Autor: Dr. sc. Dario Đerđa
Na 15. sjednici Hrvatskog Sabora, dana 8. veljače 2023. godine, sa 76 glasova „za“ i 55 glasova „protiv“, donesen je zaključak da se prihvaća Prijedlog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. Također, zaključeno je kako će se sve primjedbe prijedlozi i mišljenja uputiti predlagatelju radi pripreme Konačnog prijedloga zakona. Portal pomorsko dobro ovim putem koristi priliku da upozori predlagatelja Zakona na neka ključna pitanja vezana uz određivanje granica pomorskog dobra. U tom smislu objavljujemo mišljenje jednog od vodećih znanstvenika upravnog prava Republike Hrvatske, dr. sc. Daria Đerđe, redovitog profesora i predstojnika Katedre za upravno pravo Pravnog fakulteta u Rijeci.
Portal pomorsko dobro
Neke otvorena pitanja o određivanju granica pomorskoga dobra u svjetlu Prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama
Na 15. sjednici Hrvatskog Sabora, dana 8. veljače 2023. godine, sa 76 glasova „za“ i 55 glasova „protiv“, prihvaćen je Prijedlog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. Ovim Prijedlogom Zakona namjerava se izmijeniti važeći Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine, br. 158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11., 56/16. i 98/19.), koji je na snagu stupio prije gotovo 20 godina, tj. u listopadu 2003. godine, te koji je do danas u više navrata izmijenjen i dopunjen.
Nesporno je kako Republika Hrvatska Prijedlogom Zakona nastoji zaštititi pomorsko dobro. Na tragu važećega Zakona, Prijedlog Zakona utvrđuje kako je pomorsko dobro opće dobro od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku te kako ima njezinu osobitu zaštitu (članak 3. stavak 1. Prijedloga Zakona). Status pomorskoga dobra kao općeg dobra dopušta svakoj osobi pod jednakim uvjetima služiti se pomorskim dobrom sukladno njegovoj prirodi i namjeni, osim kada je zakonom drukčije propisano (članak 3. stava 3. Prijedloga Zakona). Status pomorskog dobra kao općeg dobra isključuje ovo dobro iz vlasničkopravnog režima te posljedično i pravnoga prometa, čineći ga tako dobrom na kojemu se ne može steći pravo vlasništva niti druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi (članak 4. stavak 1. Prijedloga Zakona). Također, pomorsko dobro kao opće dobro ne može biti predmetom zaključenja ugovora o zakupu ili ugovora o najmu, a svi pravni poslovi kojima se namjerava ostvariti bilo kakvo stvarno pravo na pomorskom dobru prema izričitoj odredbi Prijedloga Zakona imaju se smatrati ništetnima (članak 4. stavci 1. i 4. Prijedloga Zakona).
Jedan od mehanizama zaštite pomorskoga dobra svakako se ogleda u pretpostavkama i postupku određivanja granica ovoga vrijednog resursa. Prijedlog Zakona detaljno propisuje kako pomorsko dobro čine unutarnje morske vode i teritorijalno more, njihovo dno, podzemlje i podmorje te dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi, odnosno određen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod nje. Posebno propisuje kako pomorsko dobro čine nekretnine koje su po izgledu, namjeni, položaju i načinu upotrebe morska obala, morske plaže, sprudovi, rtovi, hridi, grebeni, žala, luke, lukobrani, rive, molovi, valobrani, nasipi, privezišta, gatovi, morske solane, ušća vodotoka koji se izlijevaju u more i kanali spojeni s morem, uključujući i građevine koje su trajno povezane s pomorskim dobrom i njegova su pripadnost (članak 5. stavak 1. Prijedloga Zakona).
U kontekstu utvrđivanja pomorskoga dobra općim dobrom i njegova izuzimanja iz vlasničkopravnoga režima, posebno važnim čini se pitanje utvrđivanja granice kopnenog dijela pomorskoga dobra. Prijedlogom Zakona propisano je kako kopneni dio pomorskog dobra čini pojas kopna uz more koji po svojoj prirodi ili namjeni služi neposrednom, odnosno uobičajenom korištenju i upotrebi mora neovisno o njegovoj širini, a koji je širok najmanje šest metara od crte srednjih viših visokih voda. Važno je primijetiti kako je Prijedlogom Zakona propisana minimalna širina kopnenog dijela pomorskoga dobra te je posebno istaknuto kako kopneni dio pomorskog dobra čini prostor koji po svojoj prirodi i namjeni služi korištenju i upotrebi mora bez obzira na širinu toga pojasa (članak 5. stavak 2. Prijedloga Zakona). Iako se može zaključiti kako širenjem kopnenog dijela pomorskoga dobra Republika Hrvatska pojačano štiti ne samo pomorsko dobro, već i pravo svih osoba služiti se ovim dobrom, takva definicija izravno utječe na vlasnička prava pojedinca na zemljištu koje se nalazi izvan danas zakonom utvrđenoga pojasa pomorskoga dobra, tj. područja koje je široko šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda (članak 4. stavak 1. važećeg Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama).
Prijedlog Zakona specifično propisuje određivanje i evidentiranje granice pomorskog dobra, pri čemu je razvidno kako se ovdje radi isključivo o granici kopnenog dijela pomorskog dobra. Pri tome određuje pravnu prirodu odluke suda ili upravnog tijela kojom se identificiraju nekretnine koje su pomorsko dobro. Izričito naglašava kako ova odluka ima deklaratorni karakter (članak 8. stavak 2. Prijedloga Zakona), što predstavlja sistemsku pogrešku u pravnoj regulaciji određivanja granice kopnenog dijela pomorskoga dobra. Deklaratorni karakter imaju upravni akti koji utvrđuju postojanje određenoga pravnoga statusa ili odnosa. Kako je opseg pomorskog dobra propisan zakonom, naizgled se može zaključiti da odluka kojom se utvrđuje kako određena nekretnina ulazi u obuhvat pomorskoga dobra nesporno ima deklaratorni karakter, jer je takva nekretnina dijelom pomorskoga dobra postala stupanjem na snagu zakonske odredbe, a ne donošenjem pojedinačne odluke. Ovo je svakako točno za nasipe, koji prema zakonskoj formulaciji Prijedloga Zakona u cijelosti predstavljaju pomorsko dobro, kao, primjerice, i za rtove, hridi, grebene, valobrane ili gatove (članak 5. stavak 1. točka 2. i članak 12. stavak 1. Prijedloga Zakona).
Međutim, Prijedlog Zakona, jednako kao i važeći Zakon, utvrđuje kako se granica kopnenog dijela pomorskoga dobra proteže najmanje šest metara od crte srednjih viših visokih voda. Takvim propisivanjem koje je već godinama prisutno u hrvatskom zakonodavstvu, s naznakom da se u budućnosti neće izmijeniti, nije precizno utvrđeno kuda se proteže granica kopnenoga dijela pomorskoga dobra, slijedom čega je za zaključiti kako odluka suda ili upravnog tijela kojom se identificiraju nekretnine koje jesu pomorsko dobro ne može imati deklaratorni karakter. Takva odluka mora imati konstitutivni karakter, jer do njezina donošenja nije jasno koliko granica kopnenog dijela pomorskog dobra na pojedinačnoj mikrolokaciji zadire u kopno u dubini više od šest metara od crte srednjih viših visokih voda. Za očekivati je kako se nekretnine koje su više od šest metara udaljene od crte srednjih viših visokih voda nalaze u privatnom vlasništvu. Slijedom toga, odluka suda ili upravnog tijela kojom se one proglašavaju dijelom pomorskoga dobra izričito zadire u subjektivna prava, napose pravo vlasništva, njihovih vlasnika. Stoga je nesporno kako odluka treba imati konstitutivni, a ne deklaratorni karakter, kada god se nekretnina koja ulazi u obuhvat pomorskoga dobra proteže u kopno dublje od šest metara od crte srednjih viših visokih voda.
Nije jasno zašto je Prijedlog Zakona izričito propisao kako konstitutivni karakter ima jedino odluka o određivanju lučkog područja u slučaju proširenja kopnenog dijela pomorskog dobra na nekretnine koje nisu pomorsko dobro po samom Zakonu (članak 8. stavak 3. Prijedloga Zakona), kada i nekretnine koje se nalaze u dubini kopna više od šest metara od crte srednjih viših visokih voda, također, po slovu Zakona ne čine pomorsko dobro. Ovo ukazuje na nesustavan pristup predlagatelja koji bi svakako trebalo ispraviti prije izrade konačnog prijedloga zakona.
Iz svega ranije naznačenoga može se zaključiti kako je utvrđivanje granice kopnenog dijela pomorskog dobra koja zadire u prostor dublji od šest metara od crte srednjih viših visokih voda dopušteno jedino konstitutivnim rješenjem donesenim u upravnom postupku od ministarstva nadležnog za poslove pomorstva (članak 20. stavak 1. Prijedloga Zakona). U takvom upravnom postupku kao stranka svakako treba sudjelovati fizička ili pravna osoba protiv koje se postupak vodi, tj. vlasnik nekretnine koja će u cijelosti ili dijelom ući u obuhvat pomorskoga dobra (članak 4. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku, Narodne novine, br. 47/09. i 110/21.). Prijedlog Zakona propisuje kako su stranke u postupku određivanja granice pomorskog dobra, odnosno lučkog područja, županijsko povjerenstvo za granice pomorskog dobra i nadležno državno odvjetništvo (članak 20. stavak 5. Prijedloga Zakona). Županijsko povjerenstvo za granice pomorskog dobra ne može biti stranka u upravnom postupku, jer ono predstavlja tijelo koje nema pravnu osobnost i koje u postupku određivanja granice pomorskoga dobra sudjeluje kao radno tijelo ministarstva nadležnog za poslove pomorstva, koje izrađuje prijedlog granice pomorskoga dobra. S druge strane nadležno državno odvjetništvo u ovome postupku istupa u ime i za račun Republike Hrvatske kao nositelja upravljanja pomorskim dobrom (članak 3. stavak 2. Prijedloga Zakona). Stoga, u kontekstu pogrešno utvrđene stranačke legitimacije za županijsko povjerenstvo za granice pomorskog dobra te priznavanja ove legitimacije jedino državnome odvjetništvu, kao pravnom zastupniku Republike Hrvatske, nužno je istaknuti važnost priznavanja položaja stranke u postupku utvrđivanja granica pomorskoga dobra i vlasniku nekretnine koja će u cijelosti ili dijelom ući u obuhvat pomorskoga dobra, a kako bi ova osoba u upravnom postupku mogla štititi svoja prava i pravne interese.
