Autor: Mr.sc. Olga Jelčić
Zašto domaći i strani investitori izbjegavaju ulaganja na pomorskom dobru ?
U javnosti se učestalo ističe da je jedan od razloga izbjegavanja domaćih i stranih investitora da ulažu u hrvatsko gospodarstvo, uključujući i resurse na pomorskom dobru, nedostatak potrebne pravne sigurnosti za njihove gospodarske projekte kako zbog nepotpunih i nedovoljno jasnih propisa koji uređuju određeno pravno područje tako i zbog njihove neujednačene primjene od strane državnih tijela.
Novi Nacrt Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama
Iz općenitog uvodnog dijela i šturih obrazloženja odredaba Nacrta novog ZPDML-a, nisu vidljivi razlozi predloženih rješenja i učinjenih promjena te nisu definirani ciljevi koji se zakonom hoće postići. Zaključuje se da predlagatelj nema dovoljno jasnu koncepciju zakona, što javnosti otežava razumijevanje i objektivnu ocjenu ponuđenih zakonskih rješenja.
Kako bi novi ZPDML ispunio zahtjev pravne sigurnosti, smatramo da je u fazi njegove pripreme potrebno izraditi analizu postojećeg stanja prava i obveza na pomorskom dobru te identificirati i razriješiti do sada sporna pravna pitanja, kao i donijeti strategiju gospodarenja pomorskim dobrom, kojom bi se utvrdili ciljevi koji se zakonom žele postići.
Pravna sigurnost
Pravna sigurnost spada u temeljna načela pravne države i na općoj razini ona se definira kao stanje lišeno neizvjesnosti o sadržaju i primjeni pravnih normi koje čine neki pravni poredak ili njegov segment (Pravni Leksikon, Zagreb 2007., str. 1199). Iako se pitanje postojanja pravne sigurnosti može razmatrati prema različitim kriterijima, za njezino ostvarenje bitne su pretpostavke potpunost, određenost, međusobna usklađenost i kompatibilnost propisa koji čine pravni sustav odnosno njegov određeni dio, uz njihovu ujednačenu primjenu i postupanje svih vrsta i razina javne vlasti. U tom smislu je izraženo pravno shvaćanje Ustavnog suda Republike Hrvatske: “Načelo vladavine prava (pravna sigurnost je jedan od aspekata vladavine prava, prim. aut.) bit će poštivano samo u slučaju ako zakonske odredbe budu dovoljno određene i prema onima na koje se odnose, kako u pogledu njihovih prava i obveza, tako i u pogledu postupka u kojem se o tim pravima i obvezama odlučuje, a posljedice koje će izazvati u konkretnom slučaju primjerene legitimnim očekivanjima stranaka na koje se primjenjuju”. (Ustavni sud RH br. U-I-659/1994 od 15.03.2000. -NN 31/2000).
Uz Nacrt konačnog prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama od 15. srpnja 2011. (dalje – Nacrt) resorno Ministarstvo mora je potvrdilo u praksi opće poznatu činjenicu da su u primjeni važećeg Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (dalje: ZPDML) “uočene određene nejasnoće glede nekih pitanja vezanih uz njegov sadržaj i primjenu,” što je bio jedan od razloga za pokretanje postupka donošenja novog zakona. Ova opća ocjena stanja i primjene ZPDML-a, daje odgovor na u naslovu postavljeno pitanje, a to je da važeći propisi koji uređuju pravni režim na pomorskom dobru ne osiguravaju potrebnu pravnu sigurnost titularima prava uporabe i korištenja pomorskog dobra (koncesionarima i dr.), kao ni onima koji bi ta prava htjeli steći.
Koncepcija predloženih rješenja i ciljevi nisu jasni
Nakon objavljivanja prvog Nacrta novog zakona o pomorskom dobru 2009. godine, višekratno su se mijenjala prethodno ponuđena rješenja i dijelom koncepcija zakona. Iz takvog se postupanja zaključuje da predlagatelj nije imao dovoljno jasnu koncepciju zakona, što javnosti nesumnjivo otežava razumijevanje i objektivnu ocjenu ponuđenih zakonskih rješenja, a u kasnijoj primjeni dovodi u pitanje mogućnost teleološkog tumačenja zakona, tj. otkrivanje njegove svrhe i utvrđivanje vrijednosti za kojima ide, sve to na štetu pravne sigurnosti.
Česta promjena propisa ugrožava pravnu sigurnost, jer najčešće uzrokuje nepoznavanje i nesnalaženje u njegovoj primjeni. Kako se ne bi ponovile nejasnoće u novom Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama, odnosno da bi taj zakon uistinu u zadovoljavajućoj mjeri ispunio zahtjev pravne sigurnosti, smatramo da bi u fazi njegove pripreme bilo potrebno izraditi analizu postojećeg stanja te identificirati i razriješiti do sada sporna pravna pitanja, kao i donijeti strategiju gospodarenja pomorskim dobrom, kojom bi se utvrdili ciljevi koji se zakonom hoće postići.
S obzirom da pomorsko dobro s jedne strane spada među najvrijednije resurse Republike Hrvatske, a s druge je bremenito desetljećima neriješenim imovinskopravnim i drugim problemima, koje dosadašnji propisi nisu uspjeli riješiti, nego suprotno tome s vremenom su se oni multiplicirali, istina dobrim dijelom zbog općepoznatih društveno-ekonomskih promjena, smatramo da se novi zakon o pomorskom dobru ne bi smio donijeti po hitnom postupku kako je to predloženo u uvodnom dijelu obrazloženja Nacrta, nego po postupku propisanom odredbama Zakona o procjeni učinaka propisa, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2012. godine (NN 90/2011).
Nastavno ćemo razmotriti neke odredbe važećeg ZPDML-a i prijedlog odgovarajućih odredaba u Nacrtu konačnog prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama od 15. srpnja 2011. koje, po našem mišljenju, u primjeni dovode u pitanje pravnu sigurnost.
Nasipi
Tradicionalno (Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima iz 1974. i Pomorski zakonik iz 1994.) dio kopna koji je nastao nasipavanjem mora beziznimno se smatrao pomorskim dobrom po samom zakonu, pa su i objekti sagrađeni na nasipu bili pripadnost pomorskog dobra.
Međutim prema odredbi čl. 3. st. 3. ZPDML-a nasipi se uvrštavaju u dio kopna koje se po samom zakonu smatra pomorskim dobrom, da bi u čl. 4. st. 2. istog zakona bilo određeno da “morska obala uključuje i dio kopna nastao nasipavanjem, u dijelu koji služi iskorištavanju mora,” iz čega proizlazi da su nasipi kao dio morske obale pomorsko dobro samo ako su u funkciji iskorištavanja mora. Postavlja se pitanje jesu li nasipi izvan pojasa koji je širok najmanje šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda pomorsko dobro samo u slučaju kada su funkcionalno vezani za iskorištavanje mora. Također nije određeno tko postaje vlasnikom dijela nasipa i na njemu izgrađenih objekata, koji je prestao biti pomorskim dobrom, jer nije u funkciji iskorištavanja mora, te konkretnih kriterija za utvrđivanje prestanka svojstva pomorskog dobra.
U Nacrtu se predlaže, uvjetno rečeno, legalizirati nasipavanje mora izvršeno do 24. svibnja 1974., tako da bi se ti nasipi smatrali sastavnim dijelom kopna i za njih bi se utvrđivala granica pomorskog dobra sukladno ZPDML-a. Nasipu nastalom nakon 24. svibnja 1974. na kojemu su do 22. ožujka 1994. (stupanje na snagu PZ) izgrađeni objekti na temelju građevinske dozvole i kada ti objekti nisu u vezi s korištenjem mora, mogao bi se oduzeti status pomorskog dobra u dijelu na kojemu je objekt izgrađen ili je nužan za njegovu uporabu.
Oduzimanje statusa pomorskog dobra dijelu nasipa stipulirano je kao diskrecijsko pravo nadležnog tijela (“može”), ali nisu određeni kriteriji za donošenje takve odluke, što je protivno načelu pravne sigurnosti i praksi Ustavnog suda RH. U odluci U-I-659/1994 NN 31/2000 Ustavnog suda RH je rečeno “Zakon mora ukazati na opseg bilo kojeg diskrecijskog prava povjerenog ovlaštenim vlastima, i na dostatno precizno formuliran način korištenja tog diskrecijskog prava, imajući u vidu legitimne ciljeve i mjere koje su potrebne kako bi se pružila odgovarajuća zaštita pojedincu od arbitrarnog uplitanja.”
Pomorsko dobro – brodogradilišta
Jedno od otvorenih pitanja vezanih uz pomorsko dobro je i ono u kojem opsegu je nekretnina koja se koristi kao brodogradilište pomorsko dobro. Prema Pomorskom zakoniku (čl. 49.) pod režim pomorskog dobra spadali su samo brodogradilišni navozi, dok su Zakon o morskim lukama (NN 108/95) i ZPDML brodogradilišta svrstali u luke posebne namjene. Odredbom čl. 92. Nacrta brodogradilište je određeno kao luka posebne namjene namijenjena za obavljanje djelatnosti izgradnje i /ili remonta plovnih objekata.
Zakonom o uređenju prava i obveza brodogradilišta u postupku restrukturiranja (61/11) posebno su uređeni imovinskopravni odnosi između države i pet brodogradilišta navedenih u tom zakonu. Međutim ostaju druga gospodarski aktivna brodogradilišta za čije je funkcioniranje, ali i zaštitu pomorskog dobra nužno odrediti pobliže kriterije za uspostavu granice pomorskog dobra i razriješiti imovinskopravne odnose.
Zemljišnoknjižna evidencija kopnenog dijela pomorskog dobra
Nepotrebno je naglašavati koliko je važna potpuna i istinita evidencija pomorskog dobra radi upravljanja, gospodarskog korištenja i njegove zaštite. Međutim upravo je uređenje evidencije pomorskog dobra u ZPDML-u podnormirano i nejasno. Propisivanjem da se evidencija pomorskog dobra vodi u zemljišnim knjigama pri općinskom sudu, nije jasno određuje li ZPDML uknjižbu svih nekretnina koje su pomorsko dobro u glavnu zemljišnu knjigu ili se radi o evidenciji upisom u pomoćne popise, ovo stoga što Zakon o zemljišnim knjigama (čl. 17. st. 3.) određuje da se opće dobro – pomorsko dobro, upisuje u zemljišne knjige samo ako to zatraži osoba koja za to ima pravni interes odnosno kada je to određeno posebnim zakonom.
Nacrt (čl. 11. st. 1.) sadrži odredbu o evidenciji pomorskog dobra u zemljišnim knjigama, s tim da bi se na temelju rješenja o utvrđivanju granice pomorskog dobra provodio upis katastarskih čestica koje čine pomorsko dobro u zemljišnu knjigu. Međutim, u Nacrt nije unesena izričita odredba da se nekretnine koje su pomorsko dobro upisuju u zemljišnu knjigu pa i nadalje o tome ostaje dvojba.
Pravo vlasništva na pomorskom dobru – čl. 118. ZPDML
Iako se na pomorskom dobru ne mogu stjecati pravo vlasništva niti druga stvarna prava, u zemljišnim knjigama postoji veliki broj upisa vlasništva na pomorskom dobru. U svrhu usklađivanja zemljišnoknjižnih upisa pomorskog dobra sa zakonom, odredbom čl. 118. ZPDML-a propisan je postupak brisanja stvarnih prava upisanih u zemljišnoj knjizi na pomorskom dobru, kada njihov titular ne može dokazati pravno valjan način stjecanja i upisa.
U primjeni citirane odredbe pokazalo se da je nepotpuna, jer zakonom nisu uređena neka bitna pitanja. Naime, zakon nije definirao koji pravni temelj predstavlja “valjan način stjecanja” vlasništva na pomorskom dobru te koja su prava vlasnika odnosno nositelja drugog stvarnog prava u odnosu na predmet vlasništva, kada dokaže valjan način stjecanja nekretnine koja je pomorsko dobro.
Portal predlaže
- U pripremi novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama izraditi analizu postojećeg stanja te identificirati i razriješiti do sada sporna i otvorena pravna pitanja vezana uz pomorsko dobro.
- Prije donošenja zakona donijeti strategiju gospodarenja pomorskim dobrom, radi utvrđenja ciljeva koji se hoće postići.
- Zakon donijeti po redovnom postupku propisanom odredbama Zakona o procjeni učinaka propisa.
- U slučaju diskrecijskog prava ovlaštenog tijela u zakonu odrediti kriterije za korištenje tog prava.
