost izmjene Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, vrijedno je upozoriti na nekoliko pitanja otvorenih još izvornim tekstom Zakona, a koja i danas izazivaju diskusiju u pravnoj teoriji, ali i među pravnim praktičarima. Posebno je važno naglasiti kako se unatoč pravnoteorijskim raspravama, u ova pitanja ranijim novelama nije interveniralo. Naravno, ovo je samo dio normativnih rješenja koje bi u budućnosti valjalo unaprijediti, a kako bi se koncesije, uz nužnost zaštite dobra na kojemu se dodjeljuju, učinile atraktivnijima privatnim poduzetnicima, tj. koncesionarima.
Nadležnost i rok za dodjelu koncesije
Članak 20. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama utvrđuje rok za dodjelu koncesija te određuje tijela nadležna dodjeljivati koncesije. Nadležnost za dodjeljivanje koncesije u bitnome se vezuje uz interes davatelja koncesije, što je ispravno. Tako koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra te za korištenje i gradnju građevina od važnosti za županije dodjeljuje županijska skupština, a koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, koje obuhvaća korištenje i gradnju građevina od važnosti za Republiku Hrvatsku dodjeljuje Vlada Republike Hrvatske. Štoviše, člankom 21. otvorena je mogućnost i da na zahtjev jedinice lokalne samouprave i prijedlog župana, županijska skupština ovlaštenje za dodjelu koncesija na području jedinice lokalne samouprave dodjeli toj jedinici. Na ovaj način omogućuje se tijelima koja imaju interes dati pomorsko dobro na gospodarsko korištenje upravljati tim dobrom, naravno, uz kvalitetnu koordinaciju koja polazi od Vlade. Takav je pristup pohvalan, jer omogućuje donošenje odluka na razini najbližoj građanima, a što je jedan od temeljnih ciljeva Europske unije. Ujedno, takav pristup trebao bi rezultirati kvalitetnijim kreiranjem politika upravljanja pomorskim dobrom, sve pod pretpostavkom da je, u prvom redu, jedinica lokalne samouprave kadrovski kapacitirana osmisliti politiku koncesija na svojem području, odgovorno provesti postupak dodjele koncesije, pratiti i nadzirati obavljanje koncesionirane djelatnosti te zaštititi prostor dan u koncesiju od moguće devastacije.
Ono što se čini spornim jest vezivanje duljine trajanja koncesije uz tijelo ovlašteno dodijeliti koncesiju, a koje je, kako je gore objašnjeno vezano uz interes davanja pomorskog dobra na gospodarsko korištenje. Tako županijska skupština koncesije dodjeljuje na rok najdulje 20 godina, dok Vlada Republike Hrvatske dodjeljuje koncesije na rok najdulje 50 godina. Jedino koncesije koje obuhvaćaju gradnju novih građevina od važnosti za Republiku Hrvatsku, koje zahtijevaju velika ulaganja te se ukupni gospodarski učinci ne mogu ostvariti u roku do 50 godina, dodjeljuje Vlada Republike Hrvatske uz suglasnost Hrvatskoga sabora, a na rok koji može biti dulji od 50 godina, no ne dulji od 99 godina.
Vezivanje najduljeg roka na koji se koncesija dodjeljuje uz tijelo nadležno dodijeliti koncesiju, i vezivanje nadležnoga tijela uz interes za dodjelu koncesije dovodi do posredne veze roka na koji je koncesija dodijeljena uz interes za njezino dodjeljivanje.
Valja naglasiti kako razdoblje na koje se koncesija dodjeljuje treba biti određeno povratom ulaganja koncesionara i ostvarivanjem razumne dobiti od obavljanja koncesijske djelatnosti, a ne interesom jedinice područne samouprave, odnosno države, za davanjem pomorskoga dobra na gospodarsko korištenje.
Gradnja građevine na pomorskom dobru od važnosti za Republiku Hrvatsku ne mora nužno biti financijski vrjednija od gradnje građevina od važnosti za županiju. Također, u nekim se slučajevima vrijednosti građevine koja je od važnosti za jedinicu područne samouprave neće moći povratiti u razdoblju 20 godina obavljanja koncesijske djelatnosti. Stoga, važeća regulacija može značajno ograničiti davanje određenih dijelova pomorskog dobra u koncesiju za obavljanje nekih specifičnih djelatnosti, čiji povrat uloženoga kapitala zahtjeva dulje vremensko razdoblje. Stoga bi, pri budućem noveliranju ovoga Zakona, svakako valjalo voditi računa da se rok na koji se koncesija dodjeljuje ne vezuje uz tijelo ovlašteno dodijeliti koncesiju: Time bi se koncesije na pomorskom dobru učinile zanimljivije koncesionarima, a što bi trebalo dovesti do veće koristi koncesija za zajednicu.
Posebno vrednovanje
Koncesije na pomorskom dobru učinile bi se atraktivnijim privatnim investitorima i izmjenom članka 22. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. Valja naglasiti kako Zakon o koncesijama ima zadaću omogućiti slobodnu tržišnu utakmicu u postupku njezine dodjele. Međutim, koncesionaru bi bilo mnogo prihvatljivije kada bi imao mogućnost, ako pravilno i pravovremeno izvršava sve obveze iz ugovora o koncesiji te pri tome, ujedno, značajno podigne razinu usluge koju na pomorskome dobru pruža iznad razine utvrđene ugovorom o koncesiji, nastaviti obavljati koncesijsku djelatnosti i u idućem koncesijskom razdoblju.
Drugim riječima, dodatne investicije u pomorsko dobro, a temeljem sporazuma s davateljem koncesije, te nadprosječno pružanje usluga pojedincima trebalo bi posebno vrednovati u postupku dodjele koncesije na istome dobru i istu svrhu za iduće koncesijsko razdoblje.
Takav koncept svakako bi išao u prilog i korisnicima usluge, s obzirom da bi im istovjetna razina usluge u idućem koncesijskom razdoblju trebala biti zajamčena. Međutim, u tom slučaju svakako bi trebalo precizno razraditi zakonski mehanizam procjene obavlja li koncesionar koncesijsku djelatnost nadprosječno te iznad razine očekivanja u odnosu na ugovoreno ugovorom o koncesiji.
Rješavanje sporova na pomorskom dobru
Konačno, izmijeniti bi trebalo i trenutnu odredbu o rješavanju sporova u svezi s koncesijama na pomorskom dobru. Članak 27. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama određuje kako je za raspravljanje svih pitanja i rješavanje svih sporova u svezi s davanjem, izvršavanjem, opozivom ili izmjenom odluka o koncesiji na pomorskom dobru nadležno resorno ministarstvo, tj. Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture, te kako se protiv rješenja ovoga Ministarstva ne može izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.
Potpuno je neprimjereno da sporove na pomorskom dobru rješava ministarstvo, posebno kada je davatelj koncesije Vlada Republike Hrvatske. Ne treba posebno naglašavati kako je u upravnoj organizaciji Republike Hrvatske ministarstvo podređeno Vladi, čije odluke mora izvršavati.
Upravo radi učinkovitosti provedbe politika usvojenih na Vladi resorni ministar je, ujedno, i član Vlade. Stoga nije razumno očekivati kako će spor koji se tiče davanja, izvršavanja, opoziva ili izmjene odluke o koncesiji koju je donijela Vlada riješiti resorno Ministarstvo. Bilo bi mnogo primjerenije kada bi se pri noveliranju ovoga Zakona propisalo kako je za rješavanje sporova o zakonitosti odluke o dodjeli koncesije, o zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja ugovora o koncesiji te o zakonitosti postupanja koja proizlaze iz obavljanja koncesijske djelatnosti nadležan upravni sud, dok je za pitanja naknade štete koja nastane obavljanjem koncesijske djelatnosti nadležan općinski sud. Time bi se odredbe o rješavanju koncesijskih sporova uskladile sa odredbama Zakona o sudovima, Zakona o upravnim sporovima i Zakona o općem upravnom postupku.
Ovakvim izmjenama odredbi o koncesijama na pomorskom dobru, zakonska rješenja iz Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama uskladila bi se s pozitivnopravnim sustavom Republike Hrvatske, približila bi se stavovima pravne teorije te bi se institut koncesija učinio atraktivnijim potencijalnim koncesionarima. Sve ovo trebalo bi rezultirati većom koristi od koncesija za Republiku Hrvatsku, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, ali i građene, kao korisnike usluga koje se pružaju u koncesijskom režimu.