Autor: Prof.dr.sc. Gordan Stanković
Pomorsko dobro vrijedan je dragulj što ga baštinimo od svojih predaka.Obveza nam je tu dragocjenost čuvati i štititi, kako bismo je mogli prenijeti budućim generacijama zaštićenu od devastacije i onečišćenja.
Ustavno je pravilo da pomorsko dobro uživa osobitu zaštitu države. Zakoni kojima se razrađuje ovo načelo namjenjuju državi odnosno njezinim institucijama značajnu kontrolnu ulogu u upravljanju i gospodarenju pomorskim dobrom. S druge strane, Ustav također ističe poduzetničku slobodu kao temelj gospodarskog ustroja Republike Hrvatske. Pomorsko dobro poprištem je brojnih i raznovrsnih gospodarskih djelatnosti, a one po prirodi stvari ne teže prvenstveno očuvanju resursa ili zaštiti okoliša, već profitu. Na pomorskom dobru suprotstavljaju se dakle dva vitalna interesa: interes očuvanja i zaštite pomorskog dobra, koji se manifestira kroz kontrolnu ulogu države, te interes poticanja gospodarstva i zaštite poduzetničkih sloboda, koji se po definiciji opire pretjeranom uplivu i kontroli države. Kvalitetu propisa o koncesijama na pomorskom dobru valja između ostaloga procjenjivati po tome u kojoj mjeri oni uspostavljaju ravnotežu između ovih suprotstavljenih interesa.
Teško je zamisliti iole ozbiljniji razvojni projekt na pomorskom dobru bez financiranja. Koncesije na pomorskom dobru nerijetko uključuju angažiranje značajnih financijskih sredstava od strane ovlaštenika koncesije (u svrhu izgradnje ili obnove objekata na pomorskom dobru, u svrhu nabavke postrojenja i opreme i sl.). Ta se sredstva u pravilu pribavljaju putem kredita banke ili druge financijske ustanove, a u takvim situacijama nužno se postavlja pitanje osiguranja kredita. Propisi koji uređuju materiju koncesija na pomorskom dobru morali bi stoga udovoljiti potrebi da imovina ili prava uključena u ostvarenje koncesije posluže kao objekt osiguranja financijskih kredita, i to na način da pruže zadovoljavajuće osiguranje – drugim riječima, da razvojni projekt bude “bankabilan”. Bankabilnost između ostaloga podrazumijeva postojanje sredstava osiguranja koja banke prepoznaju kao pouzdana te lako i brzo ostvarljiva. Bez toga, koncesije na pomorskom dobru (barem one koje uključuju razvojne projekte većih razmjera) gube na ostvarljivosti, a time i na atraktivnosti.
Od sredstava osiguranja koja proistječu iz same koncesije, teoretski su moguća dva:
– hipoteka ili fiducijarni prijenos vlasništva na objektu izgrađenom na pomorskom dobru; te
– zalog koncesije.
Temeljno je zakonsko pravilo da je pomorsko dobro stvar izvan prometa, te da se na njemu ne mogu stjecati nikakva stvarna prava po bilo kojoj osnovi. Međutim, stupanjem na snagu Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (ZVDSP) u siječnju 1997. godine, uvedena je mogućnost stjecanja (vremenski ograničenog) prava vlasništva na objektu izgrađenom temeljem koncesije na zemljištu koje predstavlja opće dobro (članak 3, stavak 4, te članak 9, stavak 4. ZVDSP). Time je i otvoren put zasnivanju hipoteka na objektima izgrađenim temeljem koncesije. Doista, u stručnim krugovima očekivalo se da će zakonodavac iskoristiti ovu mogućnost i u propisima o pomorskom dobru podrobnije urediti stjecanje vlasništva na objektima izgrađenim temeljem koncesije kao i zasnivanje hipoteke na tim objektima. Štoviše, u određenoj fazi rada na reviziji pomorskog zakonodavstva takva su rješenja i bila predlagana (primjerice, u nacrtu izmjena i dopuna Pomorskog zakonika iz travnja 2000. godine). Međutim, ona su u konačnici potpuno izostala. Naime, Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (ZPDML)iz 2003. godine ne sadrži nikakvih odredaba o mogućnosti stjecanja bilo kakvih stvarnih prava na objektima izgrađenim na pomorskom dobru temeljem koncesije, već afirmira izvorno načelosuperficies solo cedit, tj. da nadgradnja slijedi pravnu sudbinu zemljišta na kojemu je izgrađena. Umjesto toga, ZPDML uvodi mogućnost zalaganja same koncesije. Zalog koncesije omogućuje založnom dužniku da radi namirenja svoje zalogom osigurane tražbine prenese koncesiju na sebe ili treću osobu, uz suglasnost davatelja koncesije (čija je funkcija ograničena na provjeravanje je li osoba na koju se koncesija namjerava prenijeti ispunjava zakonske uvjete za ovlaštenika koncesije).
Odredbe ZPDML o zalogu koncesije na pomorskom dobru vrlo su međutim šture obzirom na specifičnost ovog instituta. Slučajevi zasnivanja zaloga na koncesiji pomorskog dobra iznimno su rijetki, što ukazuje da banke ovaj institut ne smatraju dovoljno pouzdanim ili ga ne prepoznaju kao zadovoljavajuće sredstvo osiguranja. Pored toga, u onim rijetkim slučajevima u kojima je bio zasnovan zalog na koncesiji, ostvarenje prava vjerovnika iz zaloga pokazalo se iznimno tegobnim, kompliciranim, dugotrajnim, te podložnim raznovrsnim manipulacijama od strane založnog dužnika (ovlaštenika koncesije). Svjesno toga, nadležno je ministarstvo u prijedlozima za izmjenu ZPDML ponudilo razrađene odredbe kojima se pokušava osigurati brzo i učinkovito ostvarenje prava iz zaloga na koncesiji, a time i povećati sigurnost ovog instituta, odnosno njegovu bankabilnost. Međutim, od strane nekih državnih institucija upućene su ozbiljne kritike kako na račun predloženih izmjena, tako i na račun instituta zaloga koncesije kao takvoga.
Opisano stanje nije zadovoljavajuće. Ono ugrožava bankabilnost razvojnih projekata na pomorskom dobru. Predstojeća izmjena ZPDML mora biti prigoda da se strategija gospodarenja pomorskim dobromtemeljito preispita i redefinira, uključujući i pogodnost pomorskog dobra odnosno koncesija za zasnivanje učinkovitih sredstava osiguranja kredita. Pri tome će se zakonodavac morati opredijeliti je li mu prioritet zaštita pomorskog dobra od privatizacije po svaku cijenu (pa i po cijenu onemogućavanja ozbiljnijih razvojnih projekata, a time i učinkovite gospodarske eksploatacije pomorskog dobra) ili će dopustiti uvođenje instituta kojima se omogućuje kontrolirano i ograničeno stjecanje određenih stvarnih prava, a time i povećava bankabilnost.
Stjecanje vlasništva na objektu izgrađenom na pomorskom dobru temeljem koncesije ne treba smatrati herezom. Niti uvođenje takva instituta treba kritizirati kao pokušaj rasprodaje našeg najvrednijeg resursa. Naime, odredbe ZVDSP koje predstavljaju zakonski okvir za ovaj institut, vrlo jasno propisuju da se vlasništvo ne stječe na zemljištu, već samo na objektu izgrađenom na tom zemljištu. Objekt se ne može odnijeti, a još manje zemljište. Drugo, one propisuju da je to vlasništvo vremenski ograničeno – ono traje samo dok traje i koncesija temeljem koje je objekt izgrađen. Kada koncesija istekne, prestaje i vlasništvo na objektu. Ono prestaje i ukoliko koncesija prestane prije isteka roka (npr. oduzimanjem). Dakle, vlasništvo na objektu u cijelosti je ovisno o koncesiji, a time i podložno kontrolnoj ulozi davatelja koncesije. U tom smislu, uopće ne postoji realna bojazan da bi se mogućnost stjecanja prava vlasništva na objektima na pomorskom dobru mogla zlorabiti. Naime, ukoliko bi se bilo tko koristio objektom protivno njegovoj koncesijom utvrđenoj namjeni, došlo bi do oduzimanja koncesije, a s prestankom koncesije i do prestanka prava vlasništva na objektu.
Nepotrebno je naglašavati da bi uvođenje mogućnosti stjecanja vlasništva na objektima nadgradnje izgrađenim na pomorskom dobru u velikoj mjeri povećalo interes financijskih institucija za ulaganje u razvoj objekata na pomorskom dobru u Republici Hrvatskoj, jer bi omogućilo da koncesionar na tim objektima zasniva hipoteke u korist financijskih institucija u cilju osiguranja kredita.
Zalog na koncesiji teoretski pruža čak i veći stupanj sigurnosti nego hipoteka na objektu izgrađenom na pomorskom dobru. Naime, on omogućuje založnom vjerovniku da na treću osobu prenese cjelokupni koncesijski odnos, što uključuje i sva prava u odnosu na objekte izgrađene temeljem koncesije. Ovaj je institut dobro zamišljen, međutim – kako je već spomenuto – nedovoljno razrađen, što utječe na njegovu učinkovitost. Kritike koje se upućuju kako na račun samog instituta tako i na račun prijedloga za izmjene kojima se on operacionalizira, mogle bi imati za posljedicu da on potpuno izgubi svoj smisao, čime bismo bili dovedeni u situaciju da ne postoji učinkovito sredstvo osiguranja kredita koje proizlazi iz samog pomorskog dobra odnosno koncesije.
Da zaključimo, nema razvojnih projekata na pomorskom dobru bez financiranja, a financiranja nema bez kvalitetnih sredstava osiguranja. Odredbe o pomorskom dobru moraju sadržavati mogućnost uspostavljanja učinkovitih sredstava osiguranja koje proizlaze iz same koncesije, a to danas nije slučaj. Mogućnost stjecanja vlasništva na objektima izgrađenim temeljem koncesije omogućila bi zasnivanje hipoteke na tim objektima, kao tradicionalnog i široko prihvaćenog sredstva osiguranja, pri čemu su zlouporabe isključene jer vlasništvo na objektu ovisi o koncesiji, a nju kontrolira davatelj. Zalog na koncesiji pruža čak i veći stupanj osiguranja nego hipoteka na objektu, ali valja ga dodatno razraditi radi povećanja njegove učinkovitosti a time i prihvatljivosti u financijskim krugovima, tradicionalno nesklonimprema institutima koji se nisu dokazali u praksi. Mišljenja sam da bi predstojeća novela ZPDML morala omogućiti i kvalitetno razraditi oba instituta, te prepustiti praksi da izabere onog koji joj više odgovara.