Zašto u konačnom prijedlogu Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama nije prihvaćena mogućnost osnivanja prava vlasništva na izgrađenim objektima na temelju koncesije dok koncesija traje, sukladno Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima?
Rješenje konačnog prijedloga Zakona zasigurno prema mišljenju Portala ne predstavlja interes Republike Hrvatske. Portal predlaže rješenje kojim bi se osigurala veća pravna sigurnost investitora i ulaganja na pomorskom dobru odnosno mogućnost osnivanja prava vlasništva na izgrađenim građevinama na temelju koncesije dok koncesija traje sukladno Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima.
Nakon stupanja na snagu Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima u teoriji i praksi postojao je načelno konsenzus o potrebi za izmjenom Pomorskog zakonika, odnosno za preuzimanjem pravnih rješenja propisanih kao iznimka od načela superficies solo cedit. Nije jasno i nikada nije argumentirano zašto nisu prihvaćena rješenja Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima.
Smatramo da nedostatke u provođenju učinkovitog nadzora od strane ovlaštenog tijela davatelja koncesije nad savjesnim korištenjem prava iz koncesije od strane koncesionara, ne može biti zamijenjen restriktivnim zakonskim odredbama.
Prava na pomorskom dobru
Jedino pravo koje ovlaštenik koncesije na pomorskom dobru ima u odnosu na već izgrađene građevine ili koje će na temelju koncesije izgraditi na pomorskom dobru je pravo njihova korištenja kroz vrijeme trajanja koncesije. Koncesionar može u granicama predviđenim zakonom raspolagati samo koncesijom kao pravom.
Postavlja se pitanje odgovaraju li postojeća zakonska rješenja, koja se odnose na način pravnog korištenja građevina i drugih objekata na pomorskom dobru, potrebama njegovog gospodarskog korištenja.
Predlagatelj novog nacrta zakona je u odnosu na ZPDML-u mogućnost raspolaganja s pravima iz koncesije, postavio još restriktivnije, jer se ta prava mogu prenijeti na drugu osobu samo radi provedbe založnog prava i u slučaju pravnog sljedništva koncesionara.
Naš prijedlog:
“U novi ZPDML uvrstiti mogućnost postojanja prava vlasništva, dok koncesija traje, na zgradi ili drugoj građevini izgrađenoj na pomorskom dobru na temelju koncesije sukladno čl. 3. st.4. i čl. 9. st. 4. ZV-a.“
Propisi koji su u Republici Hrvatskoj uređivali i uređuju pravni režim na pomorskom dobru, uključujući i recentni Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (dalje: ZPDML), istovjetno određuju da je pomorsko dobro opće dobro i da nije sposobno biti objektom vlasništva ni drugih stvarnih prava po bilo kojoj osnovi, a građevine i drugi objekti, koji su trajno povezani s pomorskim dobrom, sukladno načelu jedinstva nekretnine, smatraju pripadnošću pomorskog dobra.
Pravo građenja – ograničeno stvarno pravo
Pravo građenja po svojoj pravnoj naravi je ograničeno stvarno pravo na tuđem zemljištu (ali vlasnik zemljišta može osnovati pravo građenja i u svoju korist), koje omogućava pravno razdvajanje prava vlasništva opterećenog zemljišta od vlasništva na zgradi, tako da nositelji tih prava mogu biti različite osobe.
Međutim, ZPDML nije prihvatio, sukladno Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (dalje: ZV), mogućnost pravnog razdvajanja zgrada i drugih građevina izgrađenih na pomorskom dobru od pomorskog dobra, te stjecanje prava vlasništva na zgradama ili drugim građevinama koje bi od pomorskog dobra pravno odvajala na zakonu osnovana koncesija.
Načelno, pomorsko dobro kao opće dobro namijenjeno je uporabi svih u granicama i pod pretpostavkama predviđenim u zakonu, ali je moguće njegovo izuzimanje od opće uporabe u svrhu posebne uporabe ili gospodarskog korištenje, sa ili bez korištenja postojećih građevina i drugih objekata odnosno sa ili bez gradnje novih građevina i drugih objekata na njemu. Jedino pravo koje ovlaštenik koncesije ima u odnosu na već izgrađene građevine ili koje će na temelju koncesije izgraditi na pomorskom dobru je pravo njihova korištenja kroz vrijeme trajanja koncesije. Koncesionar može u granicama predviđenim zakonom raspolagati samo koncesijom kao pravom te “sporedne djelatnosti manjeg opsega iz područja usluga dati na obavljanje pravnim i fizičkim osobama uz suglasnost davatelja koncesije” (čl. 26. st. 1. ZPDML-a) odnosno koncesiju u cijelosti ili dijelom prenijeti u potkoncesiju uz suglasnost davatelja koncesije (čl. 35. ZPDML), ali ne može odvojeno od prava koja čine sadržaj koncesije raspolagati s građevinama i drugim objektima koji postoje na koncesioniranom pomorskom dobru, pa tako primjerice ne može dati u zalog (hipoteku) građevinu koju je izgradio na pomorskom dobru.
Pravo u funkciji gospodarskog razvoja
Za gospodarsko korištenje pomorskog dobra posebno je važno pitanje aktiviranja vrijednosti imovine koncesionara u svrhu pribavljanja novčanih sredstava za ulaganja i investicije, odnosno mogućnost da prava koja na temelju koncesije stječe budu u funkciji osiguranja bankovnih kredita ili drugih tražbina.
Prema odredbi čl. 34. ZPDML-a radi osiguranja tražbine vjerovnika ovlaštenik koncesije može založiti koncesiju, što predstavlja zalaganje prava kojim se dio pomorskog dobra daje na posebnu upotrebu ili gospodarsko korištenje koncesionaru (čl. 2. toč. 5. ZPDML-a). Predmetna zakonska odredba nije razrađena, pa ostavlja otvorenim čitav niz bitnih pitanja kao što su primjerice korištenje koncesije do dospijeća osigurane tražbine, način namirivanja dospjele osigurane tražbine i dr. Zbog iznesenih razloga u praksi zalog koncesije nije zaživio, a u nekim slučajevima kada je bio ugovoren nastajali su sporovi zbog podnormiranosti citirane odredbe. Stoga se zaključuje da zalog koncesije kako je uređen aktualnim ZPDML-u u praksi ne funkcionira zadovoljavajuće, jer zbog manjkavosti u uređenju ovog pravnog instituta, sudionicima založnopravnog odnosa ne pruža jasnu pravnu poziciju i potrebnu pravnu sigurnost.
S obzirom na izneseno postavljaju se pitanja odgovaraju li postojeća zakonska rješenja, koja se odnose na način pravnog korištenja građevina i drugih objekata na pomorskom dobru, potrebama njegovog gospodarskog korištenja, te bi li omogućavanjem stjecanja prava vlasništva na zgradama i drugim građevinama izgrađenim na pomorskom dobru na temelju koncesije i dok koncesija traje, bio gospodarski osnažen položaj koncesionara i njegove ovlasti koje proizlaze iz tog prava. U nastavku nastojat ćemo odgovoriti na ova pitanja.
Raniji prijedlozi
Još 1998. godine nakon stupanja na snagu Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima u teoriji i praksi postojao je načelno konsenzus o potrebi za izmjenom Pomorskog zakonika odnosno, za preuzimanjem pravnih rješenja propisanih kao iznimka od načela superficies solo cedit.
Takvo pravno rješenje omogućilo bi koncesionaru stjecanje prava vlasništva zgrada i drugih građevina dok koncesija traje, a time i osnivanje hipoteke na izgrađenim objektima na pomorskom dobru (o tome Branko Kundih: “Hrvatsko pomorsko dobro u teoriji i praksi”, Rijeka 2005.). Takvo stajalište bilo je prihvaćeno i u Prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika iz 1998., ali do izmjena Pomorskog zakonika nije došlo, a u ZPDML iz 2003. nije predviđena ta mogućnost.
Nakon 2003. godine u fazi izrade novog ZPDML-a ponovno je u nacrt Prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama od 15. kolovoza 2009. bila unesena odredba (čl. 5. st. 3. nacrta) prema kojoj “Iznimno na osnovi ugovora o koncesiji potpisanog nakon stupanja na snagu ovog Zakona, koji uključuje gradnju objekta suprastrukture (nadgradnje) na pomorskom dobru može se steći vlasništvo nad tim objektom suprastrukture, za vrijeme trajanja koncesije.” Bez obzira na unošenje ove odredbe u predmetni nacrt zakona, predlagatelj zakona u odnosu na zalog ostao je pri koncepciji zaloga koja proizlaze iz ugovora o koncesiji.
U kasnijim verzijama nacrta prijedloga ZPDML-a izostala je odredba kojom bi se omogućilo pravno razdvajanje građevina na pomorskom dobru od pomorskog dobra, za što nam nisu poznati razlozi.
Nacrt Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama s konačnim prijedlogom Zakona (15. srpnja 2011.)
Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture je na svojoj web stranici 15. srpnja 2011. objavilo novi nacrt Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama s konačnim prijedlogom Zakona, kojim se hoće, prema obrazloženju toga Zakona, između ostalog “veliki broj pitanja drugačije regulirati… kako ne bi došlo do pravne nesigurnosti i nejasnoća u primjeni.”
Prema odredbi čl. 7. nacrta Zakona na pomorskom dobru ne može se stjecati pravo vlasništva ni druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi. Sve građevine izgrađene na pomorskom dobru njegova su pripadnost, te gradnjom građevina koje nisu u funkcionalnoj vezi s morem ili promjenom namjene pojedinog dijela pomorskog dobra prema dokumentima prostornog uređenja, ne mijenja se status pomorskog dobra, osim u slučaju sužavanja granice pomorskog dobra (čl. 12. st. 4. nacrta ZPDML).
Člankom 15. st. 4. nacrta Zakona određuje se da nekretnine na pomorskom dobru ne mogu biti predmetom ovrhe, hipoteke, zakupa, najma i ostalih pravnih poslova koji proizlaze iz vlasništva. Dosljedno tome u odredbi čl. 48. st. 1. nacrta Zakona predložena je mogućnost raspolaganja koncesijom tako da se “prava iz ugovora o koncesiji mogu založiti”, s tim da je založni vjerovnik ovlašten, u slučaju dospijeća zalogom osigurane tražbine, koncesiju uz prethodnu suglasnost davatelja koncesije prenijeti na treću osobu koja ispunjava uvjete koncesionara.
Ponuđena rješenja u nacrtu novog Zakona u dijelu koji se odnosi na pravni režim izgrađenih zgrada i drugih građevina na pomorskom dobru ne donose bitne novine u odnosu na postojeći Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama. Iz citiranih odredbi zaključuje se da je predlagatelj zakona u odnosu na ZPDML-u mogućnost raspolaganja s pravima iz koncesije, postavio još restriktivnije, jer se ta prava mogu prenijeti na drugu osobu samo radi provedbe založnog prava i u slučaju pravnog sljedništva koncesionara (čl. 39. ZPDML-a). Štoviše, koncesionaru se izričito onemogućuje sklapanje obveznopravnih ugovora o zakupu, najmu te sličnih ugovora koji “proizlaze iz vlasništva,” a imali bi za predmet pomorsko dobro (zemljište, zgradu, poslovni prostor). Postavlja se pitanje znači li to da koncesionar ne bi mogao uopće sklapati ovu vrstu ugovora ili bi ovlast za njihovo sklapanje trebala biti sadržana u ugovoru o koncesiji.
Kako smo već prije rekli, mislimo da nedostatke u provođenju učinkovitog nadzora od strane ovlaštenog tijela davatelja koncesije nad savjesnim korištenjem prava iz koncesije od strane koncesionara, ne može biti zamijenjen restriktivnim zakonskim odredbama.
U nacrtu ZPDML-a nije prihvaćena mogućnost osnivanja prava vlasništva na izgrađenim objektima na temelju koncesije sukladno čl. 3. st. 4. i čl. 9. st. 4. ZV-a.
Vlasništvo zgrade ili druge građevine na temelju koncesije na pomorskom dobru prema Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima
Odredbom čl. 3. st. 4. ZV-a određeno je da pravno nisu dijelovi općega dobra one zgrade i druge građevine koje su na njemu izgrađene na temelju koncesije pa one tvore zasebnu nekretninu dok koncesija traje. Prema čl. 9. st. 4. ZV-a nisu dijelovi zemljišta one zgrade i druge građevine koje su trajno povezane s tim zemljištem ako ih od zemljišta ili općeg dobra pravno odvaja na zakonu osnovana koncesija koja svojega nositelja ovlašćuje da na tome ima takvu zgradu ili drugu građevinu u svome vlasništvu.
Sukladno citiranim zakonskim odredbama pravno razdvajanje zgrade ili druge građevine od pomorskog dobra moguće je u slučaju kada je koncesionar ugovorom o koncesiji ovlašten na pomorskom dobru izgraditi zgradu ili drugu građevinu i na njoj steći pravo vlasništva odnosno na zgradi ili drugoj građevini izgrađenoj na pomorskom dobru na temelju ovlaštenja iz koncesije, imati je u vlasništvu. Tako stečeno pravo vlasništva vremenski je ograničeno na trajanje koncesije. Pritom je u ugovor o koncesiji moguće unijeti nužna ograničenja prava vlasništva koncesionara na zgradi ili drugom objektu u odnosu na način raspolaganja i korištenja predmeta vlasništva te zaštitu koncesioniranog pomorskog dobra.
Portal predlaže
U novi ZPDML uvrstiti mogućnost postojanja prava vlasništva dok koncesija traje na zgradi ili drugoj građevini izgrađenoj na pomorskom dobru na temelju koncesije sukladno čl. 3. st.4. i čl. 9. st. 4. ZV-a.
Omogućavanjem uspostave prava vlasništva na zgradama i drugim objektima na temelju koncesije i kroz vrijeme dok koncesija traje, pravni položaj koncesionara – vlasnika zgrade ili druge građevine pravno bio bi definiran, jer bi sukladno ovlastima koje proizlaze iz prava vlasništva i u granicama ugovora o koncesiji s tim pravom mogao disponirati (najam, zakup i sl.) uključujući i zalaganje predmeta vlasništva radi osiguranja određene tražbine. U okvirima vlasničkog režima predmet vlasništva ima svoju tržišnu vrijednost, za razliku od “prava iz ugovora o koncesiji,” što bi osiguravalo veću transparentnost u raspolaganju, a to je bitno za gospodarski i pravni položaj koncesionara, ali i za nadležno tijelo na kojemu je odgovornost za zaštitu pomorskog dobra.
Ako bi se u novi ZPDML unijela odredba prema kojoj je moguće stjecanje pravo vlasništva na zgradama i drugim građevinama na pomorskom dobru, to bi iziskivalo razradu još nekih pitanja kao što su upis tog prava u zemljišnu knjigu, eventualna ograničenja, pravne učinke prestanka vlasništva i sl.
