Autor: Kap.d.pl. Branko Kundih dipl.iur.
Posljedice pretvorbe, zakonitih ulaganja, stečenih prava kao i legitimnih očekivanja na pomorskom dobru, predstavljaju jedno od ključnih pitanja vezanih uz upravljanje, gospodarenje i zaštitu pomorskog dobra. Unatoč upozorenjima struke i pravne znanosti zanemarujemo prijašnje propise i zakone koje smo sami donijeli, uključujući odredbe Ustava Republike Hrvatske, odluke Ustavnog i Vrhovnog suda kao stajališta Državnog odvjetništva Republike Hrvatske.
Uređenje ovog pitanja koje se provlači tri desetljeća, danas zaista treba biti u fokusu struke pomorskog dobra, posebno u svjetlu donošenja novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama.
Zašto posljedice pretvorbe, zakonitih ulaganja, stečenih prava i legitimnih očekivanja na pomorskom dobru, treba urediti novim Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama
- Dario Đerđa s Pravnog fakulteta u Rijeci kod analize Zaštite legitimnih očekivanja u upravnom pravu (2013.) izrijekom navodi da posebni značaj u pravu ima pravna sigurnost, stanje lišeno neizvjesnosti o sadržaju i primjeni pravnih normi. Ona ima primjenu posebno u dva instituta: stečenim pravima i legitimnim očekivanjima.
Kada se radi o stečenim pravima Đerđa ističe da se ona ne smiju derogirati, ograničiti ili ostaviti bez pravne zaštite. - Jadranko Jug, sudac Vrhovnog suda Republike Hrvatske u analizi Stvarnih prava na pomorskom dobru (2013.) među ostali je upozorio da problem ulaganja u nekretnine na pomorskom dobru od strane društvenih poduzeća, a koja su ulaganja procijenjena kod pretvorbe, utječe na gospodarstvo, pravnu sigurnost te zaštitu investitora.
Jug smatra da se svakako treba valorizirati i priznati procijenjena ulaganja u nekretnine na pomorskom dobru jer i Ustav RH u čl.49.st.4. jamči da se prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu umanjiti zakonom ili drugim pravnim aktom. Kao način ostvarenja prava iz procijenjenih ulaganja u nekretnine na pomorskom dobru najpogodnija je prvenstvena i besplatna koncesija u trajanju razmjerno vrijednosti procijenjenih ulaganja. - Snježana Frković, zamjenica Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske kod razmatranja Stečenih prava na pomorskom dobru (2004.) ocjenjuje da u tijeku i nakon dokidanja sustava društvenog vlasništva, pretvorbe i privatizacije, zakoni koji su uređivali pomorsko dobro nisu jasno i potpuno razriješili pravne posljedice gradnje objekata na pomorskom dobru te pravni učinak ulaganja i stečena prava u vezi s tim. Posebno je to bilo važno učiniti zbog procesa pretvorbe i pravnih posljedica toga. To je u praksi navodi izazvalo velike probleme jer upravo na području luka izgrađeno mnogo objekata i izvršena su znatna ulaganja. Frković otvara pitanje jesu li ulaganjem (kapitala) na pomorskom dobru neminovno nastala neka prava u korist ulagatelja i kakva, te konstatira da bi na sva ova pitanja zakonodavac bi izrijekom trebao odgovoriti.
- Dragan Bolanča s Pravnog fakulteta u Splitu u analizi Stvarnih prava na pomorskom dobru (2014.) među ostalim ističe da veliki stupanj podnormiranosti u zakonodavstvu koje se bavi pomorskim dobrom osobito je uočljiv u pogledu definiranja stečenih prava i razrješavanja imovinskopravnih odnosa.
- Iva Tuhtan s Pravnog fakulteta u Rijeci u detaljnoj analizi Stečenih prava i legitimnih očekivanja na pomorskom dobru (2022.) koju možete preuzeti OVDJE među ostalim ocjenjuje da trajanje prava na korištenje na pomorskom dobru nije bilo od utjecaja na procjenu vrijednosti poduzeća u postupku pretvorbe, a čini se da je za postizanje pravičnog ishoda postupka pretvorbe, trebalo biti. Tuhtan ocjenjuje da pored visine ulaganja u pomorsko dobro, osnovica za procjenu vrijednosti i posljedično, za emisiju dionica, trebalo je biti i samo pravo na korištenje pomorskog dobra, kao subjektivno imovinsko pravo, koje je činilo dio imovine društvenog poduzeća. Stoga je upravo vrijeme kroz koje će se ulaganjima oplemenjeno pomorsko dobro moći eksploatirati presudno za procjenu stvarne vrijednosti takvih društvenih poduzeća.
- Danica Damjanović, zamjenica Glavnog državnog odvjetnika u analizi Nekretnine u pravnom prometu (2003.) među ostalim je navela da svakako treba napomenuti da Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama nije riješio najvažnije dvojbeno pitanje u primjeni Pomorskog zakonika, a to je pitanje prava trgovačkih društava nastalih pretvorbom društvenih poduzeća koja su poslovala na pomorskom dobru, te koja su u vrijednost društvenog kapitala u postupku pretvorbe, koja se provodila po Zakonu o pretvorbi društvenih poduzeća, u stavci aktive iskazala ulaganja na pomorskom dobru, što im je Hrvatski fond za privatizaciju odobrio.
Ovo neriješeno pitanje s jedne strane otežava poslovanje ovih trgovačkih društava, a s druge strane ne daje mogućnost donošenja odgovarajuće odluke tijelima koja su ovlaštena i dužna štititi pomorsko dobro. - Dubravka Vukmanović, zamjenica županijskog državnog odvjetnika u Zagrebu na Savjetovanju 2005 g. u Zadru zastupala je mišljenje da je došlo do notornog raskoraka između normativnog uređenja pomorskog dobra prema tada važećem Zakonu o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima i faktičkog stanja i zatečenih prava društvenih poduzeća na pomorskom dobru.
- Branko Kundih, vlasnik Portala pomorsko dobro u analizi pretvorbe na pomorskom dobru (Hrvatsko pomorsko dobro u teoriji i praksi, 2005.) među ostalim navodi da pretvorbu na pomorskom dobru, izvršenu sukladno Zakonu o pretvorbi društvenih poduzeća, danas možemo smatrati zakonitom tamo gdje je izvršena procjena vrijednosti ulaganja u objekte, te je vrijednost ulaganja unesena u temeljni kapital društva. Time je zapravo Fond vrednovao ulaganje u objekte na pomorskom dobru kao stečeno pravo i imovinu.
Kundih predlaže de lege ferenda da treba razraditi i propisati pravne učinke pretvorbe i privatizacije te zakonitog ulaganja kapitala na pomorskom dobru vodeći računa o članku 49. Ustava Republike Hrvatske kojim se prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom.
Ustav i odluke Ustavnog i Vrhovnog suda Republike Hrvatske
- Ustav Republike Hrvatske (čl.49. stavak 4.) izrijekom propisuje da se prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom.
- Ustavni sud Republike Hrvatske broj: U-III-4392/2016 od 5. srpnja. 2017. donio Odluku u kojoj među ostalim navodi: “Podsjeća se da je Ustavni sud u nizu svojih odluka (primjerice odluka broj: U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja, 2009., Narodne novine b. 88/09) ponovio svoje stajalište da se vlasništvo u smislu članka 48. stavak 1. Ustava mora “široko” tumačiti jer obuhvaća načelno sva imovinska prava, što uključuje i gospodarske interese, koji su po naravi vezani uz imovinu, ali i legitimna očekivanja stranaka da će njihova imovinska prava zasnovana na pravnim aktima biti poštovana, a njihovo ostvarenje zaštićeno.“
- Vrhovni sud Republike Hrvatske broj: Revt 73/09-02 od 2. ožujka 2010. smatra da je pogrešan stav kojim se domašaj odredbe članka 210. ZOO tumači u okvirima prava vlasništva pa kako pomorsko dobro ne može biti predmet vlasništva, niti ulaganja u pomorsko dobro ne mogu biti premet bilo kakvog prava. Suprotno tome Vrhovni sud Republike Hrvatske smatra da se pojam imovine u smislu čl. 210. ZOO-a treba tumačiti u svjetlu obveznog prava i da se pod imovinom ne smatra samo pravo vlasništva i druga stvarna prava već i svaka moguća korist ili mogućnost povećanja imovine ili prava.
Sve to ukazuje i dokazuje da smo pitanja i posljedice pretvorbe, zakonitih ulaganja, stečenih prava i legitimnih očekivanja na pomorskom dobru, trebali već davno urediti.
Nažalost novi Prijedlog zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ta izuzetna važna pitanja ponovo zapostavlja kao da ne postoje.
Kopernikanski obrat u postupku donošenja Zakona
Čini se da svaka javna vlast već desetljećima posljedice pretvorbe, zakonitih ulaganja i legitimnih očekivanja prenosila na buduće političke opcije. Nastojanja da se pravno urede izuzetno složeni i zahtjevni problem koji su posljedica ishitrene pretvorbe i konverzije prava korištenja na pomorskom dobru u koncesiju jednostavno je izostalo.
To najbolje ilustrira činjenica da je u Prijedlogu zakona o pomorskom dobru i morskim lukama od 31. kolovoza 2022.g. u ocjeni stanja i osnovnim pitanjima koja se uređuju Zakonom izrijekom navedeno da se među ostalim treba urediti i pitanje “pretvorbe na pomorskom dobru”. U konačnom Prijedlogu Zakona koji je u siječnju 2023. prošao prvo čitanje u Saboru Republike Hrvatske, o pretvorbi, stečenim pravima i legitimnim očekivanjima nema niti riječi.
Zaista neozbiljno postupanje od strane stručnog nositelja Uprave pomorstva . No ne čudi , jer nije prvi puta. Kontinuitet nereda koji nas prati desetljećima možete pročitat u pravnoj parodiji OVDJE .
Ako smo pravna država prije ili kasnije posljedice pretvorbe i zakonitih ulaganja i stečenih prava na pomorskom dobru morat ćemo razriješiti. Pitanje je samo uz koliku cijenu? Moramo parafrazirati već izneseno mišljenje iz Zarobljenog pomorskog dobra da kada se očigledni javni interes pomorskog dobra ne prepoznaje i ignorira u svoj svojoj cjelovitosti, a parcijalni interesi zamagljuju i često podvode kao javni interes, onda ulazimo u ozbiljne probleme dubinski poremećenog sustava u kojem smo svi gubitnici.
Ovaj kratki osvrt je prvenstveno upozorenje zakonodavcu i široj stručnoj javnosti da sagleda problem pretvorbe na pomorskom dobru, stečenih prava i legitimnih očekivanja na jasan i razumljiv način. Još ima vremena da se to pitanje uredi novim Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama koji čeka drugo čitanje u Saboru Republike Hrvatske.
Time se apsolutno ne dovodi niti se može dovesti u pitanje nevlasničko pravni koncept pomorskog dobra kao općeg dobra. Time samo kao pravna država osiguravamo elementarnu pravnu sigurnost u postupku gospodarenja i zaštite pomorskog dobra.
Osvrt na samu pretvorbu na pomorskom dobru
Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća (N.N. 19/91) stupio je na snagu 01. svibnja 1991. u trenutku kada je još uvijek bio na snazi Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima (N.N. 19/74 ).
Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća nije sadržavao niti jednu odredbu o pomorskom dobru kao i posljedice same pretvorbe. Fond za privatizaciju posebno u prvoj fazi pretvorbe na pomorskom dobru propustio je utvrditi niz dvojbenih situacija zadovoljavajući se formalnim saznanjima iz vlasničkih listova i katastra.
Nakon prvotnih lutanja, Hrvatski fond za privatizaciju u postupku pretvorbe poduzeća na pomorskom dobru uključivao je vrijednost ulaganja u objekte ne pod stavkom “nekretnine” već pod stavkom “dugoročna ulaganja”, te se vrijednost procjene poduzeća temeljila na načelu da svako ulaganje registrirano u poslovnim knjigama predstavlja imovinu.
U tom smislu Upravni sud Republike Hrvatske u obrazloženju presude Us-3733/94 među ostalim je istaknuo:
“Unošenjem vrijednosti nekretnina u kapital društva ne određuje se pravo vlasništva na tim nekretninama, niti je Hrvatski fond za privatizaciju ovlašten utvrđivati vlasništvo na nekretninama, već je u fazi donošenja rješenja o namjeravanoj pretvorbi ovlašten paziti na realnost procjene kapitala i s tim u svezi vrijednosti dionica na tržištu.”
U očitovanju HFP Vladi Republike hrvatske od 16.09.1994. među ostalim se navodi:
“Društvena poduzeća su temeljem odobrenja nadležne institucije, uložila značajni kapital u objekte na javnom pomorskom dobru i pretvorile ih u aktivna poslovna sredstva za stvaranje dobiti, kao jedinog poduzetničkog cilja. Uloženi kapital registriran je u poslovnim knjigama i potvrđen revizijom Službe društvenog knjigovodstva. Prema tome, uloženi kapital na javnom pomorskom dobru se procjenjuje i predstavlja dio neto-poslovne aktive poduzeća, dakle vrijednost koja je osnovica za emisiju dionica. Tako definirana neto-aktiva ima svoj puni poslovni sadržaj i može se dovesti u vezu s ciljem poslovanja – stvaranje profita. Sukladno postojećoj regulativi, pravna osoba s ovakvom definicijom neto-imovine ne ostvaruje vlasnička prava na javnom pomorskom dobru.”
Kako vidimo, ovu kakofoniju vezanu uz pretvorbu i zakonito stečena prava na pomorskom dobru mogao je razriješiti i urediti Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03) prije ravno dva desetljeća. Zakon je donesen po hitnom postupku, te je definitivno uveo institut pomorskog dobra u još veći nered nego što smo ga imali nakon donošenja Pomorskog zakonika (N.N. 17/94).
U postupku donošenja Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003. Državno odvjetništvo Republike Hrvatske predlagalo je 24. travnja, 2003.g među ostalim resornom Ministarstvu razradu odredbi o izvršenim ulaganjima na pomorskom dobru, do stupanja na snagu Pomorskog zakonika i nakon toga, naročito zato što je u režimu društvenog vlasništva bilo moguće stjecati stvarno pravo korištenja na objektima u korist društveno-pravnih osoba, pri čemu su ulaganja provedena na temelju dopuštenih ugovora i građevinskih dozvola i suglasnosti nadležnih upravnih tijela. Nažalost prijedlozi DORH-a nisu usvojeni.
Doprinos znanosti u rasvjetljavanju pretvorbe na pomorskom dobru
U okviru znanstvenoistraživačkog projekta DELICROMAR koji je provodio Jadranski zavod Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti pod vodstvom doc.dr.sc. Adriane Vincence Padovan u trajanju od 01.03.2016. do 28.02.2019. objavljena je knjiga “Pravni okvir za luke nautičkog turizma”. Među ostalim sadržajima posebno izdvajamo rad doc.dr.sc. Ive Tuhtan Grgić i prof.dr.sc. Gordana Stankovića “Posljedice uračunavanja vrijednosti ulaganja u objekte na pomorskom dobru u određenju iznosa temeljnog kapitala društva u postupku pretvorbe društvenog poduzeća u društvo kapitala”.
Autori su u svojem znanstvenom radu dali izuzetni doprinos u rasvjetljavanju složene i slojevite problematike pretvorbe i korištenja pomorskog dobra, fokusirane prvenstveno na luke posebne namjene.
Zasigurno je njihov rad prvi takve vrste u Republici Hrvatskoj, a ima posebnu vrijednost jer je dio znanstvenoistraživačkog projekta i predstavljen je od strane Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti i Znanstvenog vijeća za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava.
Slobodni smo izdvojiti neka od promišljanja autora koja smo već svojevremeno objavili na ovom PORTALU a koja bi trebala biti putokaz i izazov zakonodavcu kao i poticaj pravnoj znanosti i struci u istraživanju i analizi imovinskopravnih odnosa na pomorskom dobru:
- “Treba odgovoriti na pitanje koje smo postavili kao ključno: jesu li dioničari odnosno stjecatelji udjela u postupku pretvorbe znali, mogli znati ili trebali znati da će pravo na korištenje pomorskog dobra biti ograničenog trajanja ili su razumno mogli očekivati da će ono biti vremenski neograničeno, odnosno da će se automatizmom produljivati? Jesu li očekivanja dioničara i stjecatelja udjela bila legitimna?
- Vremenski neograničeno pravo na korištenje pomorskog dobra zasigurno je utjecalo i na vrijednost dionica, odnosno udjela trgovačkog društva, pa je jasno da se ovi stjecatelji dionica/udjela osjećaju zakinutima u svojim pravima. S obzirom na izloženo, može se zaključiti da su dioničari i/ili stjecatelji udjela u trgovačkim društvima koja su imala vremenski neograničeno pravo korištenja pomorskog dobra na temelju ZPVDLP-a, imali razumna i na pravu zasnovana (legitimna) očekivanja da će i nakon pretvorbe to ostati tako, odnosno da njihovo pravo neće postati vremenski ograničeno.
- Dioničari i stjecatelji udjela u trgovačkim društvima nastalim pretvorbom poduzeća u lukama posebne namjene s vremenski ograničenim pravom na korištenje pomorskog dobra nemaju, odnosno nisu imali, legitimna očekivanja da će pravo na gospodarsko korištenje luke nautičkog turizma biti automatski produljivano.
- Iako to nigdje nije bilo izrijekom propisano, tijekom 80-tih godina kada su prava na korištenje pomorskog dobra dodjeljivana i posebne luke građene, nitko nije dvojio da će korisnici luka koji su u pomorsko dobro ulagali i na njemu, u skladu s odlukom i ugovorom, obavljali privrednu djelatnost, to nastaviti činiti i nakon proteka roka na koji je pravo na korištenje pomorskog dobra bilo dodijeljeno. To je na neki način potvrdila i odredba čl. 65. st. 6. ZML-a, kojom je pravo na zamjenu ranije odluke o davanju na korištenje pomorskog dobra u posebnoj luci s odlukom i ugovorom o koncesiji priznato i onim korisnicima posebne luke kojima je rok trajanja prava na korištenje već bio istekao.
- Naime, naprijed izložene posljedice uračunavanja vrijednosti ulaganja u objekte na pomorskom dobru u određenju iznosa temeljnog kapitala društva u postupku pretvorbe društvenog poduzeća u društvo kapitala nažalost samo su dio “ledene sante”. Prave će posljedice biti vidljive po prestanku koncesija. Prema ZPDML-u koncesionar koji je nešto izgradio na pomorskom dobru ima pravo uzeti “prinove” koje je izgradio samo ukoliko ove nisu trajno povezane s pomorskim dobrom i ako je to moguće po prirodi stvari i bez veće štete za pomorsko dobro (čl. 33. ZPDML). Ukoliko takvo odvajanje nije moguće, prinove se smatraju pripadnošću pomorskog dobra, a koncesionar nema pravo ni na kakvu naknadu za ulaganja i povećanje vrijednosti pomorskog dobra. Ulaganja u pomorsko dobro morat će se brisati iz imovine društva, a ako nema dovoljno sredstava u rezervama društva morat će se smanjiti temeljni kapital, što će u nekim situacijama sigurno utjecati na pad vrijednosti dionica, i moguće rezultirati nelikvidnošću, stečajem pa i likvidacijom trgovačkog društva. Ovakav scenarij u prvom bi redu mogao zadesiti ona trgovačka društva čija je djelatnost vezana isključivo ili pretežito za poslovanje jedne luke nautičkog turizma.
- Zanimljivo je ovdje otvoriti i pitanje zastare prava na naknadu za izvlaštenje nekretnine koja je po posebnom propisu postala pomorsko dobro. Prethodno je pitanje da li to pravo na naknadu uopće može zastarjeti, s obzirom na ustavnu zaštitu prava vlasništva, kojom je ograničenje ili oduzimanje prava vlasništva dopušteno tek iznimno, u slučaju postojanja interesa Republike Hrvatske, i uvijek uz naknadu tržišne vrijednosti (čl. 50. st. 1. Ustava Republike Hrvatske).
- Analiza sadržana u ovom radu pokazala je i to da su pravni položaji subjekata koji su stjecali prava na područjima koje su danas luke nautičkog turizma, toliko različiti da se čini nemogućim osmisliti univerzalno rješenje koje bi uvažilo sve specifičnosti stečenih prava, zaštitilo legitimna očekivanja i ostvarilo temeljno pravno načelo tj. načelo pravednosti. Otvorila su se pitanja usklađenosti postojećih rješenja s temeljnim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske, pravom vlasništva koje se jamči te poduzetničkom i tržišnom slobodom koje su proglašene temeljem gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.”
Zaključno smatramo da Republika Hrvatska ne može prihvatiti niži stupanj zaštite zakonito stečenih imovinskih prava na pomorskom dobru u odnosu na Zakon o pomorskom i vodnom dobru lukama i pristaništima (N.N. 19/74) iz doba društvenog vlasništva. Upravo sada je prilika da se taj neriješeni problem konačno uredi novim Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama.