Autor: Kap.d.pl. Branko Kundih dipl.iur.
Status pomorskog dobra & Upis u zemljišne knjige
Granicom pomorskog dobra na kopnu utvrđujemo i određujemo pravni status pomorskog dobra, te razgraničavamo pojas kopna u nevlasničko pravnom režimu kao općeg dobra, od kopna u stvarno pravnom režimu.
Novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, dalje (ZPDML) propisuje da nekretnina ima status pomorskog dobra ako po svom položaju, izgledu, namjeni, prirodnim obilježjima i uobičajenom načinu upotrebe odgovara definiciji pomorskog dobra iz čl. 6. Zakona.
Naše polazište
Nije sporno da granicu pomorskog dobra i granicu lučkog područja luke posebne namjene u upravnom postupku rješenjem određuje Ministarstvo na prijedlog Županijskog povjerenstva za granice pomorskog dobra.
Županijsko povjerenstvo ima važnu i odgovornu ulogu da predloži Ministarstvu granicu pomorskog dobra kojom će se razriješiti pitanje da li pojedina nekretnina ima ili nema status pomorskog dobra, odnosno da li pojedina nekretnina odgovara definiciji pomorskog dobra iz čl. 6. Zakona.
Ako se u upravnom postupku određivanja granica pomorskog dobra utvrdi da pojedina nekretnina po izgledu, namjeni, prirodnim obilježjima i uobičajenom načinu korištenja ne odgovara definiciji pomorskog dobra iz članka 6., ona ne može biti u statusu pomorskog dobra.
To znači da dvojba uvijek postoji prilikom utvrđivanja i određivanja pravnog statusa pomorskog dobra.
Iznimno dvojbe nema, kako ćemo vidjeti, kod kopnenog dijela pomorskog dobra u širini šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno, kada se pomorsko dobro utvrđuje deklaratornim pravnim aktom. Taj prostor morske obale možemo označiti kao nesporno pomorsko dobro jer je precizno i jasno definiran.
Ako zagovaramo tezu koja je kao iznimka ugrađena u novi zakonski tekst “ako nema dvojbi da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu“ ulazimo u anarhijski model odlučivanja o pravnom statusu pomorskog dobra, što je posebno vidljivo u mogućnosti da nadležno tijelo po potrebi kao prethodno pitanje, samo riješi je li neka nekretnina pomorsko dobro.
Razgraničenje i utvrđivanje statusa pomorskog dobra predstavlja posebni interes Republike Hrvatske, prije svega jer precizno i jasno utvrđen status pomorskog dobra i evidentiranje u zemljišnoj knjizi otvara mogućnost gospodarskog korištenja na osnovu koncesije, odluke o posebnoj upotrebi kao i zaštite samog pomorskog dobra.
Zato je osnovni pravno-doktrinarni problem u postupku davanja koncesije i donošenje odluke o posebnoj upotrebi, prvenstveno kriterij za precizno i jasno utvrđivanje i određivanje samog statusa pomorskog dobra, kao i obveza upisa pomorskog dobra u zemljišnu knjigu.
Tako bi po našem mišljenju trebalo biti.
Novi Zakon kao osnovno pravilo u čl.10. stavak 3. i 5. određuje da se upis statusa pomorskog dobra provodi u zemljišnoj knjizi i katastru, a evidentiranje pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi je preduvjet za donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije i donošenje odluke o posebnoj upotrebi.
Ove načelne odredbe člankom 10. st. 7., 8., 9., i 10. ZPDML dovedene su u svoju suprotnost, te je otvoren prostor da “iznimka postaje pravilo“, odnosnoda upis statusa pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi iznimno nije preduvjet za davanja koncesije i odluke o posebnoj upotrebi.
Istovremeno novi ZPDML dovodi u pitanje postojanje svih zakonito stečenih prava i ulaganja na pomorskom dobru.
Bez svake sumnje takva rješenja novog ZPDML imat će dramatične posljedice na sam postupak davanja koncesija i donošenja odluka o posebnoj upotrebi na pomorskom dobru. Posebno će se konfliktne situacije aktualizirati nakon isteka i produženja koncesija.
Koliko je novim ZPDML zaštićen javni interes u smislu zaštite opće upotrebe i korištenja pomorskog dobra biti će predmet posebne analize i komentara.
Prema našem mišljenju tri su ključna prethodna pitanja o kojima bi davatelj koncesije i odluke o posebnoj upotrebi trebao voditi računa:
- Da je sam status pomorskog dobra utvrđen ili određen na osnovu jasnih i preciznih zakonskih kriterija, te da je izvršen upis u zemljišnu knjigu pomorskog dobra kao preduvjet u postupka davanja koncesije kao i donošenje odluke o posebnoj upotrebi.
- Da su razriješeni stvarno pravni odnosi upisani u zemljišnoj knjizi, posebno prava vlasništva na pomorskom dobru, koje je stečeno u povijesnom kontinuitetu na osnovu valjanog naslova i načina stjecanja.
- Da su razriješena zakonita ulaganja i stečena prava na pomorskom dobru koje se daje u koncesiju, prvenstveno iz doba pretvorbe kao i nakon toga, uvažavajući Ustav Republike Hrvatske na osnovu kojeg prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu se umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom.
Na prvo pitanje zakonodavac nam je ponudio nejasna, neprecizna i kontradiktorna rješenja koja će biti u centru pažnje ovog izlaganja.
Druga dva pitanja zakonodavac apstrahira kao da ne postoje, potpuno zanemarujući povijesna stvarna i stečena prava na pomorskom dobru.
Bez svake sumnje postoji čvrsta međusobna povezanost i ovisnost svih prije navedenih pitanja, te upravo zato tražila su se cjelovita razumljiva i primjenjiva rješenja koja novi ZPDML definitivno nije ponudio. Svjedočimo o nevjerojatnom raskoraku između životne stvarnosti i zakonskih rješenja koje smo dobili, te je pitanje samo vremena kada će ponovo pomorsko dobro biti predmet odlučivanja Ustavnog suda.
Stvarna prava i zakonita ulaganja na pomorskom dobru
Pitanje postojanja prava vlasništva stečenog na osnovu valjanog naslova i načina stjecanja na pomorskom dobru, kao i pitanje zakonitih ulaganja, pretvorbe i legitimnih očekivanja na pomorskom dobru zanemarena su novim ZPDML kao da ne postoje.
Čini se da su promišljanja stručnog nositelja u postupku izrade novog zakonskog teksta išla u smjeru što učiniti s tim naslijeđenim stanjem i teretom koje još nitko do sada nije pokušao ozbiljno razriješiti. Odgovor stručnog nositelja je bio jednostavan, ako ne znaš kako riješiti problem, ignoriraj ga kao da ne postoji.
No problem itekako postoji, a posljedice će ubrzo biti vidljive.
U tom smislu trebamo se podsjetiti na nesporne činjenice, koje nitko ne može dovesti u pitanje.
Nesporno da je u stoljetnom pravnom kontinuitetu na prostoru današnje Republike Hrvatske na pomorskom dobru nije bilo mogućnosti stjecanja prava vlasništva.
Ali je isto tako nesporno da su postojale iznimke. Posebno se to odnosi na Uredbu sa zakonskom snagom o pomorskom javnom dobru, Kraljevine Jugoslavije iz 1939. god. koja je iznimno omogućavala stjecanje prava vlasništva. Istovremeno Uredba je propisivala postupak eksproprijacije odnosno izvlaštenja na pomorskom dobru, koristeći izričaj “pravovaljani način stjecanja“.
Prije svega postavljamo si pitanje da li Republika Hrvatska može prihvatiti niži stupanj zaštite zakonito stečenih stvarnih prava na pomorskom dobru u odnosu na Zakon o pomorskom i vodnom dobru lukama i pristaništima (N.N. 19/74) iz doba društvenog vlasništva.
Očigledno može, jer je istoimeni Zakon propisao u čl. 88. iznimku u pogledu mogućnosti stjecanja stvarnih prava, te je omogućio stjecanje para stvarnog prava korištenja (pandan današnjem vlasništvu)* na objektima na pomorskom dobru u korist društveno pravnih osoba kojima su objekti predstavljali osnovna sredstva. Radilo se je o trajnom pravu korištenja, za razliku od prava korištenja koje je predstavljalo klasični obvezno pravni odnos s vremenskim rokom trajanja. Tako pod istim nazivom susrećemo potpuno dva različita prava korištenja pomorskog dobra. Upravo te suštinske razlike zakonodavac je od prvog dana zanemario.
Posljedica je što se u postupku pretvorbe društvenog vlasništva našao u istoj pravnoj poziciji gospodarski subjekt čije je pravo korištenja isteklo, s gospodarskim subjektom koji je imao trajno pravo korištenja na pomorskom dobru, i koji je cjeloviti investicijski ciklus gradio i planirao na takvim pretpostavkama. To je posebno bilo evidentno u postupku konverzije prava korištenja u koncesiju na pomorskom dobru.
Prijedlogom novog ZPDML najavljivalo se uređenje tih odnosa, posebno iz doba pretvorbe kao i pitanja drugih zakonitih ulaganja na pomorskom dobru, ali se u konačnici iz nepoznatih razloga od toga odustalo.
* (Jedan od vodećih teoretičara društvenog vlasništva Martin Vedriš u Osnovama imovinskog prava 1977. je smatrao da pravo korištenja ima sve osnovne karakteristike stvarnog prava stoga je smatrao da je pravo korištenja novo samostalno stvarno pravo)
Sa opširnom analizom Ive Tuhtan Grgić* “Stečena prava i legitimna očekivanja na pomorskom dobru “ možete se upoznati OVDJE (* Dr.sc. Iva Tuhtan Grgić izv. prof., Pravni fakultet u Rijeci ).
Pomorski zakonik (N.N. 17/1994.) je prvi pomorski zakonodavni akt Republike Hrvatske koji je među ostalim sadržavao odredbe o pomorskom dobru, te je uz sve svoje nedostatke želio urediti zatečeno stanje prava vlasništva ili drugih stvarnih prava na pomorskom dobru, ako su ta prava stečena na osnovu valjanog naslova i načina stjecanja. Tako je Pomorski zakonik u članku 1038. prije tri desetljeća propisivao:
“Ako je nakon stupanja na snagu Zakona o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima (“Narodne novine”, br. 19/74., 39/75., 17/77. i 18/81.) postojalo pravo vlasništva ili drugo stvarno pravo na pomorskom dobru osobe koja je to pravo stekla na osnovi valjanog naslova i načina stjecanja i to pravo postoji i na dan stupanja na snagu ovoga Zakonika, nadležni javni pravobranitelj će pokrenuti postupak za izvlaštenje (eksproprijaciju) vlasništva na određenom objektu, time da bivši vlasnik stječe pravo koristiti objekt na osnovi koncesije bez plaćanja naknade za razdoblje dok iznos utvrđene naknade za koncesiju za korištenje pomorskog dobra ne dosegne iznos naknade za oduzeto vlasništvo na objektu.“
Nema sumnje da je kod zakonodavca donošenjem Pomorskog zakonika iz 1994.god. postojala spoznaja zatečenog stanja na pomorskom dobru i volja da se pravo vlasništva i druga stvarna prava stečena na osnovi valjanog naslova i načina stjecanja odgovarajuće urede. Na koncu se ništa nije dogodilo te su stečena prava na zakoniti način nestala u bespuću povijesne i naše stvarnosti.
Bivši Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03 ) u čl. 118. st. 2. je propisao da će “Državni odvjetnik podnijeti prijedlog zemljišnoknjižnom sudu radi brisanja upisa prava vlasništva ili drugog stvarnog prava na pomorskom dobru iz stavka 1. ovoga članka i upisati pomorsko dobro.“
Ustavni sud Republike Hrvatske je 4. listopada 2011.g. članak 118. stavak 2. stavio van snage iz razloga što je među ostalim ocijenio da se upisanom knjižnom vlasniku briše pravo vlasništva, s faktičnim učincima izvlaštenja, a bez prethodne mogućnosti sudjelovanja u sudskom (parničnom/kontradiktornom) postupku, u kojemu bi mu bila omogućena zaštita njegovih prava.
Ustavni sud svojom Odlukom nipošto nije doveo u pitanje postojanje odnosno mogućnost postajanja prava vlasništva na pomorskom dobru, nego je procesno zaštitio upisanog knjižnog vlasnika radi podnošenja prijedloga Državnog odvjetnika zemljišnoknjižnom sudu radi brisanja upisa prava vlasništva ili drugog stvarnog prava na pomorskom dobru.
A onda preko noći kod zakonodavca nastaje kolektivna amnezija i kopernikanski obrat u promišljanju i rješavanju tog izuzetno važnog pitanja. Na pitanje pretvorbe zakonitih ulaganja i legitimnih očekivanja novi Zakon se nije ni osvrnuo. Što se tiče zatečenih stvarnih prava na pomorskom dobru upisanih u zemljišne knjige, novim Zakonom provodi se faktički izvlaštenje bez naknade, te su upisani vlasnici dužni trpjeti upis pomorskog dobra.
Novi ZPDML u članku 217. propisuje da su svi upisi prava vlasništva na nekretninama koje su pomorsko dobro po samom zakonu i koje su na temelju zakona i prema prijašnjim propisima bile pomorsko dobro, provedeni do stupanja na snagu ovoga Zakona nevaljani i bez pravnog učinka, te su upisani vlasnici dužni trpjeti upis pomorskog dobra.
Prema čl. 34. pomorsko dobro određeno sukladno odredbama ovoga Zakona upisat će se u zemljišnu knjigu bez tereta i bez obzira na postojeće upise u zemljišnoj knjizi na temelju akta kojim je granica pomorskog dobra odnosno lučkog područja određena i prijavnog lista potvrđenog od strane nadležnog tijela za katastar s ucrtanom granicom pomorskog dobra.
Ako je bio cilj zakonodavca da takvim pristupom omogući lakši put davanje koncesije, onda je takav cilj apsolutno promašen.
Rješenja u novom ZPDML definitivno su u suprotnosti s Ustavnim načelima zaštite prava vlasništva i zaštite ulaganja kapitala na pomorskom dobru pod uvjetom da su stečena na zakoniti način.
Zašto smo ta pitanja trebali urediti (a nismo) možete pročitati OVDJE.
Jadranko Jug* u zaključku analize Stvarnih prava na pomorskom dobru (2013.) navodi:
“Problem stečenog prava vlasništva i drugih stvarnih prava na valjan način na nekretninama pomorskog dobra potrebno je razriješiti postupkom određivanja pomorskog dobra na način da se takve nekretnine izuzimaju iz pomorskog dobra kao u slučaju vjerskih, povijesnih i drugih građevina, a iznimno ako to nije moguće da se provede postupak izvlaštenja sukladno posebnom zakonu koji regulira postupak izvlaštenja. Kod toga se kao valjani način stjecanja stvarnih prava treba uzeti svaka ona izgradnja izvršena do stupanja na snagu novog zakona i koja je izvršena u skladu s važećim dozvolama nadležnih tijela te koja se može zadržati u prostoru sukladno prostornim planovima. U spornim slučajevima treba propisati da se samo u parnici može utvrditi da je neka nekretnina pomorsko dobro i da se samo na taj način može brisati nečije pravo vlasništva upisano u zemljišne knjige. Nekretnine ili ulaganja u te nekretnine koje su prednicima današnjih trgovačkih društava procijenjene kod pretvorbe društvenih poduzeća od strane HFP-a, ukoliko se ne mogu izuzeti iz pomorskog dobra, treba priznati trgovačkim društvima putem prvenstvene koncesije na nekretninama pomorskog dobra u trajanju razmjerno vrijednosti nekretnine ili ulaganja“. (*Dr.sc.Jadranko Jug, sudac Vrhovnog suda Republike Hrvatske)
Kako iznimka može postati pravilo
Novi ZPDML odstupa od osnovnog pravila i u čl. 10. stavak 7. stvara opasan presedan propisujući da upis statusa pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi iznimno nije preduvjet za donošenje obavijesti o namjeri davanje koncesije i donošenje odluke o posebnoj upotrebi, ako je nedvojbeno da su nekretnine koje se daju u koncesiju u statusu pomorskog dobra iz članka 6. ZPDML. Isto tako je u čl. 10. stavak 8. propisano da se koncesija na pomorskom dobru, kao i druga prava, mogu dati iako nekretnina nije u zemljišnoj knjizi evidentirana kao pomorsko dobro, ako nema dvojbe da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu.
Spomenutim rješenjima se zapravo zaobilazi osnovna pravila obveze upisa statusa pomorskog dobra u zemljišne knjige, kao i svrhe i cilja određivanja statusa pomorskog dobra na osnovu kojeg je potrebno utvrditi koji dio kopna jest pomorsko dobro.
Takve odredbe bi još imale smisla da postoje precizni definirani pojmovi sastavnica pomorskog dobra iz čl. 6. Zakona. U suprotnom ocjena da je nekretnina nedvojbeno i/ili nema dvojbe u statusu pomorskog dobra, ulazi u sferu čisto subjektivne procjene. O nedvojbenoj nekretnini koja se daje u koncesiju možemo govoriti samo o kopnenom djelu pomorskog dobra a koji je širok najmanje šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno.
Kada istovremeno ne postoji obveza upisa u zemljišnu knjigu, čitav postupak davanja koncesija može rezultirati da se tuđe vlasništvo ili druga prava podvedu u koncesijski režim.
To najbolje možemo ilustrirati na primjeru morskih plaža koje su nedavno bile u fokusu javnog interesa.
Sukladno ZPDML nedvojbeno je da je morska plaža u statusu pomorskog dobro po samom zakonu. Takva zakonska konstrukcija nas zapravo dovodi u zabludu.
Morska plaža kao pomorsko dobro je samo opći pojam na apstraktnoj razini, koji svatko prepoznaje i doživljava na svoj način kao prirodni ili umjetni izgrađeni kopneni prostor uključujući i morski prostor koji služi za boravak, rekreaciju i kupanje i druge aktivnosti. Pravni status pomorskog dobra koji obuhvaća konkretnu morsku plažu (označenu imenom) i upisom u zemljišnoj knjizi, mora se uvijek prethodno utvrditi ili odrediti na osnovu preciznih kriterija.
To znači da se status konkretne morske plaže X kao pomorskog dobra ne može nedvojbeno procjenjivati na osnovu samog zakona, a još manje (kako ćemo vidjeti) na osnovu kulture.
Smatramo da se u postupku određivanja granica pomorskog dobra status svake morske plaže kao pomorskog dobra treba utvrditi odnosno odrediti, što uključuje njezin kopneni i morski obuhvat na samoj mikro lokaciji.
Svaka morska plaža ima svoje specifičnosti te upravo zato trebamo voditi računa u postupku određivanja njezinih granica, o morfologiji same morske plaže, sigurnosnim aspektima i konkretnom funkcionalnom korištenju prostora morske plaže kako kopnenog tako i morskog prostora, uključujući ranjivost morske plaže na podizanje razine mora i nasipavanje.
Obzirom da nemamo čvrstih i jasnih kriterija i parametara da utvrđujemo i određujemo status pomorskog dobra morskih plaža, pribjegli smo pravnoj konstrukciji (vratolomiji) da je nedvojbeno morska plaža kao apstraktni pojam u statusu pomorskog dobra.
Sa takvim pristupom se ne slažemo i mislimo da je pogrešan. Dozvoljavamo da je morska plaža kao opći pojam na apstraktnoj razini pomorsko dobro, ali sam pravni status pomorskog dobra može se nesporno utvrditi jedino u postupku određivanja granice pomorskog dobra.
U odnosu na bivši Zakon o pomorskom dobru iz 2002. novi Zakon u širokom luku iznimkamazaobilazi obvezu upisa pomorskog dobra u zemljišne knjige kao uvjet davanja koncesije te se otvara kako smo već rekli prostor da “iznimka postaje pravilo“. Time je bez svake sumnje izigrano osnovno pravilo, te se jednostavno ide s presumpcijom da status pomorskog dobra postoji, ako je “nedvojbeno / nema dvojbe“ da su nekretnine koje se daju u koncesiju u statusu pomorskog dobra iz članka 6. Zakona.
Posebno naglašavamo da sve sastavnice pomorskog dobra navedene u članku 6. ZPDML predstavljaju pomorsko dobro po samom zakonu.
To je po našem mišljenju nepromišljen pristup u odnosu na bivši Zakon o pomorskom dobru koji je izrijekom propisivao da se koncesija na pomorskom dobru može dati nakon što je utvrđena granica pomorskog dobra provedena u zemljišnim knjigama.
Olga Jelčić*, zastupa mišljenje na ovom Portalu da odstupanje od općeg pravila preduvjeta postojanja upisa pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi za donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije, dovodi u pitanje svrhu općeg pravila. Naime, opće je poznato da pomorsko dobro velikim dijelom nije upisano u zemljišnu knjigu, pa će u praksi iznimka postati pravilo, tj. najvećim dijelom će se koncesioniranje provoditi primjenom pravila, koja su označena kao iznimka. Cjeloviti tekst možete pročitati OVDJE. (*Mr.sc. Olga Jelčić, sutkinja Vrhovnog suda u mirovini)
Zašto je potrebno odrediti status pomorskog dobra
U uvodnom izlaganju smo jasno rekli da je utvrđivanje i određivanje statusa pomorskog dobra jedan od uvjeta odnosno preduvjet za postupak davanje koncesije i donošenje odluke o posebnoj upotrebi.
U novom ZPDML u članku 18.(1) izrijekom je propisano da je:
“Svrha i cilj određivanja statusa pomorskog dobra je utvrditi koji dio kopna jest pomorsko dobro sukladno članku 6. ovoga Zakona, a sve kako bi se status pomorskog dobra upisao u zemljišnu knjigu i katastar“.
To znači da ako određivanje statusa pomorskog dobra ovisi o utvrđivanju koji dio kopna jest pomorsko dobro sukladno članku 6. Zakona (ex lege pomorsko dobro), argumentum a contrario zaključujemo da nije svaki dio kopna, sukladno članku 6. ZPDML, u statusu pomorskog dobra.
Dvojba uvijek postoji!
Zato je potrebno u svakom pojedinačnom slučaju status pomorskog dobra identificirati i utvrditi po jasnim zadanim kriterijima i sve kako bi se status pomorskog dobra upisao u zemljišnu knjigu i katastar.
Dario Đerđa* iznosi na ovom PORTALU mišljenje da Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, koji je ranijim odredbama ukazao na namjeru stroge i evidentne zaštite pomorskoga dobra, ovdje radi zaokret te se zadržava na razini vjerojatnosti, pozivajući se na „nedvojbenost“ pravnoga statusa. Takav pristup protivan je pravnoj sigurnosti te bi se mogao primijeniti jedino na kopneni dio pomorskog dobra koji je širok najviše šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno, dok bi njegova primjena u svim drugim slučajevima predstavljala ugrozu pomorskoga dobra. Dakle, nesporno je kako je svo zemljište koje se nalazi u dosegu šest metara mjereno vodoravno od crte srednjih viših visokih voda pomorsko dobro. No, treba li pomorsko dobro na konkretnoj mikrolokaciji biti prošireno u kopno više od šest metara od crte srednjih viših visokih voda procjenjuje se u postupku utvrđivanja granice pomorskog dobra. (*Prof.dr.sc. Dario Đerđa , dekan Pravnog fakulteta u Rijeci )
Zaključujemo da nije sporno da su sve sastavnice pomorskog dobra kao opći apstraktni pojmovi navedeni u članku 6. novog ZPDML pomorsko dobro. No sam pravni status pomorskog dobra (luka, plaža, privezište itd.) kada se radi o konkretnoj situaciji, može i mora se jedino utvrditi ili odrediti u posebnom upravnom postupku koji provodi nadležna javna vlast sa zadanim jasnim i preciznim kriterijima i upisati pomorsko dobro u zemljišnu knjigu. Pri tome prethodno treba urediti i razriješiti sve imovinskopravne odnose na pomorskom dobru, uključujući i obeštećenje vlasnika i korisnika koji su ta prava stekli na zakoniti način.
Jadranko Jug* smatra da je za utvrđenje zemljišnih čestica kao nekretnina koje čine pomorsko dobro (kopnena komponenta pomorskog dobra) u pravilu uvijek potrebno provesti postupak utvrđenja granica pomorskog dobra, na koji način se ujedno nedvojbeno utvrđuju nekretnine koje čine pomorsko dobro. Kada se radi o morskoj obali koja je u pojasu od najmanje šest metara od crte viših visokih voda mora i koja je nesporno pomorsko dobro, uvijek postoji mogućnost da je u funkcionalnoj vezi s korištenjem mora i širi pojas kopna, a to se jedino može utvrditi u postupku određivanja granice pomorskog dobra. (* Dr.sc. Jadranko Jug, sudac Vrhovnog suda Republike Hrvatske ; Stvarna prava na pomorskom dobru , 2013. )
No sada se susrećemo s novim izazovom obzirom da sami pojmovi pomorskog dobra nisu bili nikada, a još manje su sada precizno i jasno definirani. Kriteriji na osnovu kojih bi se trebao utvrditi sam status pomorskog dobra opet su prepušteni u konačnici subjektivnoj procjeni resornom Ministarstvu. To faktički znači da ćemo imati trostruki problem u postupku davanja koncesija, prvo s neriješenim imovinskopravnim pitanjima, drugo s iznimkama upisa pomorskog dobra u zemljišnu knjigu o kojima smo do sada govorili, a treće s nejasnim i nepreciznim kriterijima utvrđivanja i određivanja granica pomorskog dobra. Da stvar bude ljepša, na koncu smo uveli kako ćemo vidjeti svojevrsni paralelni sustav određivanja statusa pomorskog dobra na osnovu kulture, a po potrebi će nadležno tijelo samo riješiti je li neka nekretnina pomorsko dobro.
Subjektivna procjena statusa pomorskog dobra
Pomorskim zakonikom iz 1994.g. i Zakonom o pomorskom dobru iz 2003. g. nismo ni približno propisali jasne i precizne kriterije za utvrđivanje i određivanje pomorskog dobra. Išli smo putem paušalnih subjektivnih procjena granice i statusa pomorskog dobra što je rezultiralo nevjerojatno neujednačenim pristupom u ocjeni, što je a što nije pomorsko dobro.
U pravilu sve se svodilo na interpretaciju koji dio kopna po svojoj prirodi ili namjeni služi korištenju mora za pomorski promet i morski ribolov, te za druge svrhe koje su u vezi s korištenjem mora, a koji je širok najmanje šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda. U tom procesu cjeloviti sustav je zakazao, te smo doslovno uključivali u pravni režim pomorskog dobra prostor koji nije trebalo uključiti, dok smo istovremeno isključivali prostor morske obale koji je definitivno trebao biti u pomorskom dobru.
Osim toga, u bivšem Zakonu pomiješali smo elementarne stručne pojmove označivši da je granica lučkog područja istovremeno granica pomorskog dobra.
U posljednje vrijeme posebno se aktualiziraju granice kampova (jedni jesu a drugi nisu uključeni u pravni režim pomorskog dobra), no ništa nije bolja slika na čitavom obalnom kopnenom prostoru pomorskog dobra. Pojedini gospodarski subjekti opravdano traže reviziju već utvrđenih granica pomorskog dobra.
Ovaj Portal je nedavno objavio tekst vezan uz pravni status brodogradilišta kao pomorskog dobra iz pera Gordana Stankovića* što možete pročitati OVDJE. Unatoč nespornim argumentima znanosti i struke nadležna Uprava pomorstva nije prihvatila predložena rješenja. (*Dr.sc. Gordan Stanković, izv. prof ., Predsjednik Hrvatskog društva za pomorsko pravo).
Sama brodogradnja je izuzetno važno pitanje za nacionalne interese. S tim interesima odnosno statusom pomorskog dobra brodogradilišta smo se igrali od samog početka. Prvo su samo navozi bili pomorsko dobro, onda cijelo brodogradilište, onda samo luka brodogradilišta, a sada luka brodogradilišta koja zapravo uključuje cijelo brodogradilište u pravni status pomorskog dobra obzirom na odredbu da je:
“Brodogradilišna luka namijenjena obavljanju gospodarskih djelatnosti koje su u funkciji gradnje, popravka i održavanja pomorskih objekata“.
Treba zapamtiti da je brodogradnja sama po sebi INDUSTRIJA. Ona na koncu može i djelom funkcionira i bez luka. Zato se radi o potpuno nelogičnom pristupu. Po tom principu bi sve industrijske luke trebale uključivati u svoj prostor pomorskog dobra svu industriju u zaleđu. Naše greške nam stalno dolaze na naplatu, a opet ih ponavljamo.
Ne treba čuditi da je pravna kakofonija koja je vezana uz status pomorskog dobra koju do sada imamo novim Zakonom išla korak dalje izrijekom propisujući u čl. 10. stavak 2. odredbu da “Odluka suda ili upravnog tijela kojom se utvrđuje status nekretnine kao pomorskog dobra ima deklaratorni učinak.“
Po našem dubokom uvjerenju ova odredba je pogrešna i teško se je može teoretski i praktično argumentirano braniti.
U primjeni deklaratorni učinak odluke suda ili upravnog tijela kojom se utvrđuje status nekretnine kao pomorskog dobra može imati izuzetno ozbiljne posljedice na pravnu sigurnost kako fizičkih tako i pravnih osoba.
Ako se držimo zakonske odredbe iz čl. 18. stavak 1. da je svrha i cilj određivanja statusa pomorskog dobra utvrditi koji dio kopna jest pomorsko dobro sukladno članku 6. ovoga Zakona, onda svako širenje ili sužavanje od osnovnog pravila “najmanje šest metara“ mora i može imati jedino konstitutivni učinak. Na taj problem upozoravamo više od dva desetljeća.
Autor ovog teksta u svojoj knjizi Hrvatsko pomorsko dobro u teoriji i praksi, 2005.g. de lege ferenda navodi:
“Kada se radi o širini pomorskog dobra u okviri zakonskog minimuma, kojim se širina morske obale – pomorskog dobra proteže u širini najmanje šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda, takvo utvrđivanje granice pomorskog dobra može i mora imati samo deklaratorni značaj. Širina granice pomorskog dobra – morske obale od šest metara je nesporno određena u sintagmi od najmanje šest metara, a samo utvrđivanje je čisto stručno tehničko pitanje u okviru osnovnog pravila. Širina pomorskog dobra od šest metara se ne može dovesti u pitanje. Samo ako su ispunjene zakonske pretpostavke za širenje ili eventualno iznimno sužavanje širine morske obale od šest metara, tako određena granica bi imala konstitutivni značaj“
Da vidimo što o tom pitanju misli jurisprudencija.
Nakon donošenja novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama DuList je prenio mišljenje Ive Tuhtan Grgić* pod znakovitim naslovom Novi Zakon o pomorskom dobru nije dobar, promjene neće lako!
Među ostalim pitanjima Tuhtan ističe da su veliki problem u dosadašnjoj primjeni Zakona predstavljale neutvrđene granice pomorskog dobra i upravo je ta dilema trebala imati primat pri razmatranju i definiranju. Novi Zakon ovaj temeljni problem ne rješava adekvatno.
Problemu neutvrđenih granica pomorskog dobra se novim Zakonom pokušalo doskočiti, ističe Tuhtan, na potpuno krivi način – propisivanjem da odluka suda ili upravnog tijela kojom se utvrđuje status nekretnine kao pomorskog dobra ima deklaratoran učinak, odnosno da se njome samo potvrđuje stanje koje postoji. Ova odredba ugrožava pravo vlasništva fizičkih i pravnih osobe koje su vlasnici nekretnina koje su prve do pomorskog dobra – upozorava Tuhtan Grgić te ističe kako je određivanje granica pomorskog dobra važno i radi davanja koncesije. Naime, ako granice nisu utvrđene ne može se, pojašnjava riječka znanstvenica, davati koncesija, a problematično je, dodaje, i provođenje nadzora nad pomorskim dobrom. (*Dr.sc. Iva Tuhtan Grgić, izv.prof. – Pravni fakultet Rijeka – Sveučilišta u Rijeci)
Dario Đerđa* u Osvrtu na određivanje granica pomorskog dobra sukladno novom Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama na ovom PORTALUnavodi da jeutvrđivanje je li neki dio zemljišta „po svojoj prirodi u neposrednoj vezi s morem“ te služi li takav dio zemljišta prema svojoj „namjeni i načinu upotrebe uobičajenom korištenju i upotrebi mora kao općeg dobra“, podložno je slobodnoj procjeni donositelja takve odluke. Đerđa smatra kako Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama propisuje da se granica kopnenog dijela pomorskoga dobra proteže najmanje šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno, nije precizno utvrđeno potpada li zemljište koje je udaljeno više od šest metara u opsegu pomorskoga dobra ili nije, već se ovo treba utvrditi u svakom konkretnom slučaju. Upravo stoga, odluka suda ili upravnog tijela kojom se utvrđuje status nekretnine kao pomorskog dobra imati će konstitutivan učinak kada god pomorsko dobro obuhvaća zemljište koje se nalazi u kopnu više od šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno. (*Dr.sc. Dario Đerđa red. prof. dekan Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci).
Polazišta koja zastupamo i koja smo predlagali Upravi pomorstva
Kao član Radne skupine za izradu novog ZPDML autor ovog teksta je još 05. lipnja, 2022. Upravi pomorstva Zagreb kao i svim članovima Radne skupine dostavio opširni Komentar II. s prijedlogom rješenja koja su vezana uz prostornu dimenziju pomorskog dobra – ključna polazišta za izradu novog ZPDML. Prenosimo samo sažetak predloženih rješenja.
- Kada se radi o kopnenoj komponenti pomorskog dobra na osnovu samog zakona (ex lege) ne smije postojati i najmanja dvojba da se taj prostor ne može utvrditi i identificirati. Pomorsko dobro na osnovu zakona kao nesporno pomorsko dobro utvrđuje se putem deklaratornog pravnog akta. Samo prostor morske obale u širini šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno bi se mogao smatrati kao nedvojbeno odnosno nesporno pomorsko dobro. Identifikacija tog prostora je isključivo izmjera sa jasnim zadanim parametrima propisanim Zakonom koju provodi Hidrografski institut. Tu definitivno nema dvojbe. Kada se radi o lukama, plažama, hridima, grebenima, privezištima itd. koje su po samom Zakonu pomorsko dobro, potrebno su precizni kriteriji kako bi se te sastavnice pomorskog dobra mogle identificirati u naravi odnosno utvrditi pomorsko dobro.
- Širenjem ili sužavanjem pomorskog dobra van kopnenog nespornog prostora pomorskog dobra na osnovu samog zakona (širina 6 metara) mi određujemo pomorsko dobro. Takav akt kojim širimo ili sužavamo prostor pomorskog dobra na osnovu preciznih zakonskih kriterija možemo smatrati konstitutivnim pravnim aktom. Širenje prostora pomorskog dobra u širini većoj od šest metara od crte srednjih viših visokih voda treba uključiti u pravni režim pomorskog dobra jedino onda ako sadržaji (izgrađeni objekti i djelatnosti) ne mogu egzistirati odnosno ne mogu biti u funkciji bez izravnog kontakta s morem. Sužavanje prostora pomorskog dobra u širini manjoj od šest metara… treba primijeniti jedino u slučaju povijesnih, kulturnih i vjerskih objekata, kao i u slučaju zakonito izgrađenih građevina koje nisu u funkciji neposrednog odnosno uobičajenog korištenja mora.
Stvaranje paralelnog sustava statusa pomorskog dobra
U novom ZPDML se susrećemo sa svojevrsnim paralelnim sustavom koji omogućava davatelju da utvrdi na osnovu “oznake kulture“ da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu, neovisno o upisu u zemljišnu knjigu. Zaista se radi o izuzetnoj kreativnosti zakonodavca kako još na jedan način zaobilazi obvezu upisa u zemljišnu knjigu.
To jasno propisuje čl. 10 .st. 8. i 9. koji glase:
(8) Koncesija na pomorskom dobru, kao i druga prava mogu se dati iako nekretnina nije u zemljišnoj knjizi evidentirana kao pomorsko dobro ako nema dvojbi da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu.
(9) Odredba stavka 8. ovoga članka primjenjuje se osobito na postojeće luke, kao i na plaže, lukobrane, gatove, molove i druge dijelove morske obale čija oznaka kulture odnosno namjene upućuje na to da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu i koje je u općoj uporabi, neovisno o upisu u zemljišnoj knjizi.
Na stranicama ovog Portala objavili smo još 2020.g. tekst “Da li je morska obala pomorsko dobro po samom zakonu “. Među ostalim postavili smo pitanje da li sama oznaka kultura morske obale može upućivati da se nesporno radi o pomorskom dobru po samom zakonu, te u takvom slučaju nije potrebno utvrđivati granicu pomorskog dobra?
U to vrijeme naša reakcija i komentar bili su vezani uz Prijedlog zakona o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2018. god. koji među ostalim je sadržavao odredbu:
“Ako su pojedine nekretnine u cijeloj svojoj površini pomorsko dobro po samom zakonu i imaju kulturu iz članka 3. ovog Zakona za takve nekretnine, a njihova površina odgovara katastarskom stanju, za njih nije potrebno utvrđivati granicu pomorskog dobra (primjerice, plaže, morska obala sl.)”
Cjeloviti tekst možete pročitati OVDJE.
Zakonodavac je ustrajao na oznaci kulture morske obale i u novom ZPDML ju je kako vidimo ugradio u zakonski tekst.
Zakonsko rješenje da sama oznaka kulture odnosno namjene upućuje na to da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu je po našem dubokom uvjerenju pogrešan i štetan pristup, prvenstveno iz razloga što se njime otvara mogućnost da se prostor morske obale koji po svojoj prirodi i namjeni definitivno ne služi korištenju mora proglasi pomorskim dobrom, samo zato što nosi oznaku kulture morske obale. Naravno da takve paušalne procjene mogu rezultirati isto tako ugrožavanjem stvarnih i drugih prava trećih osoba.
Radi se o neprihvatljivoj pravnoj presumpciji, odnosno o simplificiranom pragmatičnom pristupu koji u konačnosti rezultira izuzetno ozbiljnim posljedicama, prvenstveno u sferi imovinskopravnih odnosa na morskoj obali.
Zato ponavljamo i ponavljamo da je potrebno u svakom pojedinačnom slučaju status pomorskog dobra identificirati i utvrditi po jasnim zadanim kriterijima i sve kako bi se status pomorskog dobra upisao u zemljišnu knjigu i katastar. ( Oznaka kulture morske obale, plaže, privezišta itd. može poslužiti samo kao pomoćni alat .)
Jadranko Jug* smatra da u slučaju kada je određena zemljišna čestica u zemljišnim knjigama upisana kao nekretnina prema kulturi koja se prema ZPDML-u smatra dijelom kopna koje je pomorsko dobro, ne treba utvrđivati faktično stanje jer se razumijeva da je cijela zemljišna čestica tada pomorsko dobro. Mišljenja smo da takav pristup utvrđenju i određivanju nekretnina koje čine pomorsko dobro nije ispravan, iako se radi o pragmatičnom pristupu prema kojem bi se sve nekretnine za koje je u zemljišnim knjigama navedena kultura koju ZPDML-u definira kao pomorsko dobro automatizmom upisivale u zemljišne knjige kao pomorsko dobro bez potrebe provođenja postupka određivanja granica pomorskog dobra. Primjerice ako je neka zemljišna čestica upisana u zemljišne knjige s oznakom kulture u posjedovnici kao plaža, to još uvijek ne mora značiti da je ta zemljišna čestica ili njezin dio pomorsko dobro. Smatramo da je za pripadnost nekretnine pomorskom dobru bitna stvarna i faktična funkcionalna veza s morem, odnosno u slučaju plaže treba utvrditi da se zaista radi o nekretnini i zemljišnoj čestici koja služi u tu svrhu. (* Dr.sc.Jadranko Jug, sudac Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Stvarna prava na pomorskom dobru, 2013.)
Odredba koja po potrebi rješava pravni status pomorskog dobra
U novom ZPDML susrećemo se s odredbom čl. 10. st. 10., za koju smo na prvi pogled smatrali da je možda omaškom ušla u ovu pravnu kakofoniju određivanja statusa pomorskog dobra, a koji glasi:
“U postupku dodjele koncesija ili drugog prava, kao i u postupku inspekcijskog nadzora, nadležno tijelo će, po potrebi kao prethodno pitanje, samo riješiti je li neka nekretnina pomorsko dobro.“
Što je previše je previše, no ništa nije slučajno. Već smo upozorili da su novim ZPDML dovedena u pitanje sva zakonita stečena prava na pomorskom dobru, a kako vidimo novim Zakonom otvoren je potpuno prostor davatelju koncesije i Ministarstvu da iznimkama, kulturom a na koncu i po potrebi čisto subjektivnom procjenom rješava pitanje da li je neka nekretnina pomorsko dobro ili nije. Pred ovom odredbom sigurno zdrav razum mora kapitulirati.
Novi Zakon je otvorio prostor za anarhijski model odlučivanja o pravnom statusu i zakonito stečenim pravima na pomorskom dobru u postupku davanja koncesija. Davatelju koncesija smo ponudili alate da radi što želi te se postavlja pitanje, da li nam je u takvim okolnostima Zakon uopće potreban. U ovoj zakonskoj kakofoniji samo je pitanje kako će se nositi s tim izazovima davatelji koncesija i nadležne inspekcijske službe.
Umjesto zaključka
Što smo zapravo dobili novim Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama?
Bez obzira na pojedine pozitivne iskorake a vjerujemo i želje politike da konačno dobijemo dobar zakonski tekst, dobili smo na silu loš neuravnotežen i nerazumljiv Zakon koji je u velikom djelu stručno i životno neodrživ. Pitanje je samo vremena kada će većina odredbi koje smo razmatrali u ovom prilogu biti predmet Ustavnog suda. Mnoga pitanja ostaju otvorena no već slijedeće godine Zakon će biti na prvom životnom ispitu.
Završna napomena
Ovaj tekst bio je prvenstveno fokusiran na analizu i komentar čl. 10. Zakona koji uređuje pitanje “Određivanje statusa i evidentiranje pomorskog dobra“. Vjerujemo da je možda i pažljivom čitaocu promaknuo tekst članka 8. Određivanje i evidentiranje pomorskog dobra koji je prošao prvo Saborsko čitanje zaključeno 02.01.2023. Uspoređujući zakonska rješenja u prvom i drugom čitanju čl. 8 i čl. 10. koji uređuju pitanja Određivanja (statusa) i evidentiranja pomorskog dobra uočavamo bitna odstupanja i razlike koje, kako smo već ocijenili, smatramo neprihvatljivim. U drugom Saborskom čitanju nije bilo prevelike rasprave tako da je Zakon glatko usvojen.
Činjenica je da Stručna radna grupa nije imala nikakav utjecaj na sadržaj donesenih rješenja, a još manje na prijedlog vezan uz čl. 10. kao i na mnoga druga ključna pitanja.
Rijeka, prosinca 2023.
