Autor: Dr.sc. Ante Vuković, znanstveni suradnik u polju prava
U ovom se članku analiziraju instituti raspolaganja pomorskim dobrom iz Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine, br.158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11., 56/16. i 98/19.) dalje: ZPDML 2003., i Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine br.83/03) dalje: ZPDML 2023., s obzirom na nadležnost i rokove za davanje prava korištenja na pomorskom dobru Republike Hrvatske.
1. POSEBNA UPOTREBA POMORSKOG DOBRA
ZPDML 2003.
Posebna upotreba pomorskog dobra je svaka ona upotreba koja nije opća upotreba ni gospodarsko korištenje pomorskog dobra. Posebna upotreba pomorskog dobra smatra se: 1. gradnja na pomorskom dobru građevina za djelatnosti koje se ne obavljaju radi stjecanja dobiti, 2. gradnja na pomorskom dobru građevina i drugih objekata infrastrukture. Koncesija za posebnu upotrebu pomorskog dobra daje se na zahtjev s tim da odluku za posebnu upotrebu za objekte od državnog značaja donosi Vlada Republike Hrvatske, odluku o koncesiji za posebnu upotrebu za objekte županijskog značaja donosi županijska skupština, a za objekte lokalnog značaja donosi općinsko ili gradsko vijeće. Koncesija za posebnu upotrebu pomorskog dobra može se dati nakon što je utvrđena granica pomorskog dobra i provedena u zemljišnim knjigama.
ZPDML 2023.
Institut posebne upotrebe pomorskog dobra značajno je izmijenjen i dopunjen u odnosu na ZPDML 2003. Naime, posebna upotreba pomorskog dobra je vremenski ograničeno pravo koje se stječe ugovorom o posebnoj upotrebi pomorskog dobra. Posebna upotreba je:1. upotreba pomorskog dobra koja može uključiti gradnju građevina na pomorskom dobru za potrebe tijela državne uprave ili pravnih osoba koje imaju javne ovlasti, te 2. upotreba infrastrukture koja može uključiti gradnju infrastrukture koja se dijelom nalazi na pomorskom dobru i čija je izgradnja uređena posebnim propisom, a može se graditi na pomorskom dobru i lučkom području. Pravo za posebnu upotrebu pomorskog dobra daje se na zahtjev s tim da Vlada Republike Hrvatske donosi odluku za građevine i druge zahvate u prostoru od interesa i značaja za Republiku Hrvatsku u trajanju do 50 godina, dok predstavničko tijelo jedinica područne (regionalne) samouprave donosi odluku za građevine i druge zahvate u prostoru od područnog i lokalnog značaja, u trajanju od 20 godina. Za posebnu upotrebu pomorskog dobra ne daje se koncesija, već se odlukom i sklapanjem upravnog ugovora stječe pravo na posebnu upotrebu pomorskog dobra. Evidentiranje pomorskog dobra u zemljišnim knjigama preduvjet je za donošenje odluke o posebnoj upotrebi, osim za potrebe tijela državne uprave ili pravnih osoba koje imaju javne ovlasti.
Novim zakonskim rješenjima općinska ili gradska vijeća u cijelosti su isključena iz postupka davanja posebne upotrebe pomorskog dobra jer odluku o posebnoj upotrebi i/ili gradnji na pomorskog dobra za objekte od lokalnog značaja donosi županijska skupština.
2. KONCESIJA ZA GOSPODARSKO KORIŠTENJE POMORSKOG DOBRA
ZPDML 2003.
Gospodarsko korištenje pomorskog dobra je korištenje pomorskog dobra za obavljanje gospodarskih djelatnosti, sa ili bez korištenja postojećih građevina i drugih objekata na pomorskom dobru, te sa ili bez gradnje novih građevina i drugih objekata na pomorskom dobru.
Koncesija se daje na rok od 5 do 99 godina. Koncesiju za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, te za korištenje ili gradnju građevina od važnosti za županiju daje županijska skupština na rok do najviše 20 godina, a prethodni postupak provodi nadležno upravno tijelo u županiji. Koncesiju za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, koje obuhvaća korištenje ili gradnju građevina od važnosti za Republiku Hrvatsku daje Vlada Republike Hrvatske na rok do 50 godina, a prethodni postupak provodi Ministarstvo. Koncesiju koja obuhvaća gradnju novih građevina od važnosti za Republiku Hrvatsku, koja zahtjeva velika ulaganja, te se ukupni gospodarski učinci ne mogu ostvariti u roku od 50 godina, Vlada Republike Hrvatske daje na rok od preko 50 godina uz suglasnost Hrvatskog sabora. Iznimno, županijska skupština na prijedlog župana, a na zahtjev grada/općine može ovlaštenje za davanje koncesije na području grada/općine povjeriti gradu/općini. Odluku o davanju koncesije donosi gradsko, odnosno općinsko vijeće.
Koncesiju za luke posebne namjene (luke nautičkog turizma, industrijske luke, brodograđevne luke, sportske luke, ribarske luke i druge luke slične namjene) daje: 1. za luke od županijskog značaja županijska skupština na rok do 20 godina, 2. za luke od značaja za Republiku Hrvatsku Vlada Republike Hrvatske na rok do 50 godina, 3. za luke od značaja za Republiku Hrvatsku Vlada Republike Hrvatske na rok preko 50 godina uz suglasnost Hrvatskog sabora.
Sve koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra daju se na temelju provedenog javnog prikupljanja ponuda, sukladno prostornim planovima i nakon što je utvrđena granica pomorskog dobra te provedena u zemljišnim knjigama.
ZPDML 2023.
Koncesija na pomorskom dobru je pravo gospodarskog korištenja pomorskog dobra koje se stječe ugovorom o koncesiji, daje se na temelju javnog prikupljanja ponuda, sukladno prostornim planovima. Vlada Republike Hrvatske odlukom daje koncesiju za predmete od interesa i značaja za Republiku Hrvatsku i koncesiju u zaštićenim područjima prirode koje je proglasio Hrvatski sabor na rok od 50 godina, dok jedinice područne (regionalne) samouprave daju koncesiju za predmete koncesije koji su od interesa i značaja za jedinicu područne (regionalne) samouprave i koncesije u ostalim zaštićenim dijelovima prirode na rok od 20 godina.
Iznimno, jedinica lokalne samouprave može biti davatelj koncesije pod određenim uvjetima. Naime, predstavničko tijelo jedinice područne (regionalne) samouprave na prijedlog izvršnog tijela jedinica područne (regionalne) samouprave, a na zahtjev jedinice lokalne samouprave može ovlaštenje za davanje pojedine ili svih koncesija na području te jedinice lokalne samouprave povjeriti jedinici lokalne samouprave do kraja tekućeg mandatnog razdoblja na koje je izabrano predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave. Nadalje, predstavničko tijelo jedinice područne (regionalne) samouprave može oduzeti danu ovlast u slučaju nepoštivanja odredaba ZPDML 2023. ili propisa kojim se uređuju koncesije (Zakon o koncesijama, o. a.). Odluku o davanju koncesije donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave. Drugim riječima, županijska skupština na prijedlog župana, a na zahtjev grada ili općine, može ovlaštenje za davanje pojedine ili svih koncesija na području grada ili općine povjeriti gradu ili općini do kraja tekućeg mandata na koje je izabrano gradsko ili općinsko vijeće. Odluku o davanju koncesije donosi gradsko ili općinsko vijeće.
Je li ova odredba dokaz namjere zakonodavca o decentralizaciji u materiji pomorskog dobra?
Na prvi pogled, čini se da je tako. Međutim, pažljivijim čitanjem ove odredbe uočava se da delegacija nadležnosti na gradove ili općine zavisi prvenstveno o dobroj volji županije koja ima diskrecijsko pravo odlučiti je li pojedini grad ili općina osposobljen preuzeti odgovornost za davanje koncesije i praćenja izvršenja ugovora o koncesiji. Slaba strana ove odredbe je također vezivanje davanja koncesije za jedno mandatno razdoblje političke vlasti gradskog ili općinskog vijeća koje traje najviše četiri godine i u kojem se razdoblju ne može realizirati niti jedan ozbiljan projekt na pomorskom dobru.
3. KONCESIJSKO ODOBRENJE / DOZVOLA NA POMORSKOM DOBRU
ZPDML 2003.
Za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru koje ne isključuje niti ograničuje opću upotrebu pomorskog dobra, pravnim i fizičkim osobama daje se koncesijsko odobrenje. Koncesijsko odobrenje daje se na zahtjev na rok od najviše 5 godina, a naknada od koncesijskog odobrenja prihod je proračuna gradova/općina. Vlada Republike Hrvatske uredbom propisuje vrste djelatnosti i visinu minimalne naknade za dodjelu koncesijskog odobrenja.
ZPDML 2023.
Zakonodavac je pojam koncesijsko odobrenje zamijenio s pojmom dozvola, te napravio značajne izmjene i dopune ovog instituta raspolaganja pomorskim dobrom. Naime, na temelju Plana upravljanja pomorskim dobrom izvršno tijelo jedinica lokalne samouprave dužno je do 1. veljače tekuće godine objaviti javni natječaj za dodjelu dozvola na pomorskom dobru. Ako izvršno tijelo lokalne samouprave ne objavi javni natječaj u tom roku, smatra se da u tekućoj godini neće davati dozvole na pomorskom dobru. Dozvola na pomorskom dobru daje se na rok od 2 do 5 godina. Naknada za dozvole na pomorskom dobru se uplaćuje: 70% u korist proračuna jedinice lokalne samouprave, a 30% u korist proračuna jedinice područne (regionalne) samouprave.
Smatramo da su dobra rješenja:
1. uvođenje dužnosti izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave da do 1. veljače tekuće godine objavi javni natječaj za dodjelu dozvola na pomorskom dobru,
2. dozvola na pomorskom dobru daje se na temelju rezultata javnog natječaja umjesto podnošenjem zahtjeva po načelu “najbržeg prsta”,
3. dozvola na pomorskom dobru daje se minimalno na rok od 2 godine.
S druge strane, jedinice lokalne samouprave će novim zakonskim odredbom biti prikraćene za 30% prihoda od naknada za dozvole na pomorskom dobru budući se tih 30% naknade za dozvolu na pomorskom dobru uplaćuje u korist proračuna jedinice područne (regionalne) samouprave.
4. PRIVREMENO GOSPODARSKO KORIŠTENJE POMORSKOG DOBRA
ZPDML 2023.
Privremeno gospodarsko korištenje pomorskog dobra novi je institut raspolaganja pomorskim dobrom u Republici Hrvatskoj. Vlada Republike Hrvatske može u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle predvidjeti, izbjeći ili otkloniti, radi brige o javnom interesu, brige o lučkom području luke posebne namjene ili radi sprječavanja nastavka štete, donijeti odluku o davanju na privremeno gospodarsko korištenje lučkog područja luke posebne namjene lučkoj upravi. Odluka se donosi po službenoj dužnosti i to na rok od jedne godine. Ako se u navedenom roku ne ispune zakonski uvjeti za davanje koncesije, pomorsko dobro stavlja se u opću upotrebu.
U Republici Hrvatskoj postoji sedam županija na moru: 1. Istarska županija, 2. Primorsko-goranska županija, 3. Ličko-senjska županija, 4. Zadarska županija, 5. Šibensko-kninska županija, 6. Splitsko-dalmatinska županija i 7. Dubrovačko-neretvanska županija koje su osnovale čak 22 županijske lučke uprave: 1. Lučka uprava Umag-Novigrad, 2. Lučka uprava Poreč, 3. Lučka uprava Rovinj, 4. Lučka uprava Pula, 5. Lučka uprava Rabac, 6. Lučka uprava Bakar-Kraljevica-Kostrena, 7. Lučka uprava Cres, 8. Županijska lučka uprava Crikvenica, 9. Županijska lučka uprava Krk, 10. Županijska lučka uprava Mali Lošinj, 11. Županijska lučka uprava Opatija-Lovran-Moščenićka Draga, 12. Županijska lučka uprava Novi Vinodolski, 13. Županijska lučka uprava Rab, 14. Lučka uprava Novalja, 15. Lučka uprava Senj, 16. Županijska lučka uprava Zadar, 17. Lučka uprava Šibensko-kninske županije, 18. Lučka uprava Splitsko-dalmatinske županije, 19. Lučka uprava Dubrovačko-neretvanske županije, 20. Županijska lučka uprava Dubrovnik, 21. Županijska lučka uprava Korčula i 22. Županijska lučka uprava Vela Luka.
Dakle, Vlada Republike Hrvatske isključivo je nadležna za donošenje izvanredne mjere – privremeno gospodarsko korištenje pomorskom dobra. Ovu mjeru bi u praksi trebale provoditi županijske lučke uprave.
5. ZAKLJUČAK
ZPDML 2023. razlikuje redovne i izvanredne poslove upravljanja pomorskim dobrom. O redovnom upravljanju pomorskim dobrom vode brigu općine ili gradovi, a o izvanrednom upravljanju županije. Među poslovima redovnog upravljanja pomorskim dobrom je npr. davanje dozvola na pomorskom dobru, dok su među poslove izvanrednog upravljanja npr. davanje pomorskog dobra na gospodarsko korištenje i davanje posebne upotrebe pomorskog dobra.
ZPDML 2023. je u odnosu na ZPDML 2003. u značajnoj mjeri reducirao pravo gradova/općina na pomorskom dobru jer im je oduzeo nadležnost na davanje posebne upotrebe pomorskog dobra, te u značajnoj mjeri smanjio naknadu za dozvole na pomorskom dobru.
ZDPML 2023. nije dirao u mogućnost da gradovi/općine mogu i nadalje biti davatelji koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra na svom području ako tako odluči županija. Slaba strana ove odredbe o delegaciji nadležnosti je nespretno vezivanje davanja koncesije za jedno mandatno razdoblje političke vlasti gradskog ili općinskog vijeća koje traje najviše četiri godine i u kojem se razdoblju objektivno ne može realizirati niti jedan ozbiljan projekt na pomorskom dobru.
Zaključno, zakonodavac je u ZPDML 2023. umjesto očekivane decentralizacije upravljanja pomorskim dobrom na gradove/općine, implementirao odredbe prema kojima jača centralizacija upravljanja pomorskim dobrom Vlade Republike Hrvatske i sedam županija na moru.