Autor: Dr.sc. Vanja Seršić
Svaki pokušaj gradnje na pomorskom dobru i na morskoj obali već u startu se susreće sa cijelim nizom propisa koji ne samo da ograničavaju izgradnju nego u pojedinim slučajevima je u potpunosti zaustavljaju. Ovako veliki broj relevantnih propisa treba reducirati i sukladno usvojenim međunarodnim propisima koji su postali dio našeg pravnog sustava treba propisati “pravila igre” koja će jasno i nedvosmisleno određivati što se, gdje, kada i pod kojim uvjetima može graditi na pomorskom dobru i na morskoj obali Republike Hrvatske.
Uvodno gledište
Prostorno planiranje kao proces donošenja specifičnog podzakonskog akta kojim se utvrđuje namjena pojedinog djela prostora u ingerenciji je jedinica lokalne samouprave (dalje u tekstu JLS), jedinica područne (regionalne) samouprave i države kao krovnog prostornog planera. Bez propisivanja da se nešto može graditi i pod kojim uvjetima nema legalne gradnje. To se adekvatno odnosi i na gradnju na pomorskom dobru odnosno morskoj obali. No pored prostornih planova za izgradnju na pomorskom dobru bitne su i odredbe Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (dalje u tekstu ZPDML).
Donošenje “novog” ZPDML oteglo se već evo skoro 15 godina. U tom razdoblju, primjerice, donesen je u tri navrata Zakon o koncesijama kao propisnik koji uređuje pravni institut, koji je osnovni za upravljanje pomorskim dobrom.
ZPDML je jedini sektorski zakon koji nije usklađen sa tim krovnim zakonom do danas. Predlagač novog ZPDML-a je u tom međuvremenu predlagao bezbrojne varijante zakona u kojima se lutalo između raznih rješenja, ali ono što najviše zabrinjava je što se još uvijek “lome koplja” oko temeljnih pitanja odnosno same kvintesencije zakona kao što su:
- Nedvojbeno određeni pojam pomorskog dobra koji neće dozvoljavati antinomiju u našem pravnom sustavu.
- Precizno određeno prostorno prostiranje pomorskog dobra (vertikalno i horizontalno) i s tim u vezi određivanje granica pomorskog dobra po jasno određenim pravilima.
- Jasno zauzimanje stava oko toga jeli pomorsko dobro opće dobro ili bi moglo i trebalo biti javno dobro?
- Pitanje upravljanja pomorskim dobrom, a glede toga posebno pitanje decentralizacije upravljanja odnosno spuštanja tog upravljanja na optimalnu razinu.
- Kako pomiriti interese poduzetništva i gospodarstva, sa javnim interesom (odrediti koji je to) i sa potrebom da se pomorsko dobro u globalu štiti na najvećem mogućem nivou i sa najsuvremenijim sredstvima itd.
Kada se zauzmu jasni stavovi po cijelom nizu strateških pitanja tek onda se može govoriti o pojedinim konkretnim pitanjima kao što su: pitanje koncesija i koncesijskih odobrenja, pitanje vrsta luka i njihove namjene, pitanje objekata i građenja na pomorskom dobru i dr.
Propisi koji se ne smiju zanemariti, kod prostornog planiranja na pomorskom dobru i morskoj obali
U ovom kratkom osvrtu ukazati ćemo samo na neke bitne činjenice i propise koje treba imati u vidu kada se govori o prostornom planiranju kao conditio sine qua non za bilo kakvu izgradnju na pomorskom dobru odnosno morskoj obali.
Govoreći o ovim prostorima odmah moramo istaknuti da pomorsko dobro i morska obala nisu identični pojmovi. Sadržajno se razlikuju po tome što je pomorsko dobro opće dobro, a morska obala ne mora to isključivo biti, jer može biti i javno dobro ali i dobro u režimu vlasništva. Obadva entiteta su od interesa za RH što znači da su pod njezinom posebnom zaštitom. Korištenje pomorskog dobra se provodi kroz institute koncesije i koncesijskog odobrenja, a morske obale može i kroz institute zakupa, najma i drugih formi ugovora obveznog prava. Pomorsko dobro je isključivo izvan pravnog prometa, a morska obala to nije, a s tim u vezi su i implikacije glede njihovog stvarnopravnog statusa.
Pojam morske obale je dan u čl.2. Protokola o integralnom upravljanju obalnim područjem Sredozemlja, a člankom 3. istog Protokola i Izjavom koju je RH dala prilikom polaganja isprave o ratifikaciji, zemljopisno područje primjene protokola je određeno vanjskom granicom teritorijalnog mora RH, dok granicu obalnog područja u smjeru kopna čini granica obalnih JLS i JLS čiji dio teritorija zahvaća kopneni dio zaštićenog obalnog područja od 1000 m. RH je također pridržala pravo posebnog režima uređenja prostora u pojasu koji obuhvaća otoke, pojas kopna u širini 1000 m od obalne crte i pojas mora u širini od 300 m od obalne crte. Ovo naglašavamo jer se to često ispušta iz vida, a ovaj međunarodni ugovor je po svojoj pravnoj snazi iznad hrvatskih zakona.
Drugi važan propisnik je Direktiva 2014/89/EU o uspostavi okvira za prostorno planiranje morskog područja, kojom se uspostavlja okvir za prostorno planiranje morskog područja u svrhu promicanja održivog rasta pomorskih gospodarstava, održivog razvoja morskih područja i održivog korištenja morskih resursa. Države članice pa tako i RH su preuzele obvezu da prenesu ovu direktivu u svoja nacionalna zakonodavstva do 2016. i da imenuju nadležno tijelo odgovorno za provedbu planiranja pomorskog prostora. Ima li ga RH? Isto tako do 2021. države članice moraju izraditi svoje nacionalne pomorske prostorne planove. Nadajmo se da će postavljeni rok biti ispoštovan. Sve u svemu treba naglasiti da morsko prostorno planiranje ima svoje ekonomske, ekološke i društvene prednosti.
Kakvo je stanje danas kod izgradnje pojedinih objekata na pomorskom dobru? Početni korak za takvu izgradnju je definitivno to, da se objekt mora nalaziti u prostornom planu JLS (općine ili grada). Primjerice ako se radi o izgradnji luke nautičkog turizma ona mora biti planirana kroz Urbanistički plan uređenja u Prostornom planu neke JLS. To znači da treba biti određena konkretna lokacija luke, ali i svi drugi elementi koje ta luka treba zadovoljiti, kao npr. broj vezova, način priključenja na prometnicu, uvjeti protupožarne zaštite itd. Prema Zakonu o prostornom uređenju određuje se obligatorni uvjet da svi prostorni planovi nižeg reda moraju biti usklađeni sa prostornim planovima višeg reda (županijski prostorni planovi), a ovi opet sa Strategijom prostornog planiranja RH (dalje u tekstu Strategija). Strategija je bazirana na europskim propisima i ona je vrlo restriktivno postavljena prema izgradnji novih lučkih kapaciteta predloženih u cijelom nizu županijskih prostornih planova, te propisuje obveznu izradu procjena utjecaja na okoliš, a preporučuje izgradnju novih luka na mjestima koji imaju riješenu kompletnu komunalnu infrastrukturu čak sa izgrađenim sustavima pročišćavanja voda. Ova Strategija je opet oslonjena i na Strategiju pomorskog razvitka i integralne pomorske politike RH za razdoblje od 2014. do 2020. i Strategiju razvoja nautičkog turizma RH 2009. – 2019., a obadvije ove strategije ne podržavaju propulzivnu izgradnju kako novih luka nautičkog turizma tako ni bilo kojih drugih objekata na pomorskom dobru. Kada ovim propisima dodamo i mrežu Natura 2000. koja je kao ekološka mreža sastavljena od područja važnih za očuvanje ugroženih vrsta i stanišnih tipova Europske unije onda se kao zaključak nameće da je izgradnja na obalnom području i moru u Hrvatskoj izuzetno restriktivno postavljena.
Svaki pokušaj gradnje na pomorskom dobru i na morskoj obali kako je u uvodu izneseno već u startu se susreće sa cijelim nizom propisa koji ne samo da ograničavaju izgradnju nego u pojedinim slučajevima je u potpunosti zaustavljaju. Pomorsko prostorno planiranje je specifično planiranje koje zahtjeva posebno znanje iz raznih oblasti i učešće velikog broja subjekata čiji ciljevi i početni stavovi često nisu identični, ali kroz proces donošenja pomorskog prostornog plana trebaju doći u ekvilibrij između ekoloških, gospodarskih i društvenih ciljeva.
Zaključne sugestije i prijedlozi
Zaključno treba istaknuti da su pomorsko dobro i morska obala najpropulzivniji dijelovi za život i gospodarstvo u RH. Upravo zbog toga je „navala“ za njihovo iskorištavanje u svakom pogledu svakim danom sve veća. Pod iskorištavanjem podrazumijevamo kako gospodarsko iskorištavanje, ali i korištenje svih prednosti koje daje život na ovim područjima. Rješenje je u integralnom upravljanju ovim područjima koje će pomiriti i dovesti u svojevrsnu harmoniju zahtjeve gospodarstva, javni interes i potrebu za obveznom zaštitom pomorskog dobra i morske obale.
Želja za gradnjom na pomorskom dobru i obalnom području je legitimna i treba biti omogućena, ali strogo u skladu sa prostornim planovima. RH mora pronaći modus da primarno zaštiti prvenstveno pomorsko dobro, zatim obalno područje pazeći pri tome da ostavi mjesto za suživot ljudi i drugih bioloških vrsta na ovim područjima u cilju održivog razvoja, ali pri tome treba paziti i na interese ljudi koji žive uz more i od mora, kao i interese gospodarstvenika i poduzetnika koji su motor postojanja države i opstanka ljudi u RH.
Zakonodavac prilikom donošenja novog ZPDML nikako ne smije zanemariti prostorno planiranje kao početnu točku za ostvarivanje bilo kojeg ozbiljnijeg zahvata na zaštićenim područjima pomorskog dobra i obalnog područja. Odredbe o tome ne smiju biti prekomplicirane i prepuštene tumačenjima i diskrecionim ocjenama raznih prostornoplanerskih službi i službenika, nego moraju jasno i nedvojbeno ukazivati kako ostvariti sinergiju između želja i potreba za gradnjom i obveznog minimuma potrebne zaštite, u interesu svih ljudi, a u cilju održivog razvoja cijele RH.