Autor: Mr. sc. Olga Jelčić, dipl. iur. – Sutkinja Vrhovnog suda Republike Hrvatske u mirovini
O odnosu Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama prema Zakonu o koncesijama malo se novoga može reći, jer je to pitanje bilo predmet razmatranja u većem broju znanstvenih i stručnih radova. Međutim, opće je poznato da višegodišnje nerješavanje nekompatibilnosti između tih dvaju zakona ima za posljedicu dileme, nedosljednost i pravnu nesigurnost u njihovoj primjeni. Zato mislim, da je nužno o tom problemu opetovano govoriti i ukazivati na nužnost hitnog usklađivanja Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama sa Zakonom o koncesijama.
Zakon o koncesijama
Prvi zakon koji je u RH cjelovitije normirao koncesioniranje bio je Zakon o koncesijama iz 2008. (NN 125/08.). Odnos tog Zakona prema posebnim zakonima koji su uređivali koncesije za pojedino područje ili djelatnost, bio je definiran odredbom čl. 4. st. 3., prema kojoj se uvjeti, postupak, način i druga pitanja od značaja za davanje koncesija za pojedino područje ili djelatnost uređuju posebnim zakonom. Time je bio određen odnos između krovnog Zakona o koncesijama i posebnih zakona, tako da se na koncesije primarno primjenjuju odredbe posebnog zakona (lex specialis derogat legi generali), zbog čega nije bilo aktualno pitanje usuglašavanja Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (NN 158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11. i 56/16.; dalje: ZPDML) sa Zakonom o koncesijama.
Zakon o koncesijama iz 2012. godine (stupio je na snagu 28. prosinca 2012. – NN 143/12; dalje ZK12) detaljnije je uredio pravni režim koncesija u odnosu na prethodni Zakon. U recentni Zakon o koncesijama (stupio je na snagu 22. srpnja 2017. – NN 69/17; dalje ZK) su uključene odredbe sukladne odgovarajućim aktima Europske unije (Direktiva 2014/23/EU) i uređuje pravila koncesioniranja, kao što su postupak davanja koncesije, sklapanje, izmjena i raskid ugovora o koncesiji, pravnu zaštitu i dr. Pravila uređenja pravnog režima koncesija u oba Zakona velikim dijelom se razlikuju od odredbi važećeg ZPDML. Bitno je da jedan i drugi Zakon o koncesijama izričitim odredbama (čl. 1. st. 7. ZK/2012. i čl. 1. st. 2. ZK/2017.) određuju primarnu primjenu krovnog Zakona o koncesijama u odnosu na posebne zakone, što je u primjeni ZPDML uzrokovalo probleme, a u praksi dovelo do nesuglasja oko primjene pravila lex specialis derogat legi generali.
Zaključak Vlade Republike Hrvatske
Nakon stupanja na snagu ZK 2012. godine, na 79. sjednici Vlade RH od 7. ožujka 2013. bio je donesen zaključak kojim su zadužena nadležna ministarstva da do kraja trećeg tromjesečja 2013. godine Vladi upute prijedlog posebnih zakona koji reguliraju koncesije “kako bi se osigurala nesmetana provedba Zakona o koncesijama.” Vlada RH u više je navrata razmatrala pitanje usklađivanja posebnih zakona sa ZK, a zadnji zaključak bio je donesen na 57. sjednici Vlade 22. rujna 2017., kojim je obvezala nadležna tijela u roku od šest mjeseci uskladiti zakone koji propisuju postupak davanja koncesija sa Zakonom o koncesijama.
Ovim kratkim prikazom razloga i mjera za usuglašavanje ZPDML sa ZK ponovno se želi naglasiti da je nužno, radi pravne sigurnosti svih sudionika u postupcima davanja i korištenja koncesija, kao i izbjegavanja mogućih sporova i šteta za gospodarstvo, ubrzati donošenje novog ZPDML.
Istaći je da ne postoji opće prihvaćeno stajalište o tome mogu li se u praksi primjenjivati odredbe ZPDML koje različito uređuju ili su protivne odredbama ZK (primjerice glede pravne zaštite sudionika u postupku davanja koncesije prema ZPDML propisana je nadležnost Ministarstva, a prema ZK Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave).
ZK je opći propis (krovni zakon), koji sadrži obvezujuća pravila koncesioniranja, što uključuje i koncesije na području pomorskog dobra, pa dosljedno tome ZPDML ima status sektorskog/posebnog zakona. To proizlazi iz odredbe čl. 1. st. 2. ZK kojim je propisano: “Na pitanja koja nisu uređena ovim Zakonom odgovarajuće se primjenjuju posebni zakoni te propisi kojima se uređuje javna nabava” (istovjetno je određivao čl. 1. st. 7. ZK12), iz čega proizlazi da pravila propisana ZK, u ZPDML kao posebnom zakonu, ne mogu biti drugačije uređena. Ovaj zaključak ne dovodi u pitanje ni odredba čl. 8. st. 3. ZK, prema kojoj se posebna pitanja vezana za davanje koncesije u različitim područjima (što uključuje i pomorsko dobro) i djelatnostima, uređuju i posebnim zakonom, jer je time omogućeno da se posebnim zakonom, obzirom na specifičnosti predmeta uređenja koncesija, određena pitanja dodatno ili u cijelosti reguliraju (primjerice pitanja vezana za studiju opravdanosti davanja koncesije koja nisu uređena ZK uređuju se posebnim zakonom. – čl. 18. st. 7. ZK, pri odabiru ekonomski najpovoljnije ponude u obzir se uzimaju elementi određeni posebnim zakonom, uz obvezno poštivanje načela postupka davanja koncesije iz članka 6. ZK – čl. 48. st. 6. ZK i dr.).
Prijedlog zakona o pomorskom dobru i morskim lukama
Razmatrajući tekst zadnjeg nacrta Prijedloga ZPDML iz rujna 2018. (dalje: Nacrt), zapaža se da postoje neke neusklađenosti sa ZK, primjerice u dijelu kojim se uređuje raspolaganje ugovorom o koncesiji odnosno koncesijom. Tako iz čl. 89. st. 3. Nacrta koji uređuje „prijenos koncesije“ proizlazi da bi koncesionar suglasnost na prijenos ugovora o koncesiji na treću osobu mogao tražiti “u slučaju da iz gospodarskih, organizacijskih, financijskih ili drugih opravdanih razloga više nije u mogućnosti izvršavati obveze iz ugovora”. Predložena odredba nije suglasna sa čl. 66. st. ZK, koji određuje da je koncesiju moguće prenijeti na treću osobu kada je to povezano sa stjecanjem vlasništva nad koncesionarom nakon provedbe postupka restrukturiranja (st. 4.), u korist financijske ustanove koja daje kredit u svrhu provedbe ugovora o koncesiji te radi namirenja tražbine založnog vjerovnika (st. 5. ). U dijelu Nacrta kojim se normira založno pravo na koncesiji čl. 100. glasi: “Na pitanja pravnog odnosa nastalog sklapanjem sporazuma o osnivanju zaloga na koncesiji koja nisu uređena ovim Zakonom primjenjuje se odgovarajuće odredbe propisa kojima se uređuju koncesije i založno pravo.” Odgovarajuća odredba u ZK je čl. 67. st. 6. prema kojemu se na sva pitanja koja nisu uređena tim člankom primjenjuju odgovarajuće odredbe propisa kojima se uređuje založno pravo. Citirana odredba Nacrta nije u skladu sa ZK, jer ne može biti određena njegova supsidijarna primjena.
Zaključno, treba nam novi ZPDML, kompatibilan sa ZK i drugim odgovarajućim propisima, kako bi se uspostavio red i na pomorskom dobru.