Autor: Kap.d.pl. Branko Kundih dipl.iur.
Koncesijska odobrenja
Institut koncesijskih odobrenja uveden je u pozitivno pravo Republike Hrvatske Zakonom o izmjenama i dopunama pomorskog zakonika (N.N. 43/96).
Ubrzo u svim županijama na Jadranu, koncesijska odobrenja su prihvaćena kao optimalni model gospodarskog korištenja pomorskog dobra za obavljanje djelatnosti koje ne isključuju niti ograničuju opću uporabu pomorskog dobra.
Pravilnik o načinu, uvjetima i visini naknada za izdavanje koncesijskih odobrenja (N.N. 51/96. i 18/99.) prestao je važiti stupanjem na snagu Uredbe o postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru (N.N. 36/04.) koja je donesena na temelju ZPDML (N.N. 158/03).
Na osnovu ZPDML/03. pravnim i fizičkim osobama koje su registrirane za obavljanje obrta moglo se dati koncesijsko odobrenje za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru.
Koncesijska odobrenja trebala su predstavljati komplementarni institut koncesijama za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, prije svega zato što se koncesijom dio pomorskog dobra, djelomično ili potpuno isključuje iz opće upotrebe, dok se koncesijskim odobrenjem ne bi smjela isključiti niti ograničiti opća upotreba pomorskog dobra.
Neprihvatljivo je da su u praksi nakon donošenja ZPDML/03. koncesijska odobrenja u velikom djelu supstituirale koncesije na pomorskom dobru.
Nisu bili usamljeni slučajevi da je prekomjerna primjena koncesijskih odobrenja ograničavala opću uporabu pomorskog dobra, što je posebno bilo prisutno na morskim plažama. Pojedini ovlaštenici koncesijskih odobrenja jednostavno nisu respektirali okvire dobivenog ovlaštenja, nego su jednostavno na svoju ruku kompromitirali sam institut. Takve situacije su u praksi bile izrazito konfliktne i na koncu štetne kako za javni, tako i za gospodarski interes turističkog sektora.
Svojevrsna koncesijska blokada bila je uvjetovana činjenicom da su koncesijska odobrenja, kako smo rekli, u velikom djelu stavila u drugi plan klasične koncesije na pomorskom dobru. Razloga ima više, no ključna je bila zakonska odredba da se “koncesija na pomorskom dobru može dati nakon što je utvrđena granica pomorskog dobra i provedena u zemljišnim knjigama“.
Ovoj odredbi se načelno ne može prigovoriti ali za njenu primjenu trebale su biti ispunjene druge pretpostavke koje nisu postojale. Uzrok je prije svega ležao s jedne strane u izuzetno sporim i neujednačenim administrativnim kapacitetima javne vlasti u samom postupku utvrđivanja i određivanja granica pomorskog dobra, kao i spornim zakonskim odredbama o određivanju granica pomorskog dobra.
S druge strane neriješeni imovinskopravni odnosi su učestalo kočili provedbu upisa pomorskog dobra u zemljišnim knjigama, a samim time su onemogućavali sam postupak davanja koncesija.
Mora se priznati da su i neke jedinice lokalne samouprave favorizirale davanje koncesijskih odobrenja, prvenstveno iz razloga što je naknada od koncesijskih odobrenja u cijelosti predstavljala prihod proračuna gradova/općina.
Ocjena podnesenih zahtjeva
Jedno izrazito sporno pitanje u provedbi bivšeg ZPDML/03. i Uredbe u postupku davanja koncesijskih odobrenja, odnosilo se je na ocjenu i vrednovanje podnesenih zahtjeva od strane vijeća za dodjelu koncesijskih odobrenja grada/općine. Problem je posebno postao aktualan kada je postojao interes i postavljen zahtjev više gospodarskih subjekata za pojedinu atraktivnu mikro lokaciju. Vrijednosni sustav ocjena zahtjeva jednostavno nije postojao, te je resorno Ministarstvo dalo upute i tumačenje da se u takvom slučaju primjenjuje redoslijed zaprimljenih zahtjeva za izdavanje koncesijskih odobrenja.
Takvo tumačenje imalo je za posljedicu primjenu “famoznog najbržeg prsta“ kod vrednovanja i izdavanja koncesijskih odobrenja. Ovaj model davanja koncesijskih odobrenja je opravdano kritiziran kako od strane gospodarstva, tako i od strane lokalne samouprave.
U konačnosti je “najbrži prst“ čitav institut koncesijskih odobrenja doveo u svoju suprotnost ugrožavajući optimalno pružanje usluga u turizmu na prostoru pomorskog dobra. Istovremeno se otvorio prostor raznim malverzacijama i špekulacijama u postupku donošenja koncesijskih odobrenja.
Dozvole na pomorskom dobru
Iako se radi o istom institutu na pomorskom dobru, novi ZPDML/23 uvodi umjesto “koncesijsko odobrenje“ termin “dozvola“. U načelu ova izmjena ima smisla kako se ne bi miješao institut koncesije i koncesijskog odobrenja.
Novim ZPDML /23 među ostalim se definira “dozvola na pomorskom dobru“ kao upravni akt kojim se ovlašteniku daje vremenski ograničeno pravo na obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru, kojom se ne ograničava niti isključuje opća upotreba pomorskog dobra, a za obavljanje djelatnosti može služiti isključivo jednostavna građevina koja se prema propisima kojima se uređuje građenje ne smatra građenjem, izvedena u skladu s posebnim propisima kojima se uređuje zaštita prirode, prostornim planom i uredbom iz čanka 14. stavka 4. točke 11. ovoga Zakona.
Ključna novost koju svakako pozdravljamo je odredba da se dozvola na pomorskom dobru može dati gospodarskom subjektu koji je registriran za obavljanje gospodarske djelatnosti za koju je podnio ponudu na javnom natječaju. Nažalost ideja da se ipak u pojedinim slučajevima omogući dobivanje dozvole na osnovu podnesenog zahtjeva nije prihvaćena.
S druge strane odredbu Zakona da se dozvola može dati samo za obavljanje djelatnosti i korištenja “pomorskog dobra manjeg značaja“ ocjenjujemo besmislenom i nepromišljenom. Da li to znači da su djelatnosti opisane u čl.5. Uredbe o vrstama djelatnosti i visine minimalne naknade za dodjelu dozvola predstavljaju djelatnosti manjeg značaja?
Za razliku od bivšeg ZPDML/03 koji je naknadu od koncesijskih odobrenja prepuštao u cijelosti kao prihod proračuna općina /gradova, novi ZPDML/23 propisuje da se naknade od dozvola na pomorskom dobru uplaćuju 70% u korist proračuna jedinice lokalne samouprave. Isto tako novi ZPDML/23 produžuje vremensko trajanje dozvole od 2 do 5 god. Ovo rješenje smatramo opravdanim obzirom na pravnu i financijsku sigurnost ovlaštenika dozvole.
Plan upravljanja pomorskim dobrom
Po provedbi javnog savjetovanja Plan upravljanja pomorskim dobrom za jedinicu lokalne samouprave donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, a Plan upravljanja pomorskim dobrom unutar zaštićenog dijela prirode za javnu ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode donosi upravno vijeće te javne ustanove, te se Plan dostavlja jedinici područne (regionalne) samouprave i nadležnoj lučkoj kapetaniji radi davanja suglasnosti.
Na temelju Plana upravljanja pomorskim dobrom sukladno Zakonu izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave dužno je do 1. veljače tekuće godine objaviti javni natječaj za dodjelu dozvola na pomorskom dobru u službenom glasilu, na oglasnoj ploči, na službenim mrežnim stranicama jedinice lokalne samouprave i najmanje u jednom dnevnom listu.
Provedbeni propisi
U prosincu 2023. god. resorni Ministar je donio Pravilnik o sadržaju plana upravljanja pomorskim dobrom (N.N. 150/2023.) koji među ostalim propisuje Plan davanja dozvola na pomorskom dobru. U tom smislu je propisano što Plan davanja dozvola na pomorskom dobru mora sadržavati:
– broj dozvola na pomorskom dobru za koje će se raspisati javni natječaj,
– rok na koji se svaka pojedina dozvola na pomorskom dobru daje,
– djelatnosti za koja će se raspisati javni natječaj za dodjelu dozvola na pomorskom dobru,
– sredstva kojima se svaka pojedina djelatnost temeljem dozvole na pomorskom dobru može obavljati,
– broj sredstava kojima se svaka pojedina djelatnost temeljem dozvole na pomorskom dobru može obavljati,
– lokacija na pomorskom dobru na kojoj se svaka pojedina djelatnost temeljem dozvole na pomorskom dobru obavlja, odnosno lokaciju na kojoj se sredstva koja se iznajmljuju temeljem dozvole na pomorskom dobru moraju nalaziti složena kada nisu unajmljena od strane korisnika,
– grafički prikaz lokacija iz točke f na digitalnom ortofoto snimku s uklopljenim katastarskim stanjem,
– plan upravljanja prostorom na održiv i okolišno prihvatljiv način.
Pravilnik detaljno propisuje da Plan upravljanja pomorskim dobrom mora propisivati uvjete obavljanja djelatnosti temeljem dozvole na pomorskom dobru i to za:
– djelatnost iznajmljivanja plovila
– djelatnost iznajmljivanja plažne opreme
– uvjeti za obavljanja ugostiteljske djelatnosti
Među ostalim Pravilnik o sadržaju upravljanja pomorskim dobrom sadrži i Plan provođenja natječaja za davanje dozvola na pomorskom dobru a koji sadrži i određuje način ocjenjivanja ponuda zaprimljenih na natječaj za davanje dozvola.
ZPDML/23 propisuje da na temelju zaprimljenih ponuda na javnom natječaju, na temelju odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno upravnog vijeća javne ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode odnosno upravnog vijeća državne ili županijske lučke uprave, rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju donosi izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, ravnatelj javne ustanove za zaštićene dijelove prirode, odnosno ravnatelj državne ili županijske lučke uprave.
Bez svake sumnje ocjenjivanje ponuda zaprimljenih na natječaju za davanje dozvola i donošenje rješenja kao upravnog akta najpovoljnijem ponuditelju, bit će svakako najosjetljivije pitanje i izazov s kojim će se susretati davatelji dozvola. U cjelini novi model dodjela dozvola načelno ocjenjujemo kao pozitivni iskorak, ali istovremeno i veliku odgovornost nadležnih predstavničkih i izvršnih tijela jedinice lokalne samouprave, ravnatelja javne ustanove za zaštićene dijelove prirode, odnosno ravnatelja državne ili županijske lučke uprave.
Naknade
Uredba o vrstama djelatnosti i visini minimalne naknade za dodjelu dozvola na pomorskom dobru (N.N. 16/2024.) među ostalim propisuje minimalne godišnje naknade kod raspisivanja javnog natječaja za dodjelu dozvola na pomorskom dobru.
S naše pozicije, zaista je u ovom trenutku teško procijeniti da li minimalne godišnje naknade za dodjelu dozvola predstavljaju preveliki teret za poslovanje budućeg ovlaštenika dozvole. Mislimo da je ipak minimalne godišnje naknade trebalo diferencirati u dvije ili tri kategorije kod raspisivanja javnog natječaja, obzirom na razvijenost, atraktivnost i turističke kapacitete pomorskog dobra pojedinih turističkih regija. To pitanje svakako traži ekspertne ekonomske analize.
Kopernikanski obrat ali ne u pozitivnom smjeru
Kao što smo rekli institut koncesijskih odobrenja uveden je u pozitivno pravo Republike Hrvatske Zakonom o izmjenama i dopunama pomorskog zakonika (N.N. 43/96), te je ubrzo donesen Pravilnik o načinu, uvjetima i visini naknada za izdavanje koncesijskih odobrenja (N.N. 51/96. i 18/99.).
U Pravilniku iz 1996.g. je bilo propisano da “Poglavarstvo grada/općine imaocu odobrenja određuje mikrolokaciju na morskoj obali u skladu s dokumentima prostornog uređenja za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru. Mikrolokaciju na području morske obale na kojem postoji pravo vlasništva ili drugo stvarno pravo, poglavarstvo grada/općine može odrediti jedino nosiocu prava vlasništva odnosno nosiocu stvarno pravnog ovlaštenja ili od njega ovlaštenoj osobi – ujedno imaocu odobrenja“.
Bez svake sumnje Pravilnik iz 1996 g. je respektirao postojeći vlasnički status u postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru.
Uredba o postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru (N.N. 36/04) donesena na osnovu ZPDML (N.N. 158/03) propisivala je da “na mikrolokaciji na morskoj obali na kojoj postoji pravo vlasništva ili drugo stvarno pravo, a proglašena je pomorskim dobrom sukladno članku 118. stavak 5. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, do okončanja postupka izvlaštenja, može se dati Odobrenje jedino nosiocu prava vlasništva ili drugog stvarnog prava“.
Vidimo da je, isto kao Pravilnik iz 1996. g., i Uredba iz 2004. g. respektirala postojeći zatečeni vlasnički status u postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru, tako da se do okončanja postupka izvlaštenja, koncesijsko odobrenje moglo samo dati nosiocu prava vlasništva ili drugog stvarnog prava.
A onda dolazi kopernikanski obrat, u ovom slučaju ne u pozitivnom smjeru. Stupa na snagu novi ZPDML (N.N. 83/23) kao i nova Uredba iz 2024.g. koji mogućnost postojanja prava vlasništva (zatečeno stanje) stečenog na pravno valjan način u postupku davanja dozvola ex koncesijskih odobrenja jednostavno ne prepoznaju. Kao da je zatečeno stanje stvarnih prava na pomorskom dobru jednostavno nestalo u prostoru i vremenu, izvlaštenje više ne postoji i sve se na koncu briše iz pravne memorije. No ništa nije slučajno obzirom da je novi ZPDML iz 2023.g. u čl.34. izrijekom propisao:
“Pomorsko dobro određeno sukladno odredbama ovoga Zakona upisat će se u zemljišnu knjigu bez tereta i bez obzira na postojeće upise u zemljišnoj knjizi na temelju akta kojim je granica pomorskog dobra odnosno lučkog područja određena i prijavnog lista potvrđenog od strane nadležnog tijela za katastar s ucrtanom granicom pomorskog dobra.“
Očito da se igramo s fundamentalnom civilizacijskom i Ustavnom kategorijom od danas do sutra, i to ravno već tri desetljeća (1994. -2024.).
Zaključno smatramo da iako postoji pozitivni iskorak u postupku davanja dozvala na pomorskom dobru, dozvole će i dalje u velikoj mjeri supstituirati koncesije na pomorskom dobru, a u primjeni generirati mnogobrojne sudske sporove.
Po našem mišljenju dozvola za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na osnovu podnesenog zahtjeva trebala bi se davati ne samo upisanim nosiocima stvarnih prava nego i gospodarskim subjektima koji mogu dokazati da su izvršili zakonito ulaganje kapitala na pomorskom dobru. Jednostavno ne može se disponirati tuđim vlasništvom i kapitalom prije nego se razriješe doduše složeni imovinskopravni odnosi.
Na koncu autor ovog teksta se isključivo zalaže i smatra da se pitanja svih zakonito stečenih prava uključujući i povijesnih stvarnih prava na pomorskom dobru koja još egzistiraju u zemljišnim knjigama, moraju odgovarajuće zakonom urediti, a vlasnike koji su svoja prava stekli na valjan način odgovarajuće obeštetiti.
Do danas je znanost i struka predlagala rješenja, nažalost ona nisu prihvaćena od strane nadležne Uprave kao stručnog nositelja zakonskih prijedloga o pomorskom dobru.