Autor: Mr. sc. Olga Jelčić, dipl. iur. – Sutkinja Vrhovnog suda Republike Hrvatske u mirovini
Proturječnost i neusklađenost pravnih normi Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (NN 158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11. i 56/16; dalje: ZPDML) te Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (NN 23/04., 101/04. i 39/06.) u odnosu na Zakon o koncesijama, koji je stupio na snagu 22. srpnja 2017. (NN 69/17; dalje ZK), kao i u odnosu na dva prethodna Zakona o koncesijama iz 2012. i 2008. godine (NN 125/08. i NN 143/12.), bili su razmatrani u nekoliko stručnih i znanstvenih radova, u kojima se ukazivalo na aktualne probleme u primjeni tih zakona te u bitnome o utjecaju takvog stanja na pravnu sigurnost svih dionika u postupcima koncesioniranja pomorskog dobra. Unatoč tome, može se ustvrditi, da se u ovih gotovo deset godina, koliko je proteklo od donošenja ZK iz 2008. godine, još uvijek vode rasprave o tome derogira li ZK, iako je krovni zakon, neusklađene odredbe ZPDML, koji je sektorski (posebni) zakon ili obrnuto derogiraju li norme ZPDML s tim Zakonom inkompatibilne odredbe ZK. Ovakvo stanje kod onih koji primjenjuju te zakone generira pravnu nesigurnost kao i njihovu selektivnu primjenu.
U praksi državnih tijela, uz iznimke, prevladava stajalište, da u odnosu ZK prema ZPDML treba primijeniti opće pravilo lex specialis derogat generali. Naime, kako je to u obrazloženju rješenja Ministarstva mora, prometa i infrastrukture klasa: UP/II-342-22/17-05/07, urbroj: 530-03-2-18-3 od 1.ožujka 2018. rečeno: “Zakonom ( ZPDML) i Uredbom se propisuje u osnovnim crtama pravni status pomorskog dobra i način gospodarskog korištenja istog, te je stoga isti “lex specialis” u pogledu uvjeta za donošenja Odluke o koncesiji na pomorskom dobru u odnosu na odredbe Zakona o koncesijama koje se kao “lex generali” primjenjuju samo supsidijarno, dakle samo u slučaju kada određena materija nije propisana posebnim zakonom.” Pozivom na odredbu čl. 27. ZPDML drugostupanjsko tijelo je odbilo žaliteljev prigovor u odnosu na stvarnu nenadležnost Ministarstva za postupanje po žalbi. Takvo pravno shvaćanje zauzela je i Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave Klasa: UP/II-034-02/15-02/2, Ur. broj: 354-01/15-3 od 20. siječnja 2015, (vidjeti o tome F. Staničić, M. Bogović, Koncesije na pomorskom dobru – Odnos Zakona o koncesijama i Zakona o pomorskom dobru, Pravni vjesnik god. 33 br. 1, 2017.).
Suprotno tome u “Izvješću o obavljenoj reviziji o učinkovitosti upravljanja pomorskim dobrom” Državnog ureda za reviziju, Područni ured Rijeka (Klasa: 041-01/17-10/13, Urbroj: 613-10-17-7 od 6. prosinca 2017.) je rečeno: “Pravni status pomorskog dobra, utvrđivanje njegovih granica, upravljanje i zaštita pomorskog dobra, upotreba i korištenje, razvrstaj morskih luka, lučko područje, osnivanje lučkih uprava, lučke djelatnosti i njihovo obavljanje, gradnja i korištenje lučke nadgradnje i podgradnje te bitna pitanja o redu u morskim lukama uređuju se odredbama Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, a postupci davanja koncesija, ugovor o koncesiji, prestanak koncesije, pravna zaštita u postupcima davanja koncesije, politika koncesija te druga pitanja u vezi s koncesijama odredbama Zakona o koncesijama (Narodne novine 143/12). Od 22. srpnja 2017. na snazi je novi Zakon o koncesijama (Narodne novine 69/17)” (www.revizija.hr).
Postavlja se pitanje je li pravilo lex specialis derogat generali beziznimno primjenjivo u slučaju kad postoji inkompatibilnost između općeg/krovnog i posebnog/sektorskog zakona, ako je općim zakonom izričito propisana obvezna primjena tog zakona, s tim da se posebnim zakonom mogu uređivati pitanja koja nisu regulirana kogentnim normama općeg zakona.
U pravnoj teoriji je izraženo stajalište prema kojemu “Jedna od posebnih funkcija specijalnih normi nije derogiranje nego integriranje s kompatibilnim općenitijim normama radi upotpunjavanja, a koju funkciju obavljaju specijalne norme koje su hijerarhijski podređene ili vremenski kasnije, dopunjavajući ili precizirajući općenitije norme koje su hijerarhijski nadređene ili vremenski ranije… Određeni poredak moći će također odrediti da samo neke specijalne norme derogiraju samo neke opće norme, definirajući tako domet načela lex specialis na na točno određeni način.” (vidjeti Silvia Zorgetto „Posebne norme i derogacija,“ dostupno na https://journals.openedition.org/revus/2028).
U nastavku teksta ukratko će se prikazati vremenski slijed donošenja zakona i uređenje odnosa između ZPDML i zakona koji su uređivali koncesije.
U vrijeme donošenja ZPDML 2003. bio je na snazi Zakon o koncesijama iz 1992. godine, koji je u deset članaka načelno uređivao koncesije, prepuštajući posebnim zakonima detaljnije reguliranje postupka i pravne odnose u vezi koncesioniranja, uključujući i općeg dobra.
Zakon o koncesijama iz 2008. uređivao je postupke davanja koncesije, prestanak koncesije, pravnu zaštitu u postupcima davanja i prestanka koncesije te druga pitanja u vezi s koncesijama (čl. 1. st. 1.). Za ocjenu primjene pravila lex specialis derogat generali bitna je odredba čl. 4. st. 3. tog Zakona, prema kojoj se uvjeti, postupak, način i druga pitanja od značaja za davanje koncesija za pojedino područje ili djelatnost uređuju posebnim zakonom, iz čega proizlazi da su se na koncesije primarno primjenjivale norme posebnih zakona.
U obrazloženju nacrta prijedloga ZK/20012 iznijeti su razlozi potrebe novog uređenja koncesija te je rečeno “Novim zakonom namjerava se postići ujednačavanje zakonskih propisa kojima se uređuju koncesije, usklađivanje s pravnom stečevinom Europske Unije u području javnih ugovora i koncesija, implementacija međunarodne prakse u odnosu na primjenu koncesijskog modela kod realizacije javnih investicija i pružanja javnih usluga…, definiranje jedinstvenog postupka davanja koncesija uz naglašenu transparentnost kroz javne objave nadmetanja i jednoobraznost u postupanju davatelja koncesije, osiguranje unificirane pravne zaštite suspenzivnog karaktera, …” (vidjeti D. Medvedović, “Novine u pravnom uređenju koncesija”, referat na 51. Susretu pravnika 2013.).
Polazeći od tih postavki ZK/12 je u čl. 1. st. 1. definirao kao predmet uređenja Zakona postupke davanja koncesija, ugovor o koncesiji, prestanak koncesije, pravna zaštita u postupcima davanja koncesije, politika koncesija, te druga pitanja u vezi s koncesijama, dok je odredbom st. 7. propisano: “Na pitanja koja nisu uređena ovim Zakonom odgovarajuće se primjenjuju posebni zakoni te propis kojim se uređuje javna nabava.” Iz citirane odredbe proizlazi, da je došlo do izmjene stava zakonodavca u odnosu na ZK/08 glede odnosa krovnog i posebnih zakona, na način da je otklonjena primjena pravila lex specialis derogat generali o onim pitanjima koja su uređena tim Zakonom, dok je posebnim zakonima prepušteno odgovarajuće uređenje pitanja koncesioniranja koja nisu pokrivena obveznim normama ZK.
Istovjetnu odredbu čl. 1. st. 1. i 7. ZK/12 sadrži i čl. 1. st. 1. i st. 2. ZK/17., što znači da i nadalje ostaje obvezna primjena odredbi ZK/17 kojima se uređuju postupci davanja koncesije, ugovor o koncesiji, prestanak koncesije, pravna zaštita u postupcima davanja koncesije, politika koncesija te druga pitanja u vezi s koncesijama (st. 1. čl. 1.). Mislim da ovaj zaključak ne dovodi u pitanje odredba čl. 8. st. 3. ZK/17 prema kojoj se “Posebna pitanja vezana za davanje koncesije u područjima, odnosno za djelatnosti iz stavka 1. ovoga članka uređuju i posebnim zakonom”, jer ovom se odredbom ne derogira odredba čl. 1. st. 2. ZK/17, nego se samo omogućuje da se specifična pitanja vezana za davanje koncesije u određenim područjima odnosno djelatnostima mogu dodatno ( “i” ) urediti posebnim zakonom.
Mislim da takav zaključak proizlazi i iz nekih drugih odredbi ZK/17 kao što su primjerice “Sva pitanja vezana za studiju opravdanosti davanja koncesije i analizu davanja koncesije koja nisu uređena ovim Zakonom uređuju se posebnim zakonom.” (čl. 18. st. 7.) , “Iznimno od stavka 1. ovoga članka, studija opravdanosti davanja koncesije za usluge i koncesije za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra procijenjene vrijednosti manje od praga iz članka 4. ovoga Zakona može sadržavati samo dio elemenata iz stavaka 1. – 6. ovoga članka, u skladu s odredbama posebnog zakona.“ (čl. 19. st. 8.), „Ugovorom o koncesiji određuju se prava i obveze davatelja koncesije i koncesionara na temelju odluke o davanju koncesije u skladu s odredbama ovoga Zakona te posebnih zakona.” (čl. 56. st. 1.), “Na podugovor ili ugovor o potkoncesiji osim odredbi ovoga Zakona na odgovarajući način se primjenjuju odredbe posebnih zakona.” (čl. 68. st. 6.).
Dosljedno izloženom slažem se s mišljenjem iznesenim u radu “Problem valorizacije zakonitih ulaganja u lukama nautičkog turizma u Republici Hrvatskoj, dio 2.1. Primjenjivo pravo” ( doc. dr. sc. Iva Tuhtan Grgić i dr. sc. Božena Bulum objavljeno u Zborniku radova HAZU Jadranski zavod, Poredbeno pomorsko pravo) u kojem je rečeno: “Čini se da bi se, radi potrebe za koherentnim pravnim sustavom i ujednačenim tumačenjem prava neovisno o vrsti i vrijednosti koncesije, trebalo ići na takvo tumačenje koje prednost daje ZOK-u, za kojega je zakonodavac izrazio namjeru da bude krovni zakon, a da se odredbe ZPDML-a primjenjuju samo tamo gdje ZOK na njih upućuje, ukoliko su u skladu sa svrhom i ciljem Direktive 2014/23/EU.”
Ostaje pitanje pravnih stajališta zauzetih u uvodno citiranim odlukama u vezi pravne zaštite u postupcima davanja koncesija odnosno nadležnosti tijela za rješavanje žalbi u tim postupcima. Prema odredbi čl. 27. ZPDML “Za raspravljanje svih pitanja i rješavanje svih sporova u svezi s davanjem, izvršavanjem, opozivom ili izmjenom odluka o koncesiji na pomorskom dobru nadležno je Ministarstvo. Protiv rješenja Ministarstva ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.” Odredbom čl. 96. st. 1. ZK/17 propisano je: “Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave nadležna je za rješavanje o žalbama u vezi s postupcima davanja koncesija” dakle odredba čl. 27. ZPDML nije u skladu s važećim uređenjem pravne zaštite.
Prethodno su izneseni razlozi zašto smatram da se na pitanja koja su uređena kogentnom normom ZK/17 ne može primijeniti ZPDML kao posebni zakon, pa se to odnosi i na odredbe o pravnoj zaštiti u vezi davanja koncesija. Uz to treba istaći da je ZPDML donesen pred 15 godina i da je od tog vremena u segmentu koncesioniranja izmijenjena legislativa radi usuglašavanja s europskim pravom, a izostalo je odgovarajuće usklađenje ZPDML s nastalim promjenama, što također ukazuje nužnost primjene važećeg ZK/17.