Autor: Kap.d.pl. Branko Kundih dipl.iur.
Prijedlog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama koji je upućen u e-Savjetovanje trebao je jasno definirati pomorsko dobro na osnovu zakona (ex lege) kako bi se pomorsko dobro na osnovu samog zakona moglo identificirati i nesporno utvrditi, te samim time zaštititi. Desilo se upravo suprotno. Pomorsko dobro na osnovu samog zakona nejasno je definirano, te se određuje i mijenja u upravnom postupku rješenjem Povjerenstva za granice pomorskog dobra Ministarstva sukladno “Smjernicama za određivanje granice pomorskog dobra”. Tako je pomorsko dobro na osnovu samog zakona postalo sporno i dovedeno je u sferu subjektivne procjene Povjerenstva.
Zato cjeloviti proces utvrđivanja i određivanja pomorskog dobra predstavlja svojevrsni circulus vitiosus (začarani krug) koji urušava temelje samog instituta pomorskog dobra i omogućava legalizaciju dosadašnjih uzurpacija na pomorskom dobru.
Polazište koje zastupa autor
- Smatram da kada se radi o pomorskom dobru na osnovu samog zakona (ex lege) ne smije postojati i najmanja dvojba da se taj prostor ne može utvrditi i identificirati kao nesporno pomorsko dobro. Pomorsko dobro na osnovu zakona kao nesporno pomorsko dobro utvrđuje se putem deklaratornog pravnog akta. Utvrđeno pomorsko dobro na osnovu zakona predstavlja polazište za eventualno širenje ili sužavanja prostora pomorskog dobra samo na osnovu preciznih zakonskih kriterija.
- Širenjem ili sužavanjem pomorskog dobra van prostora pomorskog dobra na osnovu zakona (ex lege) mi određujemo pomorsko dobro. Takav akt kojim širimo ili sužavamo prostor pomorskog dobra na osnovu preciznih zakonskih kriterija možemo smatrati konstitutivnim pravnim aktom.
Što nam donosi zakonski Prijedlog
Pitanje utvrđivanja i određivanja granica pomorskog dobra predstavlja krucijalno pitanje, polazište i svojevrsnu abecedu pomorskog dobra. Radi se o prostoru u režimu opće uporabe, van pravnog prometa na koji se nadograđuje cjeloviti sustav upravljanja i zaštite pomorskog dobra. Kopneni prostor pomorskog dobra zajedno s unutarnjim morskim vodama i teritorijalnim morem obuhvaća više od jedne trećine državnog teritorija.
Ako dovedemo u pitanje sam prostor pomorskog dobra koji je po samom zakonu pomorsko dobro (ex lege) onda urušavamo same temelje instituta pomorskog dobra.
Predložene “Smjernice za određivanje granica pomorskog dobra” definitivno otvaraju prostor legalizacije dosadašnjih uzurpacija na pomorskom dobru koje su izvršene na prostoru nespornog pomorskog dobra (pojas kopna uz more u širini manjoj od 6 metara), što se može jasno vidjeti u članku 23. zakonskog Prijedloga.
Upravo takva rješenja nam donosi Prijedlog zakona o pomorskom dobru i morskim lukama čije odredbe ćemo komentirati u narednom tekstu.
Na koncu će biti iznesen prijedlog autora čiji rješenja su u velikom djelu u suprotnosti sa zakonskim Prijedlogom. Samo budućnost i zeleno drvo života na morskoj obali može biti će sudac našim prijedlozima i razmišljanjima.
I. Pomorsko dobro po samom zakonu
Zakonski Prijedlog u čl.5 st. 2. i 3. propisuje među ostalim koji dio kopna i morske obale predstavlja pomorsko dobro po samom zakonu, te među ostalim navodi:
– Kopneni dio pomorskog dobra je pojas kopna uz more koji po svojoj prirodi ili namjeni služi neposrednom, odnosno uobičajenom korištenju i upotrebi mora neovisno o njegovoj širini, ali koji je širok najmanje 6 metara od crte srednjih viših visokih voda.
– Morska obala je dio kopna na čiji prirodni izgled utječe more, koji je položajno u neposrednoj odnosno funkcionalnoj vezi s morem, bilo prema svom položaju, izgledu i svrsi odnosno načinu upotrebe u naravi.
Komentar
Neprecizna i nejasna definicija kopna i morske obale kao pomorskog dobra po samom zakonu (ex lege ) dovodi nas u nemogućnost identifikacije i utvrđivanja pomorskog dobra. Time je stvoren alibi da se propiše da je svrha i cilj određivanja pomorskog dobra utvrditi koji dio kopna je pomorsko dobro na osnovu samog zakona, umjesto da postoje uvjeti da se pomorsko dobro na osnovu samog zakona, nesporno utvrdi i evidentira u katastru i zemljišnim knjigama.
Takvim neprihvatljivim rješenjem Povjerenstvu za granice pomorskog dobra Ministarstva dana je mogućnost subjektivne procjene, širenja i sužavanja pomorskog dobra po samom zakonu sukladno kontradiktornim Smjernicama za određivanje granice pomorskog dobra.
II. Cilj određivanja granice pomorskog dobra
Zakonski Prijedlog u čl. 19. st. 1. navodi:
– Svrha i cilj određivanja pomorskog dobra je utvrditi koji dio kopna jest pomorsko dobro sukladno članku 5. ovog Zakona (pomorskog dobra po samom zakonu)
Istovremeno članak 20. st. 1. propisuje:
– Granicu pomorskog dobra i granicu lučkog područja luka posebne namjene u upravnom postupku rješenjem određuje i mijenja Povjerenstvo za granice pomorskog dobra Ministarstva na prijedlog Županijskog povjerenstva za granice pomorskog dobra.
Komentar
Ako je svrha i cilj određivanja pomorskog dobra u upravnom postupku od strane Povjerenstva za granice pomorskog dobra Ministarstva utvrditi koji dio kopna po samom zakonu predstavlja pomorsko dobro sukladno “Smjernicama za određivanje granice pomorskog dobra” onda pomorsko dobro po samom zakonu kao i postupak određivanja i utvrđivanja pomorskog dobra gubi bilo kakvu vjerodostojnost.
Ponavljamo, obzirom da zakonski Prijedlog ne sadrži jasni pojam kopnenog i obalnog prostora pomorskog dobra po samom zakonu otvara se mogućnost da se predloženim modelom doslovno može improvizirati s prostorom pomorskog dobra kako se želi.
Dosadašnja praksa utvrđivanja i određivanja pomorskog dobra tu konstataciju ne može demantirati. Određivanje granica pomorskog dobra je usko grlo cjelovitog sustava pomorskog dobra na koju se u praksi nadovezuje nedosljednost i improvizacija u tumačenju kako širenja tako i sužavanja pomorskog dobra.
Umjesto da sagledamo greške, nepromišljeno srljamo i otvaramo prostor još većem neredu u postupku utvrđivanja i određivanja granica pomorskog dobra.
III. Smjernice za određivanje granice pomorskog dobra
Zakonski Prijedlog u čl. 21. st. 4. propisuje:
– “Prijedlog granice pomorskog dobra i granice lučkog područja luke posebne namjene mora biti izrađen u skladu s Smjernicama propisanim člancima 22., 23. i 25. ovog Zakona”.
Komentar
Kako smo vidjeli pomorsko dobro na osnovu samog zakona određuje se i mijenja u upravnom postupku rješenjem Povjerenstva za granice pomorskog dobra Ministarstva sukladno “Smjernicama za određivanje granice pomorskog dobra”. Upravo zato prenosimo čl. 22. i 23. zakonskog Prijedloga.
U ovom kratkom prikazu pojedinačno komentiranje samih Smjernica je naprosto nemoguće. One zasigurno predstavljaju sa svojim iznimkama i čudesnim rješenjima pravnu beletristiku po izboru čitaoca (Povjerenstva). Ipak posebnu pažnju treba skrenuti na čl. 23. koji omogućava kroz mala vrata legalizaciju uzurpacija na pomorskom dobru (unutar 6 metara).
Linija vegetacije (nisko raslinje, makija, šuma i sl.) u čl. 22. kao kriterij određivanja pomorskog dobra predstavlja pravu grotesku.
Na koncu prepuštamo posjetiocima Portala da ovaj tekst zakonskog Prijedloga koji se odnosi na Smjernice pažljivo pročitaju i sami donesu zaključak o posljedicama.
Smjernice za određivanje granice pomorskog dobra
Članak 22.
(1) Granicom pomorskog dobra obuhvaća se pojas kopna uz more širine najmanje 6 metara računajući od crte srednjih viših visokih voda, a koji pojas predstavlja onaj dio kopna koji prema članku 5. ovog Zakona čini pomorsko dobro.
(2) Prilikom određivanja granice pomorskog dobra iz stavka 1. ovog članka Povjerenstvo iz članka 20. stavka 2. ovog Zakona je dužno voditi računa o prirodnim i umjetnim zakonitim preprekama u prostoru.
(3) Prirodnim preprekama iz stavka 2. ovog članka smatraju se:
1. kopneni rub strme obale (klif, stijena i sl.) ukoliko ista čini kopno namijenjeno općoj upotrebi ili je u funkcionalnoj vezi s morem ili korištenjem mora;
2. morski rub strmine, odnosno kosine ukoliko ista čini kopno koje nije namijenjeno općoj upotrebi niti je u funkcionalnoj vezi s morem ili korištenjem mora;
3. linija vegetacije (nisko raslinje, makija, šuma i sl.) ukoliko područje vegetacije ne čini kopno namijenjeno općoj upotrebi niti je u funkcionalnoj vezi s morem ili korištenjem mora.
(4) Umjetnim zakonitim preprekama iz stavka 2. ovog članka smatraju se:
1. morski rub ceste s pripadajućim zemljištem i površinama definirane kao takve posebnim propisom kojim se uređuju ceste;
2. kopneni rub šetnice i ostale pješačke površine;
3. morski rub ograde, zida ili potpornog zida čija je funkcija ograđivanje i zaštita dijela kopna;
4. morski rub građevine i sastavnih dijelova iste.
(5) Prepreke iz stavka 2. ovog članka ne smatraju se preprekama u naravi ukoliko se nalaze na dijelu kopna iz članka 5., članka 14. stavka 1. i članka 15. stavka 1. ovog Zakona.
(6) Iznimno, ako su kriteriji iz stavka 2., 3. i 4. ovog članka neprimjenjivi, granica pomorskog dobra iz stavka 1. ovog članka može se odrediti na način da slijedi katastarsku među.
(7) Iznimno, ako su kriteriji iz stavka 2., 3., 4. i 6. ovog članka neprimjenjivi, granica pomorskog dobra iz stavka 1. ovog članka može se odrediti na način da slijedi crtu koja je udaljena 6 metara od crte srednjih viših visokih voda.
(8) Za zakonite građevine vidljive na DOF-u 5/2011 koje su jednim dijelom ili u cijelosti izgrađene na pomorskom dobru iz članka 5. ovog Zakona i za građevine na nasipu iz članka 217. stavka 1. ovog Zakona, granica pomorskog dobra može se odrediti sukladno ovom članku, a izuzeti dio nekretnine postaje vlasništvo Republike Hrvatske.
(9) Kada se predlaže odrediti granicu pomorskog dobra na područjima koja predstavljaju ušća rijeka koja se ulijevaju u mora i/ili kanale spojene s morem, nadležno tijelo iz članka 20. stavka 4. ovog Zakona dužno je zatražiti mišljenje ministarstva nadležnog za vodno gospodarstvo.
Članak 23.
(1) Iznimno od članka 22. ovog Zakona, granica pomorskog dobra može se odrediti i na način da obuhvaća pojas kopna uz more u širini manjoj od 6 metara računajući od crte srednjih viših visokih voda.
(2) Prilikom određivanja granice pomorskog dobra iz stavka 1. ovog članka Povjerenstvo iz članka 20. stavka 2. ovog Zakona je dužno voditi računa o prirodnim i umjetnim zakonitim preprekama u prostoru.
(3) Prirodnom preprekom iz stavka 2. ovog članka smatra se morski rub klifa.
(4) Umjetnim zakonitim preprekama iz stavka 2. ovog članka smatraju se:
1. morski rub ceste s pripadajućim zemljištem i površinama definirane kao takve posebnim propisom kojim se uređuju ceste;
2. morski rub suhozida ili zida koji je vidljiv na Državnoj snimci iz zraka;
3. morski rub građevine i sastavni dijelovi iste koja je vidljiva na Državnoj snimci iz zraka, a koja nije namijenjena općoj upotrebi niti je u funkcionalnoj vezi s morem ili korištenjem mora;
4. morski rub građevine i sastavni dijelovi iste koja prema obilježjima, vremenu, načinu i svrsi gradnje predstavlja povijesnu, kulturnu ili vjersku građevinu.
(5) Za građevine vidljive na DOF-u 5/2011 koje su jednim dijelom izgrađene na pomorskom dobru iz članka 5. ovog Zakona, granica pomorskog dobra može se odrediti sukladno ovom članku, a izuzeti dio nekretnine na kojem je izgrađen dio građevine postaje vlasništvo Republike Hrvatske.
IV . Prijedlog autora
Kao član Radne skupine za izradu zakonskog Prijedloga 5. lipnja,2022. upozorio sam Upravu pomorstva Ministarstva i sve članove Radne skupine posebno na pitanja i odredbe koje uređuju pomorsko dobro po samom zakonu, te sam ponudio Prijedlog rješenja kada se provodi postupak širenja i sužavanja pomorskog dobra van utvrđenog pomorskog dobra po samom zakonu.
Pomorsko dobro po samom zakonu
Zastupam mišljenje da pomorsko dobro utvrđeno po samom zakonu predstavlja zakonski minimum kojega nesporno možemo i moramo identificirati u naravi, kao dobro u općoj uporabi. Taj minimum utvrđen na osnovu samog Zakona je polazište za eventualno širenje ili iznimno sužavanje pomorskog dobra. Upravo zato pomorsko dobro po samom zakonu mora biti jasno i precizno definirano.
Morska obala kao dio kopna je jasno definirana i utvrđena sintagmom najmanje 6 metara od crte srednjih viših visokih voda kao polazište odnosno osnovno pravilo. Crtu srednji viših visokih voda kao što znamo utvrđuje Hrvatski hidrografski institut. Nesporno pomorsko dobro odnosno pomorsko dobro utvrđeno na osnovu samog zakona treba predstavljati polazište za eventualno širenje ili sužavanje pomorskog dobra pod uvjetom da postoje jasno propisani kriteriji.
Prijedlog rješenja
Kada provoditi postupak širenja i sužavanja pomorskog dobra
– Postupak širenja pomorskog dobra van utvrđenog pomorskog dobra po samom zakonu kao nesporno pomorsko dobro (morske plaže, sprudovi, rtovi, hridi, grebeni, žala, luke, lukobrani, rive, nasipi, privezišta, gatovi, kao i sinonimi tih pojmova, morske solane, nasipi, ušća rijeka koje se izlijevaju u more i kanali spojeni s morem kao i dio morske obale u širini šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda) predlažem da se provodi samo u slučaju ako je kopneni prostor van nespornog pomorskog dobra (osnovno pravilo) u funkciji neposrednog odnosno uobičajenog korištenja mora. Neposredno odnosno uobičajeno korištenjem mora smatra se korištenje koje se ne može obavljati na morskoj obali ako ne postoji izravni kontakt kopna i mora.
To znači da se treba držati sljedećih načela:
- Sve djelatnosti i aktivnosti kao i njihove pripadnosti koje se obavljaju na morskoj obali izvan prostora pomorskog dobra utvrđenog na osnovu samog zakona (osnovno pravilo) a koje mogu egzistirati odnosno biti u funkciji i u drugom prostornom kopnenom okruženju bez kontakta s morem odnosno nisu u funkciji neposrednog odnosno uobičajenog korištenja mora ne treba uključivati u pravni režim pomorskog dobra (brodogradilišta, industrijski pogoni, kampovi, hoteli, ugostiteljski objekti, terase, bazeni i sl.)
Naravno da će luke, privezišta, nasipi, plaže, i dio kopna u širini 6 metara itd. ostati u pravnom režimu pomorskog dobra kao nesporno pomorsko dobro. Međutim posve je jasno da brodogradilišta, industrijski pogoni, hoteli, kampovi, restorani itd. mogu egzistirati u potpuno kopnenom okruženju bez kontakta s morem te ih ne treba uključivati u pravni režim pomorskog dobra ako su van nespornog pomorskog dobra.
- Sve izgrađene građevine, djelatnosti i aktivnosti i njihove pripadnosti koje se obavljaju van prostora pomorskog dobra utvrđenog na osnovu ovog Zakona (osnovno pravilo), a koje se ne mogu obavljati bez neposrednog korištenja, odnosno bez kontakta s morem treba uključiti u pravni režim pomorskog dobra.
- Iznimno nadležno tijelo može uz suglasnost ministra odrediti granicu pomorskog dobra na morskoj obali u širini užoj od šest metara od crte srednjih viših visokih voda u slučaju zakonito izgrađene građevine koja nije u funkciji neposrednog odnosno uobičajenog korištenja mora kao i u slučaju povijesnih, kulturnih i vjerskih objekata.
- Ako postoji javni interes nadležno tijelo može uvijek uz suglasnost ili na zahtjev Vlade Republike odrediti granicu pomorskog dobra na morskoj obali u širini široj ili užoj od šest metara od crte srednjih viših visokih voda.
Pravna priroda granice pomorskog dobra
U svojoj knjizi Hrvatsko pomorsko dobro u teoriji i praksi (HHI), Rijeka 2005.g. (strana 219.) predlagao sam de lege ferenda:
“Kada se radi o širini pomorskog dobra u okviru zakonskog minimuma utvrđenog na osnovu Zakona, kojim se širina morske obale – pomorskog dobra proteže u širini najmanje šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda, takvo utvrđivanje granice pomorskog dobra može i mora imati samo deklaratorni značaj.
Širina granice pomorskog dobra – morske obale od šest metara je nesporno određena u sintagmi od “najmanje šest metara”, a samo utvrđivanje je čisto stručno tehničko pitanje u okviru osnovnog pravila. Širina pomorskog dobra od šest metara se ne može dovesti u pitanje.
Samo ako su ispunjene zakonske pretpostavke za širenje ili eventualno iznimno sužavanje širine morske obale od šest metara, tako određena granica bi imala konstitutivni značaj. Međutim, ako je Zakonom pomorsko dobro određeno kao luka, plaža, nasip, sprud itd. granica pomorskog dobra uvijek ima deklaratorni značaj.
To znači da bi utvrđivanje granice lučkog područja, bez obzira da li ona slijedi granicu pomorskog dobra, imalo isključivo deklaratorni značaj (granica lučkog područja može se poklapati s granicom pomorskog dobra, ali granica pomorskog dobra može biti i šira). Isto tako i utvrđivanje granice pomorskog dobra morske plaže ima isključivo deklaratorni značaj.
Republika Hrvatska treba, u svakom slučaju, jasno zaštititi zakonski minimum od šest metara pomorskog dobra i uspostaviti koncesijski sustav za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru, nakon utvrđivanja, odnosno određivanja granice pomorskog dobra.”
Zaključno
U tekstu koji je objavljen na stranicama Portala pomorsko dobro “Prijedlog zakona ili igranje s nacionalnim interesima pomorskog dobra” naznačeno je da Portal u samom procesu e-Savjetovanja neće sudjelovati, jer konceptualno i metodološki po većini pitanja ima drugačiji pristup uređenju pomorskog dobra, među ostalim i po pitanju utvrđivanja i određivanja granica pomorskog dobra koja su iznesena u ovom osvrtu.