Autor: Dr. sc. Dario Đerđa, Predstojnik Katedre za upravno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci
Zakonom o koncesijama utvrđeno je opće pravno uređenje koncesija u Republici Hrvatskoj1. Ovaj Zakon na snagu je stupio u prosincu 2012. godine te je uredio postupak dodjele koncesija, ugovor o koncesiji, prestanak koncesije, pravnu zaštitu u postupcima dodjele koncesije, politiku koncesija te druga pitanja u svezi s koncesijama. No, pored zakona koji uređuje opći pravni režim koncesija, specifičnosti ovoga instituta na pojedinim dobrima i uslugama uređene su brojnim zakonima kojima se uređuju pojedina upravna područja kao što je to npr. Zakon o cestama, Zakon o komunalnom gospodarstvu, Zakon o lovstvu, Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda, Zakon o poljoprivrednom zemljištu, Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, Zakon o rudarstvu, Zakon o elektroničkim komunikacijama, Zakon o vodama, Zakon o željeznici i sl.2 Kada god je poduzimanje koje postupovne radnje ili specifičnost kojeg koncesijskog pitanja utvrđena zakonom koji uređuje upravno područje u kojem je podijeljena koncesija, sukladno načelu lex speciali derogat legi generali,treba primijeniti odredbu upravo toga zakona. No, u nedostatku posebne zakonske regulacije na sva pitanja koncesija primjenjuje se opći pravni režim utvrđen Zakonom o koncesijama.
Valja naglasiti kako je Zakon o koncesijama četvrti zakon koji utvrđuje opći pravni režim koncesija u Republici Hrvatskoj. Prva dva zakona o koncesijama u Hrvatskoj donesena su 1990. te 1992. godine. Ovi zakoni bili su vrlo kratki, doneseni su bez ikakve znanstvene i stručne pripreme, samo su generalno utvrđivali mogućnost dodjele koncesija te su rudimentarno regulirali neka pitanja ovoga instituta. Sljedećih nekoliko godina, temeljem ovih zakona u dvadesetak različitih upravnih područja, zakonima koji su uređivali ova područja na različite su načine regulirana određena pitanja koncesija na pojedinim dobrima i u svezi s obavljanjem pojedinih djelatnosti. Takva pravna regulacija bila je vrlo neujednačena te je dovela do brojnih dilema i teškoća u dodjeli koncesije. Ujedno, u isto vrijeme nije postojao niti učinkovit nadzor nad dodjelom i provedbom koncesija. Ovi razlozi, praćeni potrebom prilagodbe hrvatskog zakonodavstva europskoj pravnoj stečevini, doveli su do potrebe donošenja novoga Zakona o koncesijama 2008. godine. Tim su Zakonom po prvi puta u Hrvatskoj na potpun način uređena sva ključna pitanja koncesija, a što je nakon skoro 20 godina vodilo stabiliziranju zakonodavnoga uređenja koncesija u Hrvatskoj. Međutim, veće izmjene koje su sljedećih godina učinjene u različitim upravnim područjima, posebno stupanje na snagu novoga Zakona o upravnim sporovima, novoga Zakona o javnoj nabavi te novoga Zakona o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave3, praćene nužnošću ujednačavanja zakonskih propisa kojima se uređuju koncesije s pravnom stečevinom Europske unije u području javnih ugovora i koncesija, ali i potreba implementacije međunarodne prakse o primjeni koncesijskih modela, uskoro su ponovno doveli su do potrebe ponovnog uređenja koncesija4. Stoga je već 2012. godine donesen najnoviji Zakon o koncesijama. Ovaj Zakon na snagu je stupio 28. prosinca 2012. godine te je nastojao na sveobuhvatan način utvrditi opći pravni režim koncesija uređujući temeljna pitanja koncesija, postupak dodjele koncesija, ugovor o koncesiji, prestanak koncesije, pravnu zaštitu u postupcima dodjele koncesije, politiku koncesija te druga pitanja u vezi s koncesijama.
Iako Zakon o koncesijama sadrži šturu i nejasnu definiciju koncesija, određujući koncesiju jedino kao “pravo koje se stječe ugovorom”, on postavlja razliku između tri vrste koncesija: koncesije za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra, koncesije za javne radove te koncesije za javne usluge. Međutim, samo definiranje vrsta koncesija ovim Zakonom nije egzaktno provedeno te je time u pitanje dovedena sama opravdanost njihove klasifikacije. Iznimno važnom odredbom Zakona svakako se može ocijeniti ona koja povlači razliku između koncesija i javnih nabava, potencirajući kao osnovu razlikovanja upravo “pravo iskorištavanja radova i/ili usluga”, tj. prijenos na koncesionara znatnog dijela operativnog rizika vezanog uz predmet koncesije za javne radove ili javne usluge. Time Zakon posebnu važnost pridaje prirodi samoga instituta, bez obzira na naziv koji mu je u dan praksi.5 Zakon o koncesijama ne propisuje precizno u koje se sve svrhe koncesija može dodijeliti, ostavljajući tako predmet koncesije otvorenim reguliranju posebnim zakonodavstvom, već samo navodi primjere nekih djelatnosti koje se pretežito obavljaju u koncesijskom režimu. Međutim, izričitom zakonskom odredbom neke koncesije ipak u potpunosti ispušta iz predmeta vlastite regulacije.6
Iako je postupak dodjele koncesije upravni postupak, u njemu se ogledaju brojne specifičnosti. Taj postupak u pravilu pokreće javnopravno tijelo javnom objavom, u postupku u pravilu sudjeluje više stranaka s kolidirajućim položajem, postupak ne okončava samo donošenjem upravnoga akta, a što je u pravilu slučaj, već se temeljem takvoga akta sklapa ugovor o izvršavanju prava i obveza sadržanih u upravnom aktu te tek po sklapanju takvoga ugovora stranka može koristiti prava i obveze iz akta itd. Stoga Zakon o koncesijama iscrpno propisuje radnje koje je pri dodjeli koncesija potrebno poduzeti, a sve s ciljem zaštite zainteresiranih osoba koje žele konkurirati za dodjelu konkretne koncesije i koje bi svojom kvalitetom rada, ali i specifičnim znanjem i materijalnim sredstvima građanima i drugim pojedincima trebali omogućiti pružanje usluga najviše kvalitete. Zakon o koncesijama utvrđuje tri supine pravnih radnji koje se poduzimaju pri dodjeli koncesije. Grupira ih u skupinu tzv. pripremnih radnji, radnji koje se poduzimaju u upravnom postupku i radnji usmjerenih na sklapanje ugovora o koncesiji.
Pripremne radnje uvijek poduzima koncedent prije pokretanja postupka dodjele koncesije. Iako Zakon ne priječi koncedenta poduzeti svaku radnja koju smatra korisnom za pokretanje i vođenje postupka dodjele koncesije, osobito važnim radnjama smatraju se imenovanje stručnog povjerenstva za koncesiju, izrada studije opravdanosti dodjele koncesije ili analize dodjele koncesije, procjena vrijednosti koncesije te izrada dokumentacije za nadmetanje.7
Postupak dodjele koncesije prema Zakonu o koncesijama pokreće se javnom objavom “obavijesti o namjeri davanja koncesije”, dok se pokretanje ovoga postupka zahtjevom potencijalnoga koncesionara utvrđuje iznimkom samo u pojedinim slučajevima dodjele koncesije za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra.8 Po proteku roka za prikupljanje ponuda stručno povjerenstvo za davanje koncesije provodi javno otvaranje ponuda te ocjenjuje ponude. Ocjenu ponuda obavlja isključivo na temelju uvjeta i kriterija naznačenih u dokumentaciji za nadmetanje. Povjerenstvo koncesionara odabire sukladno kriteriju iz dokumentacije za nadmetanje, a koji se može temeljiti ili na ekonomski najpovoljnijoj ponudi sa stajališta koncedenta ili na najvišoj ponuđenoj naknadi za koncesiju.9 No, ovdje je zanimljivo istaknuti kako Zakon o koncesijama uskraćuje koncedentu slobodni odabir koncesionara u slučaju kada su dvije ili više valjanih ponuda, sukladno kriterijima za odabir, jednako rangirane, te mu tada nalaže obvezu odabrati ponudu koja je zaprimljena ranije.10 Zakon o koncesijama nadalje uređuje i donošenje odluke o dodjeli koncesije te njezinu otpremu svim ponuditeljima. Ovu odluku, koja je prema pravnoj naravi upravni akt, uvijek donosi koncedent. Njezin oblik i sadržaj detaljno su propisani Zakonom o koncesijama i Zakonom o općem upravnom postupku.11 Ova se odluka obvezno objavljuje u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske te se zajedno s preslikom zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda, bez odgode treba dostaviti svakom ponuditelju odnosno kada je koncesija dodijeljena na zahtjev podnositelju zahtjeva.12
Sukladno Zakonu o koncesijama postupak dodjele koncesije ne mora se nužno uvijek okončati odabirom koncesionara. Tako, ako se prije isteka rokaza dostavu ponuda, pa čak i po isteku ovoga roka, utvrdi postojanje okolnosti koje bi, da su bile poznate prije pokretanja postupka dodjele koncesije, dovele do nepokretanja postupka dodjele koncesije ili u bitnome drukčije dokumentacije za nadmetanje, Zakon dopušta da se postupak obustavi, a “obavijest o namjeri davanja koncesije” poništi.13
No, donošenjem odluke o dodjeli koncesije ovaj postupak još nije okončan, već je još nužno pristupiti sklapanju ugovora o koncesiji.14 Ugovorom o koncesiji utvrđuju se prava i obveze koncedenta i koncesionara. Ugovor o koncesiji uvijek se sklapa u pisanom obliku te mora biti usklađen s dokumentacijom za nadmetanje, podacima iz obavijesti o namjeri dodjele koncesije, odabranom ponudom te odlukom o dodjeli koncesije. Kako bi se koncesiji osigurala primjerena pravna zaštita, Zakon o koncesijama izričito propisuje kako se na ugovor o koncesiji primjenjuje isključivo pravo Republike Hrvatske te da se na pitanja iz ugovora o koncesiji koja nisu uređena Zakonom o koncesijama primjenjuju odredbe propisa kojima se uređuju obvezni odnosi.15
Zakon o koncesijama, no samo pod posebno propisanim uvjetima, dopušta izmjenu ugovora o koncesiji, produljenje postojećega ugovora o koncesiji, sklapanje ugovora o obavljanju sporednih djelatnosti koncesije te sklapanja ugovora o potkoncesiji. Ujedno propisuje i razloge prestanka koncesije, također otvarajući mogućnost raskida ugovora o koncesiji zbog zaštite javnoga interesa, ali samo zbog postojanja kojega od razloga koji su izričito utvrđeni ovim ugovorom.16
Pravna zaštita u postupku dodjele koncesija provodi seu skladu s propisima kojima se uređuje javna nabava. Odluka Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, sukladno Zakonu o upravnim sporovima, može se osporavati u upravnom sporu pred upravnim sudom. Sporovi o izvršavanju ugovora o koncesiji mogu se rješavati pred arbitražom, ali samo pod uvjetom da je sjedište arbitraže na području Republike Hrvatske te da se u arbitražnom postupku kao mjerodavno koristi pravo Republike Hrvatske.Ako stranke nisu ugovorile arbitražno rješavanje sporova, u tom je slučaju za rješavanje sporova iz ugovora o koncesiji nadležan mjesno nadležni trgovački sud prema sjedištu koncedenta.17
Zakon o koncesijama uređuje i brojna druga pitanja dodjele i provedbe koncesija u Hrvatskoj. On tako utvrđuje uređivanje imovinskopravnih odnosa pri podjeli koncesija, tajnost podataka iz ponudbene dokumentacije, jamstva za ozbiljnost ponude, plaćanje naknade za koncesiju, prijenos ugovora o koncesiji, založno pravo na koncesiji, politiku koncesija, nadzor nad provedbom koncesija i sl. Prednost u primjeni daje zakonima kojima su uređene koncesije u posebnim upravnim područjima, a pravne praznine popunjava supsidijarnom primjenom propisa kojima se uređuje javna nabava.18 Ujedno, kada god koncesija ima i obilježja javno-privatnog partnerstva, na dodjelu takve koncesije te njezinu provedbu, osim vlastitih odredbi Zakona, propisuje kako se odgovarajuće primjenjuju i odredbe propisa kojima se uređuje javno-privatno partnerstvo.
Može se zaključiti kako je Zakonom o koncesijama iz 2012. godine hrvatsko opće koncesijsko pravo na najpotpuniji i najsustavniji način uređeno je u novoj 25 godina dugoj hrvatskoj povijesti. Ovaj Zakon postavlja načela dodjele koncesija i njihove provedbe, vrlo detaljno uređuje poduzimanje radnji ne samo u postupku dodjele koncesije i pri sklapanju ugovora o koncesiji, već i prije pokretanja ovoga postupka, utvrđuje i razrađuje brojne praktične institute koji imaju važnu ulogu tijekom obavljanja koncesijske djelatnosti te osigurava pravnu zaštitu kako u upravnom tako i u sudskom postupku. Iako je donesen nešto više od godine dana ranije negoli Direktiva 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. godine o dodjeli ugovora o koncesiji, s velikim brojem njezinih odredbi sadržajno je usklađen te su one već implementirane u hrvatsko zakonodavstvo.19 Razlog je tome činjenica kako je u vrijeme njegove izrade već postojao nacrt ove europske direktive te je taj nacrt uzet u obzir pri formuliranju zakonskih odredbi. Međutim, potpuna implementacija Direktive 2014/23/EU, a koja mora biti učinjena najkasnije do 18. travnja 2016. godine, ipak će zahtijevati noveliranje ovoga Zakona. Pri oblikovanju izmjena i dopuna važno je na umu imati kako direktiva, kao izvor prava Unije, postavlja državi članici ciljeve koje ona ima slobodu normativno osnažiti na način koji smatra prikladnim s obzirom na druga zakonska rješenja, pravnu tradiciju i pravnu kulturu. Stoga bi izmjene u području hrvatskog koncesijskog prava trebalo dobro promisliti prije negoli se njima pristupi, te se ujedno treba iskoristiti prilika ukloniti neke nelogičnosti sadržane u Zakonu o koncesijama. Tako je u pravnoj teoriji već isticano kako je ovaj Zakon vrlo složen te je u mnogim dijelovima potreban veliki napor da se utvrdi njegov smisao. Definicije nekih ključnih instituta, npr. koncesije za javne radove, koncesije za javne usluge i koncesije s obilježjima javno-privatnog partnerstva, oslanjaju se na druge zakone, ponajprije o javnoj nabavi i javno-privatnom partnerstvu te su teško razumljivi. Ovaj bi Zakon prema svojoj naravi trebao biti lex generalis kojim se uređuje opći režim koncesija i koji se može primijeniti na sve slučajeve, dok bi specifičnosti u pojedinim upravnim područjima trebale biti uređene zakonima koji uređuju ta područja. No, u Zakonu su postavljena određena pravila kao opća, iako je nerazumno da ona važe za sve koncesije, od koncesija za crpljenje nafte i plina do onih za korištenje kupališta. Iako se u mnogim odredbama Zakona nalaze jasna pravila, od njih se odmah stvaraju izuzeci, a od tih izuzetaka novi izuzeci što znatno umanjuje njegovu preglednost i jasnoću. Zakon je također opterećen velikim brojem odredaba tehničkog karaktera, a kojima je mjesto u podzakonskim propisima.20 Uklanjanjem ovih nedostataka istovremeno s implementacijom Direktive 2014/23/EU u hrvatski pravni sustav,ovaj bi se Zakon mogao učiniti dobrom i kvalitetnom podlogom normiranja i provedbe koncesija u Hrvatskoj.
1Zakon o koncesijama, Narodne novine, br. 143/12.
2Zakon o cestama, Narodne novine, br. 84/11.,18/13., 22/13., 54/13., 148/13. i 92/14., Zakon o komunalnom gospodarstvu, Narodne novine, br. 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 82/04.,110/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 56/13., 94/13., 153/13. i 147/14., Zakon o lovstvu, Narodne novine, br. 140/05., 75/09., 153/09. i 14/14., Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda, Narodne novine, br. 109/07., 132/07., 51A/13. i 152/14., Zakon o poljoprivrednom zemljištu, Narodne novine, br. 39/13., Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, br. 158/03., 100/04., 141/06., 38/09. i 123/11., Zakon o rudarstvu, Narodne novine, br. 56/13. i 14/14., Zakon o elektroničkim komunikacijama, Narodne novine, br. 73/08., 90/11., 133/12., 80/13. i 71/14., Zakon o vodama, Narodne novine, br. 153/09., 63/11., 130/11.,56/13. i 14/14., Zakon o željeznici, Narodne novine, br. 94/13. i 148/13.
3Zakon o upravnim sporovima, Narodne novine, br. 20/10., 143/12. i 152/14., Zakon o javnoj nabavi, Narodne novine, br. 90/11., 83/13., 143/13. i 13/14., Zakon o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave, Narodne novine, br. 18/13., 127/13. i 74/14.
4O ovome vidi Medvedović, Dragan, Novine u pravnom uređenju koncesija, Zbornik 51. susreta pravnika Opatija’13, Hrvatski savez udruga pravnika u gospodarstvu, Zagreb, 2013., str. 79-81.
5Članak 1. stavci 2. do 6. Zakona o koncesijama.
6Članci 5. i 6. Zakona o koncesijama.
7Članak 10. Zakona o koncesijama.
8Članci 21. i 29. Zakona o koncesijama.
9Članci 23. do 25. Zakona o koncesijama.
10Članak 26. stavak 7. Zakona o koncesijama.
11Zakon o općem upravnom postupku, Narodne novine, br. 47/09.
12Članak 26. stavci 4. i 5. Zakona o koncesijama.
13Članak 28. Zakona o koncesijama.
14Članak 30. stavci 1. i 2. Zakona o koncesijama.
15Članak 30. stavci 3. do 10. te članak 33. Zakona o koncesijama.
16Vidi članke 39., do 41. te 43. do 47. Zakona o koncesijama.
17Članci 48. i 49. Zakona o koncesijama.
18Članak 1. stavak 7. Zakona o koncesijama.
19Direktiva 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. godine o dodjeli ugovora o koncesiji, Službeni list Europske unije, L 94, 28.3.2014.
20O ovome Medvedović, op. cit., str. 115.